Rovdo_Sravnitelnaya_politologia

81

пользуются поддержкой у большинства британцев), а также серией скандалов. Самым громким из них стало расследование, в ходе которого влиятельные члены лейбористской партии подозревались в раздаче дворянских титулов и мест в палате лордов в обмен на пожертвования для партийной избирательной кампании.

Таблица 10.1. Причины потери своего поста британскими премьер-министрами с 1945 г. по настоящее время [21].

Кабинет министров представляет собой коллективный орган исполнительной власти, потому что члены его – это руководители основных министерств и одновременно – политики, депутаты правящей партии в парламенте.

Каждый министр стремится представлять свою сферу, отстаивать ее интересы. Он испытывает постоянное давление со стороны оппозиции, лоббистов, СМИ, избирателей. Существует и неизбежданая конкуренция с другими министерствами за доступ к ограниченным ресурсам. Например, часто вспыхивают конфликты между Министерством транспорта, лоббирующем постройку новых дорог, и Министерством защиты окружающей среды, которое опасается, что это приведет к ухудшению экологической ситуации. Премьерминистр должен не допускать доведения противоречий до крайних форм их выражения, гасить конфликты в своей команде, предлагать компромиссные решения.

В общем, кабинет обязан представлять свой политический курс для публики как единодушно принятые решения. В противном случае неизбежными становятся расколы, отставки, поражение на сле-

82

дующих выборах. Обычно на заседаниях правительства происходит лишь ратификация предварительно согласованных решений. Большую роль в подготовительной работе играют различные комитеты и комиссии, а также чиновники, в них работающие. Министры должны

приходить на заседания кабинета, уже согласовав свои позиции.

Департаменты и министерства – это учреждения для выполнения решений, принятых кабинетом. В Великобритании нет фиксированного количества министерств. Обычно премьер определяет, какие из департаментов окажутся в кабинете. Но, как правило, в него входят:

•• Департамент по экономическим вопросам (финансы, промышленность, торговля, занятость, транспорт, защита окружающей среды).

•• Департамент по внешним связям (Министерство иностранных дел (Foreign Office), Министерство по делам Содружества (Commonwealth Office), оборонное ведомство).

•• Департамент социального обслуживания (здравоохранение, социальное обеспечение, образование).

•• Департамент окружающей среды (местное самоуправление Англии, министерства по делам Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии, Министерство жилищного строительства).

•• Департамент права (лорд-канцлер и Министерство внутренних дел).

•• Управление делами.

Важной особенностью Британии является наличие так называемого теневого кабинета (Shadow Cabinet). В то время, когда партия

находится в оппозиции, она называет имена кандидатов, которые в случае победы на выборах займут места в кабинете. Такой вероятный будущий кабинет и называется теневым. Его члены выступают от имени партии в качестве докладчиков на парламентских дебатах. Теневой министр иностранных дел, например, должен быть оппонентом действующего министра в вопросах внешней политики. Подобная подготовка теневого министра в области международных отношений может оказаться очень полезной, когда его партия на следующих выборах одержит победу. В свою очередь, избиратели в Британии получают реальную возможность поддержать ту или иную политическую альтернативу, за которой стоят хорошо им известные

фигуры [22].

Роль парламента. Реальная власть в Великобритании находится в руках кабинета министров и премьера, которые в своей деятельности опираются на располагающую большинством в палате общин пар-

тийную фракцию. Данная ситуация содействует превращению парламента в церемониальный орган законодательной власти. Влия-

83

ние депутатов на определение политического курса является весьма ограниченным. В отличие от Соединенных Штатов правительство Соединенного Королевства может провести через парламент фактически любой законопроект, в том числе и связанный с бюджетом. Как это ни парадоксально на первый взгляд, но именно голосование по вотуму недоверия является наиболее грозным оружием в руках кабинета министров. Оно ставит депутатов правящей партии перед жестким выбором: голосовать за доверие правительству (т.е. за предложенный им важный законопроект) или становиться оппозицией. Подсчитано, что около 95% поправок к законопроектам, которые вносятся не правительством, отклоняются в парламенте, а 90% всех голосований проводится в строгом соответствии с партийной линией.

