Rovdo_Sravnitelnaya_politologia

111

Например, довольно сильное присутствие государства ощущается в железнодорожном транспорте, энергетике (78% всей электроэнергии вырабатывается на АЭС), авиационной промышленности, телекоммуникациях. Правда, начиная с 90-х гг. наблюдается тенденция к определенной экономической либерализации. Во Франции существует собственная традиция экономической политики, ориентированной

на государственное невмешательство. Она получила название лессеферизма (laissez-faire). Государство постепенно продает в частные

руки свои активы в France Télécom, Air France, оборонной промышленности, банковской сфере.

Обладая большими наделами пахотной земли, Франция является крупнейшим производителем и экспортером сельскохозяйственной продукции в ЕС. Она же получает и самые крупные дотации из бюджета Европейского Союза на развитие аграрной отрасли. Немаловажную роль для экономики Франции играет и обслуживание туристов. Подсчитано, что ежегодно эту страну посещает 79 млн чел. Франция заслуженно занимает первое место в мире по данному показателю.

В целом, ее экономика относится к числу постиндустриальных. Уже в начале 90-х гг. 67% рабочей силы было сконцентрировано в сфере услуг, 27% – в промышленности, 5% – в аграрном секторе [7].

2.  Конституционное устройство и определение политического курса

Действующая во Франции Конституция является шестнадцатой, если вести отсчет с 1789 г. Этот факт является подтверждением того, что в не очень далеком прошлом политическая нестабильность и кризисы шли рука об руку с развитием республиканских институтов власти. Конституция была принята на референдуме в 1958 г. Этим событиям предшествовал острый политический кризис, приведший к краху Четвертую республику, которая по форме правления была парламентской системой.

Французский социолог Реймон Арон так характеризовал признаки разложения Четвертой республики: “Во-первых, представления граждан о режиме – составная часть его достоинств и недостатков. Режим, о котором плохо отзываются все граждане, можно отнести к разлагающимся, уже потому, что он не может заручиться поддержкой управляемых. Во-вторых, отказ граждан поддерживать режим выражался в значительном количестве голосов, отдаваемых партиям, которые заявляют о своей враждебности режиму (Коммунистической партии и Объединению французского народа – голлистам)… Режим, против которого на каждых выборах голосует 40–50% избирателей, отмечен типичным признаком разложения: граждане утратили веру в своих правителей. Третья очевидная для всех специ­

112

фическая черта разложения – неустойчивость правительств. Как известно, французским правительствам не удавалось продержаться в среднем и года. Все французы согласны, что недолговечность правительств – одна из коренных причин терзающих нас кризисов” [8]. Интересно, что политический кризис Четвертой республики происходил на фоне быстрого экономического роста. Ежегодный прирост промышленного производства составлял 10%.

Принятие новой Конституции, по замыслу ее авторов, должно было сохранить во Франции демократию, но сделать институты власти более эффективными, избавить страну от постоянных правительственных кризисов и министерской чехарды. Де Голля и его последователей, которые выиграли политическое сражение в 1958 г., обвиняли в авторитаризме и бонапартизме, но, как доказала историческая практика, политическая система Пятой республики оказалась

стабильной и эффективной.

В соответствии с Конституцией 1958 г. Франция – президентскопарламентская республика (Semi-Presidential Republic).

Президент является главой государства, возвышается над политическими партиями и символизирует единство французской нации. Он “обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность государства” [9]. В соответствии со статьей 11 президент обладает правом с согласия правительства и парламента передавать на референдум любой законопроект, касающийся организации публичной власти и другие вопросы. У президента есть право роспуска парламента и назначения всеобщих досрочных выборов после консультаций с премьерминистром и председателями палат [10]. Этим правом дважды воспользовался де Голль (в 1962 и 1968 гг.), дважды Миттеран (в 1981 и 1988 гг.) и один раз Ширак (в 1997 г.). Президент по согласованию с Советом министров имеет полномочия издавать ордонансы (указы). У президента есть право объявления чрезвычайного положения в случае угрозы конституционному строю. За все время существования Пятой республики только дважды вводилось чрезвычайное положение: в 1961 и 2005 гг.

После референдума 1962 г. президент избирается на всеобщих выборах гражданами Франции. Долгое время президентские выборы во Франции проводились один раз в семь лет. Но в 2002 г. на референдуме французы проголосовали за пятилетний срок полномочий главы государства. Таким образом, Франция является одним из немногих демократических государств Западной Европы, в которой глава государства избирается непосредственно народом. Один человек может переизбираться на этот пост сколько угодно раз.

