- •Содержание
- •Предисловие
- •Программа курса
- •Задачи учебного курса
- •Содержание программы
- •Тема 1. Предмет истории государственного управления в России
- •Тема 2. Киевская Русь как раннефеодальная монархия
- •Тема 3. Государственное управление в удельный период
- •Тема 4. Формирование единого Русского государства. Государственный аппарат в хv – хvii вв.
- •Тема 5. Система государственного управления в период становления абсолютизма в России (первая половина хviii века)
- •Тема 6. «Просвещённый абсолютизм» и совершенствование управления страной (60 – 90-е гг. XVIII века)
- •Тема 7. Самодержавие и его государственные учреждения в первой половине XIX века
- •Тема 8. Государственное управление в эпоху реформ и контрреформ
- •Тема 9. Российская государственность в начале XX века
- •Тема 10. Государственное управление в период буржуазно-демократической республики (март – октябрь 1917 г.)
- •Тема 11. Октябрьская революция и создание основ советской государственной системы (1917 – 1920 гг.)
- •Тема 12. Государственное управление в условиях нэПа (20-е гг.)
- •Тема 13. Государственный аппарат в период форсированного строительства социализма (30-е – начало 40-х гг.)
- •Тема 14. Особенности государственного управления в военные и послевоенные годы
- •Тема 15. Реформы государственного управления времён хрущёвской «оттепели»
- •Тема 16. Государственное управление в ссср в середине 60-х – первой половине 80-х гг. Хх века
- •Тема 17. Модернизация аппарата управления в период «перестройки»
- •Тема 18. Становление системы государственного управления России в постсоюзный период
- •Рабочая программа
- •Разделы курса, выносимые на самостоятельное изучение
- •Тема 1. Предмет истории государственного управления в россии
- •1. Понятие государства. Его признаки и функции
- •2. Форма государства
- •3. Государственный аппарат и государственное управление
- •4. Историографический обзор
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 2. Киевская русь как раннефеодальная монархия (IX-XII вв.) план
- •1. Предпосылки становления государственности у восточных славян
- •2. Государственный аппарат Киевской Руси
- •Великий князь
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 3. Государственное управление в удельный период (XIII-XIV вв.)
- •1. Политические и социально-экономические условия распада Киевской Руси
- •2. Княжества и земли в удельный период: специфика
- •Ростово (Владимиро)-Суздальское княжество
- •Галицко-Волынское княжество
- •Новгородская земля
- •4. Монгольская империя и Золотая Орда.
- •Итоги монголо-татарского ига
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 4. Формирование централизованного российского государства. Государственный аппарат в XVI – XVII вв. План
- •Объединение Русских земель вокруг Москвы
- •2. Государственный аппарат России в XVI веке
- •3. Кризис Российской государственности в период Смутного времени
- •4. Государственное управление Россией в XVII веке
- •Воевода
- •Губная изба
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 5. Система государственного управления в период становления абсолютизма в россии (первая половина XVIII в.)
- •2. Высшие и центральные правительственные учреждения
- •3. Реформы местного управления
- •4. Преобразование судебной системы и создание службы надзора
- •5. Формирование бюрократии
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 6. «просвещенный абсолютизм» и совершенствовование управления страной
- •1. Идеология «просвещенного абсолютизма»
- •2. Реорганизация высших и центральных органов власти
- •3. Реформирование системы местного управления
- •4. Сословное самоуправление в конце XVIII века
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 7. Самодержавие и его государственные учреждения в первой половине XIX века план
- •1. Общая характеристика преобразований в государственном аппарате
- •2. Введение министерской системы управления
- •3. Высшие учреждения дореформенной России
- •4. Местный аппарат в первой половине XIX века
- •5. Чиновничество накануне эпохи «великих реформ»
- •Тема 8. Государственное управление в эпоху реформ и контрреформ (Методические рекомендации)
- •Тема 9. Российская государственность в начале хх века план
- •1. Углубление кризиса абсолютизма в России в начале XX века
- •2. Становление многопартийности в России и идеи государственного устройства
- •3. Реорганизация Совета министров
- •4. Реформа Государственного совета
- •5. Создание и деятельность Государственной думы
- •I Государственная дума
- •II Государственная дума
- •III Государственная дума
- •IV Государственная дума
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 10. Государственное управление в период буржуазно-демократической республики (март – октябрь 1917 г.)
- •1.Февральская революция в России 1917 г.