А. Лейпхарт считает, что “теоретически, поскольку кабинет министров зависит от доверия, оказываемого ему палатой общин, парламент контролирует правительство. На практике же ситуация выглядит противоположным образом… Концентрация власти в руках доминирующего в отношениях с парламентом кабинета позволило бывшему министру лорду Хейлшему назвать британскую систему правления избранной диктатурой (elective dictatorship)”. [23]

Британский парламент имеет бикамеральную структуру. Нижняя палата называется палатой общин (House of Commons). В настоящее

время в нее избирается 646 депутатов. Выборы проводятся раз в пять лет по мажоритарной избирательной системе простого большинства, которую в Англии называют победитель получает все. Однако в случае отсутствия прочного большинства у той или иной партийной фракции, голосования вотума недоверия правительству палата распускается и проводятся досрочные выборы.

Например, весной 1974 г. лейбористы получили большинство голосов на выборах, однако не большинство мест в парламенте. Они сформировали кабинет меньшинства до следующих выборов, которые должны были состояться осенью того же года. На осенних выборах лейбористы получили незначительное большинство мест, однако вскоре утратили его из-за неудач на дополнительных выборах. Тогда лейбористы подписали договор с либералами (пакт ЛибЛейб). Согласно этому договору, две партии достигли согласия по широкому кругу вопросов; либералы согласились поддерживать кабинет в вотумах доверия, но не занимать места в правительстве. Таким образом, в Великобритании возник кабинет меньшинства, просуществовавший недолго [24].

Большая часть рабочего времени депутатов палаты общин идет не на обсуждение законопроектов, а на реализацию других функций.

Во-первых, участие в дебатах по политическому курсу. Депутаты от правящей партии и от оппозиции имеют возможность обсудить разумность и эффективность тех или иных шагов правительства в области экономической, социальной или внешней политики.

84

Во-вторых, предъявление депутатских запросов министрам правительства и премьеру. В Британии действуют довольно жесткие правила. Министры должны вовремя отвечать на запросы народных избранников. Если эти правила нарушаются или депутат не удовлетворен ответом, он имеет возможность задать вопрос на специальных заседаниях палаты. Они посвящены ответам премьер-министра и членов его кабинета на вопросы парламентариев (question time) и проводятся дважды в неделю.

В-третьих, обеспечение публичности своей деятельности (publicity) через регулярные контакты со средствами массовой информации. Кроме того, определенного сорта популярность можно завоевать и с помощью привлекающего к себе внимание поведения в палате общин. Заседания там проходят в достаточно шумной атмосфере. Большинство депутатов не слушают выступления своих коллег и стремятся громкими репликами и минискандалами выделиться из общей серой массы.

В-четвертых, участие в обсуждении законопроектов (легислативная функция) также является прерогативой депутатов. Министры, которые разрабатывают законодательные предложения, сами являются членами парламента. Депутаты имеют возможность предлагать дополнения и поправки к ним; оппозиция – высказывать критические замечания по поводу их содержания. Законы принимаются парламентом, хотя и сделаны они на White Hall (резиденции правительства).

Верхняя палата британского парламента называется палатой лордов (The House of Lords). Она не избирается гражданами страны

и поэтому не может рассматриваться в качестве представительного органа власти. Места в палате передаются по наследству титулованной аристократии либо предоставляются монархом в пожизненное владение (с 1958 г.). Подобная ситуация отличает Великобританию от всех других демократических стран мира. Пожизненными лордами стали многие бывшие премьеры, министры, депутаты нижней палаты. Например, после своей отставки с поста премьер-министра в 1990 г. Маргарет Тэтчер была пожалована королевой рыцарским титулом и стала членом верхней палаты. В 1999 г. лейбористский кабинет Тони Блэра отменил право всех наследственных лордов заседать в палате и принимать участие в голосовании.