113

Еще одним важным отличием политического устройства Фран-

ции от западноевропейских демократий является наличие в ней так называемого двуглавого исполнительного органа власти (two headed

executive). С одной стороны, президент во Франции является главой исполнительной власти. Он председательствует на заседаниях Совета министров, назначает министров и прекращает их полномочия. Но, с другой стороны, во Франции есть правительство, которым руководит премьер, оно, как в парламентских системах, ответственно перед

депутатами высшего законодательного органа власти. “Президент Республики назначает премьер-министра и прекращает его полно-

мочия по заявлению последнего об отставке правительства” [11]. Полномочия премьера четко не прописаны в Конституции. В

основном они заключаются в осуществлении рутинных административных функций, но могут существенно увеличиваться, когда разные партии контролируют пост президента и пост премьер-министра. Как подчеркивает английский политолог Роберт Элжи, “во Франции главные ограничители президентского руководства заключаются не в организации системы кабинета министров и не в природе политических партий, как в Великобритании, а в отношениях между президентом и главой правительства, премьер-министром… В течение большей части времени после 1958 г. этот баланс властей складывался в пользу президента, что позволяет говорить о президентском лидерстве. Но в двух случаях (теперь уже в трех, следует добавить раздельный партийный контроль в конце 90-х – начале 2000-х – замечание автора) баланс складывался в пользу премьер-министра, что содействовало формированию премьерского лидерства” [12].

В условиях, когда одна и та же политическая сила контролирует пост главы государства и нижнюю палату парламента, президент не просто утверждает кандидатуру премьера, которая предлагается ему большинством депутатов парламента, но выбирает ее сам. Он же определяет и состав Совета министров (во Франции действует норма, согласно которой “функции члена правительства несовместимы с парламентским мандатом”). Президент имеет право отправить премьера в отставку даже тогда, когда большинство депутатов Национального собрания поддерживают его. В такой ситуации положение правительства больше похоже на то, которое существует в классической президентской, а не парламентской республике. В отношениях с другими министрами правительства премьер – это не первый среди равных. Его главная задача заключается в том, чтобы склонить парламентское большинство в сторону поддержки президентской политики. Однако, поскольку у депутатов сохраняется возможность вынесения вотума недоверия правительству, это сближает Францию с парламентской, а не президентской республикой.

114

ВСТАВКА 11.2.

Президентство де Голля

“Де Голль занимал пост президента Франции с 1958 по 1969 г. В течение этого срока он часто действовал как могущественный монарх. Многие важные решения были приняты им единолично, и критики ставили вопрос о том, является ли Франция подлинно демократической страной. Беспокоил тот факт, что президент избирался на очень длительный срок – семь лет – и мог переизбираться столько раз, сколько пожелает. Другой отличительной чертой было то значение, которое придавалось всенародному референдуму. На первый взгляд кажется, что возросло демократическое качество режима… Но во времена Пятой республики референдум усиливал роль президента, давая возможность ему обходить парламент и обращаться непосредственно к народу. Критически настроенные наблюдатели проводили сравнения с Наполеоном I

иНаполеоном III: оба использовали референдум, чтобы усилить свою личную власть… Роль парламента была очень ограниченной. Иногда новый кабинет добивался поддержки со стороны парламента, но это было не обязательным. При де Голле парламент также обладал незначительной законодательной властью, потому что президент часто управлял с помощью исполнительных декретов. Что касается взаимоотношений между президентом и премьерминистром, основное бремя ответственности возлагалось на последнего. Премьер делал то, что не желал делать президент. Эта система была выдержана в стиле персональных потребностей де Голля, который видел себя в роли мирового лидера и концентрировал внимание на крупных вопросах внешней политики и обороны. Премьер-министру он оставлял каждодневные дела и, в частности, связь с парламентом.

В первые годы Пятой республики де Голль был очень популярным и вызывал у людей любовь. Французы были благодарны ему за то, что он спас их от хаоса Четвертой республики и установил порядок. Де Голль осуществил стремление стать сильным лидером, как Наполеон I после Французской революции, Наполеон III после революции 1848 г. и маршал Петен после поражения Франции в 1940 г. Но в отличие от своих предшественников де Голль не был диктатором. Конечно, он ликвидировал многие механизмы контроля и балансов в политической системе Франции. Он ощущал ответственность только перед французским народом. Некоторые опасались, что ответственность была пустословием

ичто де Голль обеспечит свое переизбрание нечестным путем, но эти страхи не оправдались. Когда завершился первый срок, де Голль провел перевыборы в свободном и открытом соревновании. Его основным соперником (в 1965 г.) был социалист Франсуа Миттеран, который позднее сам стал президентом Франции… После победы с небольшим преимуществом в 1965 г. де Голль потерял значительную часть своей волшебной привлекательности. В мае 1968 г. открытый вызов ему бросило массовое студенческое восстание в Париже. На следующий год он попробовал поднять свой престиж референдумом по региональной реформе и реорганизации сената, верхней палаты парламента. Де Голль надеялся, что эти реформы будут популярными и что общенародная поддержка снова обеспечит законность его режима. Однако он был разочарован, когда большинство избирателей (53,2%) не поддержали

115

референдум. Де Голль много повидал на своем веку, и хотя закон не заставлял его это делать, он отказался от президентства и вернулся в свой родной городок глубоко обиженным” [13].