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 11. Октябрьская революция и создание основ советской государственной системы
- •Формирование советского государственного аппарата. Конституция рсфср 1918 г
- •Новые принципы управления экономикой
- •3. Реорганизация судебной системы (1917-1920 гг.)
- •4. Чрезвычайные органы власти и управления
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 12. Государственное управление в условиях нэПа
- •1. Развитие государственно-политической системы
- •2. Образование ссср. Конституция ссср 1924 г.
- •4. Реорганизация юстиции и правоохранительных органов
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 13. Государственный аппарат в период форсированного строительства социализма
- •Государственно-политический строй ссср в 30-е гг.
- •2.Развитие системы управления на основе
- •3.Формирование командно-административной системы управления экономикой
- •Централизация правоохранительной системы в ссср. Развитие внесудебной юстиции.
- •5. Реформа военного строительства и управления.
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 14. Особенности государственного управления в военные и послевоенные годы
- •1. Изменения в государственном аппарате в связи с началом войны
- •2. Управление экономикой
- •3. Правоохранительная система в годы войны
- •4. Государственное строительство в 1943 — 1945 гг.
- •5. Государственное управление в послевоенный период: тенденции и противоречия
- •6. Высшие органы власти и центральный аппарат управления в 1945 – 1953 гг.
- •7. Изменения в судебной системе, органах мвд – мгб, вооруженных силах
- •8.Советская номенклатура в послевоенный период
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 15. Реформы государственного управления времен хрущевской «оттепели» (методические рекомендации)
- •Тема 16. Государственное управление в середине 60-х – первой половине 80-х гг. (методические рекомендации)
- •Тема 17. Государственный аппарат в годы «перестройки» (1985-1991 гг.)
- •1. Преобразования начального этапа «перестройки»
- •2. Экономическая реформа.
- •3.Создание парламентской системы в ссср
- •Съезд Народных депутатов ссср
- •4. Введение поста Президента ссср
- •5. Кризис и крах советской государственности. Распад ссср
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 18. Государственное управление россии в постсоюзный период план
- •1. Создание новой российской государственности:
- •Начало радикальной экономической реформы
- •3. Конституционный кризис 1993 года: истоки, сущность, последствия.
- •4. Конституция рф 1993 года о государственном строе
- •5. Выборы 1993-1996 гг. Смена политической элиты
- •6. Основные направления государственной политики
- •6. Государственное управление на современном этапе
- •Контрольные вопросы и задания:
- •Тесты по курсу «История государственного управления в России» вариант 1
- •Вариант 2
- •Вариант 3
- •Вопросы для самопроверки
- •Примерная тематика курсовых работ
- •Глоссарий
- •Список рекомендуемой литературы Основная литература
- •Дополнительная литература
4. Государственное управление Россией в XVII веке
Царская власть. Во главе государственной системы России XVII века, как и прежде, стоял царь. Ему принадлежало право законодательства и вся полнота исполнительной власти; он был верховным судьей и главнокомандующим. На новую династию, хотя она имела источником своего статуса избрание Михаила Романова Земским собором, было перенесено старое идеологическое обоснование царской власти: ее божественное происхождение и наследственный характер. Решение Земского собора лишь подтверждало божественный промысел.
Образ жизни царя, в редких случаях появлявшегося перед народом, ставил его на недосягаемую высоту. Пышный титул, принятый при Алексее Михайловиче (1645-1676 гг.), свидетельствовал о больших притязаниях царя на внешнеполитическое влияние. Во второй половине XVII века четко обозначилась новая тенденция развития государственной системы – постепенный переход от сословно-представительной монархии к абсолютной.
В России абсолютная монархия сложилась в ходе петровских реформ, однако уже с середины XVII века отчетливо прослеживаются мероприятия, направленные на укрепление самодержавной власти государя. Специальные главы Соборного уложения 1649 г. были посвящены охране жизни и чести, а также здоровья царя. Вводилось понятие государственного преступления, причем не делалось различия между преступлением против государства и действием, направленным против личности царя. Устанавливалась охрана порядка внутри царского двора или вблизи места пребывания государя.
Во второй половине XVII века шел процесс возрастания личной власти монарха в области верховного управления. Появились именные указы, то есть правовые акты, изданные от имени царя и без участия Боярской думы. Из 618 указов Алексея Михайловича 588 были именными. И хотя они, в отличие от приговоров Боярской думы, касались второстепенных вопросов, сам факт их наличия свидетельствовал об укреплении самодержавного начала в управлении. Устанавливалась так же практика докладов царю начальниками важнейших приказов. Показательным является создание в середине XVII века Приказа тайных дел - личной канцелярии царя, позволявшей ему обходиться без Боярской думы в решении важнейших государственных вопросов. Исполняя поначалу функции тайной полиции и сословного суда, приказ стал позднее органом личного контроля монарха за администрацией.