Полномочия палаты лордов были существенно урезаны в 1911 г., когда у нее отобрали право вето на законопроекты нижней палаты. Сейчас у британских пэров (так их тоже иногда называют) есть лишь право отлагательного вето сроком на год, да и то оно не распространяется на законопроекты, связанные с финансами. В случае серьезных разногласий между нижней и верхней палатами депутаты,

85

избранные народом, могут проигнорировать мнение назначенных депутатов, принимая так называемые парламентские акты. Например, такой акт, запрещающий псовую охоту на лис, был принят осенью 2004 г. палатой общин в обход палаты лордов, которая единодушно выступала за сохранение этой старинной английской забавы.

Таким образом, как указывает Ю. Штайнер, функции палаты лордов не сводятся к чисто символической роли (от нее в кабинет обычно делегируется лорд-канцлер), однако реальная власть в современном парламенте принадлежит палате общин [25]. С этим мнением не вполне согласен А. Лейпхарт. Он считает, что “хотя британская система бикамерализма и является отклонением от мажоритарной модели демократии (см. тему 2), но отклонением несущественным: в повседневной жизни под “парламентом” в Британии понимают почти исключительно палату общин, а в высшей степени асимметрическая двухпалатная система может быть с полным на то основанием названа почти уникамеральной (near-unicameralism)” [26].

3. Политическая культура и социализация

Политическая культура. Великобритания, наряду с Соединенными Штатами Америки, является страной, в которой, согласно Г. Алмонду и С. Вербе, сложилась гражданская политическая культура, в наибольшей степени содействующая функционированию стабильных демократических институтов [27].

По мнению английского политолога Р. Роуза, важнейшим параме-

тром, позволяющим сравнивать различные политические культуры, является взаимоотношение между обществом и властью, отраже-

ние его в сознании элит и рядовых граждан. В Великобритании суще-

ствует несколько подходов к пониманию таких взаимоотношений. Прежде всего, это теория доверия, формирования доверитель-

ных отношений между политическими элитами и гражданами (The Trustship Theory). Смысл ее можно выразить с помощью очень емкой формулы: “Работа правительства – править” (The government’s job is to govern). Избранные руководители получили от народа мандат на проведение той политики, которую они считают правильной. Депутаты парламента и министры не должны действовать с оглядкой на простых избирателей, а полагаются на свои собственные убеждения, знания и опыт. Один из послевоенных консервативных лидеров говорил по этому поводу, перефразируя известную формулу демократии Линкольна: “Англия управляется для народа, с участием народа, но не народом” (England is governed for the people, with, but not by the people).

По мнению Р. Роуза, данная точка зрения всегда находит поддержку у правящей партии, а также у чиновников, считающих себя постоянными доверенными лицами нации, но не у оппозиции [28].

86

По нашему мнению, дело обстоит несколько иначе. Теория доверия, как назвал ее Роуз, есть сформулированное еще в XVIII в. выдающимся английским философом Эдмундом Бёрком требование автономии избранных политиков от своих избирателей или теория свободы депутатов от так называемого связывающего мандата. Без реализации этого принципа не может стабильно функционировать никакая современная представительная демократия. Поэтому и власть, и оппозиция, если они, конечно, не выступают за революционную ломку существующей политической системы и введение повсеместного отзыва депутатов их избирателями, должны разделять теорию

доверия [29].

Коллективистская теория правых и левых (Collectivist Theory of Right and Left) рассматривает правительство как институт, который заинтересован в балансировании сталкивающихся между собой организованных интересов основных социально-экономических групп общества. Агрегация интересов происходит за счет деятельности групп интересов и партий, которые воспринимаются властями как более важные выразители потребностей общества, чем отдельные граждане.

Консерваторы традиционно тяготели к органической интерпретации общества, а лейбористы – к его классовому пониманию. Однако определенную проблему для приверженцев коллективистской теории представляет тот факт, что только 2/5 рабочих являются членами профсоюзов, а в ассоциации объединены лишь 1/4 предпринимателей. При Тони Блэре, например, существенно ослабли связи между

конгрессом тред-юнионов и лейбористской партией.

Индивидуалистическая теория представительства (Individualistic Theory of Representation) настаивает на том, что правительство должно иметь дело с гражданами, выражающими свои симпатии и антипатии на свободных выборах, а не с группами интересов. Маргарет Тэтчер утверждала в свое время, что “нет такого явления, как общество” (there is no such thing as society). Каждая личность ответственна за свои достижения и благосостояние. Свободный рынок обеспечивает реализацию этой формулы наилучшим образом. Поэтому государство не должно брать на себя обязательства перед людьми удовлетворять их коллективные интересы.

Внастоящее время индивидуалистическая теория активно отстаивается либерал-демократической партией, которая считает, что политические партии Великобритании должны представлять индивидуумов, а не группы интересов.

Вреальной политической культуре Великобритании отражены все эти подходы. Рассмотрим основные ее параметры: степень легитим-

87

ности власти и политической системы в целом; доверие к политиче-

ским институтам; ориентацию граждан на политическое участие. Степень легитимности политической системы является очень

высокой. Только 5% жителей страны выступают за радикальное изменение существующего политического строя. Даже националисты в Шотландии и Уэльсе не выступают против парламентской демократии, но лишь за создание в этих провинциях собственных суверенных представительных органов власти. Это, по их мнению, станет первым шагом к государственной независимости.

Британцы традиционно славятся своим законопослушанием. Поскольку правительство Ее Величества не нуждается в значительных силах для принуждения граждан, британская полиция составляет только 1/3 от численности американской, французской или немецкой. Степень легитимности не слишком сильно зависит от экономической ситуации. Например, в 30-е гг. за коммунистов и нацистов в Англии голосовало ничтожно малое количество избирателей по сравнению с континентальной Европой, хотя Великая депрессия одинаково больно ударила по всем европейским странам. По мнению Роуза, постоянную лояльность англичан к политической системе можно объяснить обычаями, традициями и их прагматизмом, который лучше других выразил Уинстон Черчилль: “Никто не считает, будто демократия совершенна и действительно разумна. И верно говорят, что демократия – наихудшая из форм государственного устройства, если не считать всех тех иных способов правления, которые человечество время от времени пробовало” [30].

В Великобритании, как и в других развитых странах, наблюдалось существенное снижение доверия к политическим институтам в

80–90-е гг. Причинами этого явления стали проблемы, связанные с переходом наиболее развитых стран мира к постиндустриальной стадии развития и обострением в них культурных противоречий. Разре-

шить данные противоречия проще тем народам, у которых не растрачены запасы социального капитала. Фрэнсис Фукуяма в книге Дове-

рие, сравнивая некоторые государства по этим параметрам, отмечает по поводу Британии следующее:

“Случаи, когда политическое начинание в конце концов воплощается в культурном атрибуте, вообще, происходят в истории достаточно часто. Так, в XVI–XVII вв. Англия и Франция пережили несколько войн, в которых борьба за первенство велась межу монархией и другими тогдашними носителями суверенитета – баронами, независимыми городами, различными церковными инстанциями. В Англии монархия проиграла и в итоге была вынуждена принять некоторые конституционные ограничения, которые со временем стали фундаментом современной парламентской демократии. Во Франции монархия одержала победу, и это послужило началом долгого процесса централизации власти в руках абсолютистского государства… Став свершившимся