Особую актуальность во второй половине XVII века приобрел вопрос о взаимоотношениях государства и церкви. Патриарх Никон, стремившийся к превращению русской церкви в центр мирового православия, в 1653 г. приступил к церковным реформам. Цель их - унификация обрядов и исправление богослужебных книг по греческим образцам. Реформы Никона были поддержаны властью, но следствием их был раскол Русской православной церкви на официальную и старообрядческую.
Постепенно Никон стал претендовать на первенство, утверждая, что священство выше царства. Теократические замашки патриарха привели к его конфликту с государем. В 1666 г. церковный собор, проходивший с участием восточных патриархов, одобрив церковные нововведения Никона, принял решение о смещении реформатора с патриаршего престола. Падение Никона положило начало процессу подчинения церкви государству.
Боярская дума. В Думу по-прежнему входили представители четырех думных чинов: бояре, окольничие, думные дворяне и дьяки. За век состав Думы удвоился, особенно увеличилось число думных дворян и дьяков. В XVII веке думными дворянами стали представители 85 фамилий мелкого российского дворянства. В 70-х гг. XVII века в Думе было 97 человек: 42 боярина, 27 окольничих, 19 думных дворян, 9 думных дьяков. То есть аристократический характер Думы все таки сохранялся, хотя доля дворян и дьяков росла. Боярская дума оставалась верховным органом в вопросах законодательства, управления и суда. Начало XVII века – период заметного роста влияния Думы, поскольку царская власть во времена Смуты была ослаблена. По свидетельству Г. Котошихина, царь Михаил Федорович «хотя самодержавцем писался, однако без боярского совету не мог сделать ничего». В XVII веке роль Боярской думы постепенно снижалась, что было одним из признаков усиления в России абсолютной монархии.
Земские соборы XVII века. После Смуты произошли перемены в составе, графике работы и полномочиях Земских соборов. На избирательный Собор 1613 г. вместе с представителями дворянства, боярства, духовенства, посадских людей (в первый и последний раз) были приглашены депутаты от рядового духовенства и черносошного дворцового крестьянства. С этого времени выборные депутаты стали численно преобладать над должностной частью соборов. Выборы проводились:
-
от столичного дворянства и купечества - по чинам;
-
от служилых людей «по прибору» - по строевым частям;
-
от дворян «городовых» - по сословным корпорациям;
-
от «тяглых людей» (столичных и городовых) – по общинам.
Депутаты избирались на местных сходах, в уездных городах – по призыву и под надзором воевод. Выборные отсылались в Москву вместе с протоколом собрания, Разрядный приказ проверял правильность выборов. Депутаты получали от избирателей наказы. Из правительственного агента депутат соборов XVII века становится народным челобитчиком (В.О. Ключевский).
Царская власть, ослабленная после Смуты, нуждалась в поддержке «всей земли». Земские соборы в этот период превратились в органы распорядительной власти, где решающую роль играли представители дворянства и посадских людей.
В период с 1613 по 1622 гг. соборы действовали почти непрерывно и почти все они посвящены финансовым вопросам. Правительство, чтобы наполнить казну, вводило чрезвычайные налоги и прибегало к займам, часто напрямую обращалась к депутатам с просьбой о безвозмездной помощи. В практику вошел сбор денег по добровольной подписке. Собор выручал казну, но не просил взамен никаких прав.
Статус соборов в XVII веке остался неопределенным: то законосовещательным, то законодательным. Документально не определялись сроки созыва соборов, их состав, компетенция, отношение к высшим государственным учреждениям. Сами выборные смотрели на собор как на вспомогательное орудие власти и проявляли равнодушие к земскому представительству. Депутаты отбывали повинность, а избиратели являлись на съезды неохотно, часто по вторичной повестке воевод. Протоколы соборов фиксировали настроения сословной разобщенности и даже вражды. Все сословия сетовали на неравенство «в тягостях», каждое сословие заглядывало в карман другому. Политическое отчуждение, по замечанию Ключевского, нарастало от собора к собору.