88

фактом, это событие имело глубокие последствия для развития политической культуры в обеих странах. Централизация политической власти во Франции свела на нет автономию добровольных союзов и исторически сделала французов более зависимыми от гегемонии центра, причем как при монархическом режиме, так и при республиканском. В Англии, напротив, общество стало эволюционировать в направлении большей самоорганизации, ибо народ в улаживании своих внутренних различий не ждал вмешательства властей. Этот навык не был утрачен английскими поселенцами и в Новом Свете… Способность к упорному труду, бережливость, рационализм, новаторство, готовность идти на риск – все это добродетели предпринимательства, которые присущи отдельному человеку, и какой-нибудь Робинзон Крузо на своем необитаемом острове вполне мог бы их практиковать. Однако наряду с ними существуют другие добродетели, принципиально общественного свойства: честность, надежность, взаимная поддержка, чувство долга перед окружающими. И если Протестантская этика посвящена главным образом первым, то вторые были рассмотрены Максом Вебером в куда менее известной работе Протестантские секты и дух капитализма. В ней он доказывает, что еще одним важным последствием протестантизма – точнее, сектантского протестантизма, существующего в некоторых частях Англии и Германии и на всей территории США, – стала исключительная способность его приверженцев образовывать новые сплоченные коллективы… В экономически развитых обществах новые фирмы также обычно начинаются как небольшие семейные предприятия, и обезличенную корпоративную структуру они приобретают лишь впоследствии. Поскольку в основе их сплоченности лежит некая доэкономическая социальная общность, система моральных и эмоциональных взаимосвязей, семейные предприятия способны успешно работать даже в отсутствие коммерческого права и стабильного института прав собствености.

Однако семейное дело – это лишь первый шаг на пути развития экономических организаций. Надо сказать, что некоторые общества сумели выйти за пределы семейного типа социализированности довольно рано. Уже начиная с XVI в. в Англии и Голландии существовали законодательные уложения, дававшие возможность распределять функции владения между членами таких крупных объединений, как товарищества собственников, акционерные компании или партнерства с ограниченной ответственностью. Помимо того, что подобные организации позволяли их участникам получать прибыль от своих вложений, сама правовая система создавала возможность для людей, не связанных родственными отношениями, заниматься предпринимательством совместно. Контрактное законодательство, оговаривающее соответствующие обязательства и взыскания, смогло сыграть роль доверия в сфере, где оно естественным образом отсутствовало… Картели, гильдии, профессиональные ассоциации, профсоюзы, политические

партии, лоббистские организации и т.п. выполняют важную политическую функцию, систематизируя и выражая интересы в плюралистической системе демократии. Но, как правило, преследуя экономические цели своих членов и стремясь перераспределить благосостояние в свою пользу, они редко выражают широкие интересы всего общества. По этой причине многие экономисты считают, что распространение подобных групп является в целом сдерживающим фактором экономической эффективности. Манкур Олсон даже сформулировал теорию, согласно которой экономический застой может быть объяснен

89

ростом числа групп интересов, имеющим место во всех стабильных экономических обществах [31].

Вотсутствие внешних потрясений – войн, революций, торговых соглашений, открывающих новые рынки, – организационные способности общества будут стремиться реализоваться в создании новых распределительных картелей, навязывающих экономике все более жесткие рамки. Как полагает Олсон, одной из причин британского экономического упадка за последнее столетие был тот факт, что, в отличие от других европейских стран, в Великобритании сохранялось длительное общественное спокойствие, и это способствовало постоянному росту числа представительских групп, разрушающих эффективность экономики.

Общества, которые преуспевают в создании организаций, повышающих благосостояние, обычно так же успешно создают и перераспределительные группы, вредящие эффективности. Поэтому, высчитывая положительные экономические последствия спонтанной социализированности, мы должны не забывать об издержках, связанных с деятельностью групп интересов… Рабочий класс Великобритании всегда был более сплочен и воинственен, чем в Америке, а профсоюзные члены всегда составляли большой процент от всего рабочего населения. Это обстоятельство заставило некоторых утверждать, что британское общество менее индивидуалистично и более коммунитаристски ориентировано, чем американское. Но сама эта классовая солидарность углубляет пропасть между британскими управляющими и рабочими, ибо в таких условиях последние просто отмахнутся от идеи, что они и руководство могут представлять собой одну большую семью с общими интересами. Та же классовая солидарность рабочих может препятствовать реорганизации отношений между ними и руководством на более коммунитаристском основании – в частности, введению работы командами или кружков качества.