Такие настроения позволили правящей династии отказаться от созыва соборов, как только в этом отпала нужда. В течение второго десятилетия правления Михаила Романова – с 1622 по 1632 гг.- они не собирались; в период с 1632-1653 гг. – созывались редко и по очень важным вопросам: принятие Соборного уложения 1649 г., восстание в Пскове, русско-польские, русско-крымские отношения, воссоединение Украины с Россией, вопрос об Азове. После 1683-1684 гг. деятельность соборов затухает. Монархия перестает нуждаться в поддержке соборов; главной ее опорой становится армия и бюрократический аппарат.
Причины распада соборов (по В.О. Ключевскому):
- отсутствие официального статуса;
- укрепление самодержавия;
- крепостное право, ставившее за рамки соборов абсолютное большинство населения России;
- сословная разобщенность, отчетливо проявившаяся на последних соборах;
- преобладание подданнической политической культуры над гражданской: депутаты и избиравшее их население воспринимали участие в соборах как навязанную сверху повинность.
Приказная система управления. На XVII век приходится расцвет приказной системы управления. Самую большую группу образовывали общегосударственные приказы, подразделявшиеся, в свою очередь, на административные и судебно-полицейские, областные (территориальные), военные и финансовые. Они находились в непосредственном ведении Боярской думы: многие ее члены возглавляли приказы, на ее заседаниях утверждались их решения. Другую группу приказов составляли дворцовые приказы, которые подчинялись царю и управляли принадлежащей ему собственностью. К третьей группе относились патриаршие приказы, управлявшие патриаршим имуществом, а также вершившие суд по преступлениям против веры.
Характерной чертой приказной системы управления являлась пестрота и неопределенность функций приказов. Отсутствовало четкое разграничение компетенции между приказами. За время существования приказной системы так и не был подготовлен и издан акт, регламентировавший организацию и порядок деятельности приказов в общегосударственном масштабе.
Серьезная перестройка с целью упрощения и дальнейшей централизации приказной системы была предпринята в 80-е годы: попытка объединить все финансовые вопросы в укрупненном приказе Большой казны; мероприятия по концентрации всех вотчинных и поместных дел в Поместном приказе, а дел о службе - в Разрядном с изъятием их из ведения территориальных приказов.
Всего к 1698 г. в России было 26 приказов общегосударственной компетенции (постоянных), 1- временный, 6-дворцовых, 3- патриарших и 19 других высших городских и дворцовых учреждений.
В главе приказов стоял начальник-судья, в основном из членов Боярской думы, некоторые из них управляли сразу несколькими приказами. Помощниками судьи были дьяки. Дьяки набирались в основном из рядового дворянства или из духовного звания. Они вершили дела, выносили приговоры, получая за службу поместный оклад до 600 четвертей земли и денежный - до 240 рублей в год. Им подчинялись канцелярские служащие из дворян и детей приказных людей – подьячие, служившие сначала без жалования, потом, по мере приобретения опыта, получавшие оклад 1-5 рублей в год; старший подьячий мог рассчитывать на годовое жалование 60-65 руб.
Во второй половине XVII в. произошел значительный рост числа приказных: в 1664 г. в приказах насчитывалось 882 человека, в 1698г. – 2762 человека. К этому времени небольшие приказы с одним – тремя подьячими поглощаются более крупными.
Средним становится приказ со штатом 20-40 человек. Такие приказы, как Поместный, Разрядный, Большой казны, Большого дворца, насчитывали по две - четыре сотни приказных. В крупных приказах складывалась разветвленная внутренняя структура. Они подразделялись на столы, а столы - на повытья. Стол возглавлялся дьяком, повытье – подьячим. Чаще всего повытья образовывались по территориальному принципу, имели порядковый номер или носили наименование по имени возглавлявшего их подьячего.
Приказная система с ее централизацией, бюрократизмом и отсутствием контроля порождала волокиту, злоупотребления и взяточничество.
Местное управление. В XVII веке на местах продолжали функционировать губные и земские избы, избираемые населением. Однако теперь они фактически попали в подчинении воеводам. В 1625 г. воеводы были назначены в 146 городов с уездами. Подчинялся воевода тому приказу, в ведении которого находился соответствующий город с уездом. Срок службы воеводы - от 1 до 3 лет; за нее он получал поместный и денежный оклады. В больших городах было по несколько воевод. Круг обязанностей воевод: административно-полицейские функции, охрана границ, розыск беглых, набор служилых людей, сбор налогов, надзор за состоянием дорог, за деятельностью губных и земских старост. В подчинения у воевод находился ряд должностных лиц: осадные, объезжие, острожные, засечные, казачьи, житничьи, ямские, пушкарские, таможенные и кабацкие головы.