ВЯпонии горизонтальная солидарность рабочего класса выражена гораздо

меньше, чем в Великобритании, и в этом отношении о японцах можно сказать, что они меньшие коллективисты, чем англичане. Японские рабочие отождествляют себя скорее со своей компанией, чем с сослуживцами… Обратная сторона этой медали состоит в том, что на японских предприятиях более развита вертикальная солидарность, и, значит, мы не ошибаемся, считая японцев большими коллективистами, чем англичан. Опыт свидетельствует, что именно вертикальная, а не горизонтальная солидарность в коллективе оказывается более экономически эффективной” [32].

Таким образом, обладая всеми историко-культурными предпосылками для того, чтобы развивать и увеличивать объемы социального капитала, современная Великобритания в значительной степени его растратила и отстала по этому показателю от США, Японии, ФРГ, что не могло не отразиться на сокращении доверия к важнейшим институтам политической системы.

Падение доверия к власти и отдельным политикам (Джон Мей­ джор и консервативная партия, например, получили невиданно низкую с 1832 г. поддержку избирателей на выборах 1997 г.) усугубляется некоторыми особенностями Вестминстерской модели демократии. В Великобритании более слабым является парламентский контроль

90

над правительством, чем в США, здесь также отсутствует судебный пересмотр. Все это создает возможности для исполнительной власти уходить от ответственности за злоупотребления служебным положением. С другой стороны, в Британии существуют традиции, которые иногда лучше закона защищают права человека. Например, практически невозможно себе представить появление цензуры в СМИ, потому что подобный шаг властей оказался бы в вопиющем противоречии с ожиданиями подавляющего большинства граждан. Свобода слова, собраний, шествий, создания ассоциаций и деятельности оппозиции является “священной коровой” британцев, и эти свободы

они готовы защищать со всей решимостью.

Что касается политического участия и особенно его протестных форм, то, по данным социологических исследований, 92% респондентов утверждают, что готовы к выражению недовольства проводимой политикой, подписав соответствующую петицию; почти 50% готовы участвовать в мирных демонстрациях. Большинство британцев отвергает действия, выходящие за рамки закона: лишь 29% согласны участвовать в неразрешенной забастовке, 12% – захватить в знак протеста предприятие или иное здание. Протестный потенциал у англичан ниже, чем у французов, и является таким же, как у немцев [33]. В целом, можно сделать вывод, что власть здесь ограничена политиче-

ской культурой граждан, “здравым смыслом британцев”. Политическая социализация. Политическая социализация в Вели-

кобритании, как и в других странах мира, начинается в семье. Социологи обнаружили, что всех детей можно разделить на две примерно равные группы: на тех, кто не знает, как голосуют их родители, и тех, кто знает. Последние с большей вероятностью сделают политический выбор под влиянием семьи, чем первые. Однако влияние родителей очень скоро вытесняется у молодого человека другими факторами и прежде всего – приобретенным опытом участия в выборах.

Гендерная принадлежность в Великобритании также мало влияет на политические симпатии и антипатии. Только по вопросу о членстве в ЕС значительно больше мужчин, чем женщин, высказывается за участие: 58% и 41% соответственно. По остальным политическим вопросам наблюдается почти полное совпадение позиций [34].

Система образования в Соединенном Королевстве изначально была ориентирована на воспроизводство неравенства. В общеобразовательные школы принимают всех детей, но там происходит их деление на два потока: академический, который ориентирован на поступление в университет, и обычный, завершающийся экзаменом, дающим право или продолжать учебу в средней школе, или устроиться на работу. Примерно половина британских избирателей – это люди со школьным образованием.