Вусловиях, когда разные партии контролируют пост президента

ибольшинство в нижней палате парламента, возможны три вари-

анта действий главы государства. Первый был применен Миттераном в 1981 г. Тогда он был избран президентом от социалистической партии, в то время как большинством в Национальном собрании располагали правые. Президент распустил парламент и назначил досрочные выборы. Этот шаг принес успех французским левым, и они смогли проводить политику президентского лидерства.

Второй способ также был опробован Миттераном в 1986–1988 гг. В ситуации, аналогичной той, которая существовала пять лет назад, социалисты не имели шансов на успех на досрочных парламентских выборах и поэтому пошли на очень рискованный шаг, который, по мнению многих аналитиков, был чреват кризисами и раздорами в исполнительной власти и мог даже похоронить политическую систему Пятой республики. Социалист Миттеран назначил голлиста Жака Ширака на должность премьер-министра. Однако этот эксперимент завершился успешно. Во Франции он получил название

сожительство или сосуществование (la coexistence). В его рамках президент устанавливает определенные ограничения и задает тон в политике, отвечает за генеральные направления внешней и оборонной политики. Премьер же делает главный выбор в осуществлении политического курса в соответствии с предвыборными обещаниями партии. Так, например, Ширак смог добиться приватизации первого телевизионного канала TF-1, восстановить дипломатические отношения с Ираном и ЮАР, он принимал активное участие в переговорах по освобождению захваченных в Ливане заложников. Поэтому можно согласиться с Р. Элжи, который называет данную ситуацию примером премьерского лидерства [14].

Сожительство в целом пошло на пользу политической системе Пятой республики, содействовало сближению позиций основных противоборствующих политических сил, сделало институты демократии более сбалансированными. Премьерское лидерство еще дважды устанавливалось во Франции: в 1993–1995 гг. при Миттеране, когда он в качестве премьера пригласил голлиста Эдуарда Балладюра, и при Шираке в 1997 г., когда он поручил сформировать кабинет тогдашнему лидеру социалистической партии Лионелю Жоспену. По мнению известного французского политолога Филиппа Бенетона, существуют и определенные минусы системы сожительства. Во внутренней политике президент всячески самоустраняется, оставляя за

116

собой лишь возможность блокирования нежелательных назначений, а проведение внешней политики утрачивает свою твердость по причине соперничества между главой государства и главой правительства [15].

Третий способ определения политического курса в ситуации отсутствия у президентской партии устойчивого большинства в парламенте – формирование кабинета меньшинства. Классическим примером выживаемости такого правительства является случай с правительством социалиста Рокара в начале 90-х гг. Он 28 раз проводил через парламент, в котором у социалистов не было стабильного большинства, важные предложения правительства, обращаясь к вотуму порицания, для вынесения которого не было большинства у оппози-

ции [16].

Парламент. Во Франции действует двухпалатный парламент. Нижняя палата – Национальное собрание избирается гражданами

сроком на 5 лет. Верхняя палата – сенат формируется косвенным путем для представительства территорий сроком на 9 лет. У французских депутатов, как и у их коллег в других демократических странах, есть право обсуждать внутреннюю и внешнюю политику страны. Каждую неделю в парламенте проводятся специальные заседания, на которых депутаты могут задавать вопросы министрам и премьеру. С 1974 г. их работу освещает телевидение. Депутаты активно взаимодействуют со средствами массовой информации.

Парламент принимает бюджет и законодательство государства. В соответствии с Конституцией законодательная инициатива принадлежит премьер-министру и членам парламента. Правительство имеет право осуществлять свою программу путем издания ордонансов, но оно должно просить парламент о предоставлении такого права; временные рамки также жестко ограничены. Совет министров Франции может также взять на себя ответственность за любой законопроект, который был передан в парламент. Он рассматривается как автоматически одобренный, в случае если не вызывает вотума недоверия правительству. Эта процедура обычно применяется при принятии очень важных законов. Таким способом было одобрено создание французских ядерных наступательных сил, законы о национализации при социалистах в 80-е гг. и законы о приватизации при консерваторах в 90-е гг.

Депутаты Национального собрания имеют право выражать недоверие правительству. Процедура предусматривает, что премьерминистр выносит на одобрение депутатов нижней палаты свою программу. В случае если депутаты голосуют резолюцию порицания правительства, если они не одобряют программу или общеполитическую декларацию Совета министров, премьер должен вручить президенту

117

заявление об отставке. Другими словами, проект программы Совета министров считается принятым, если в последующие 24 часа не ставится на голосование и не принимается резолюция порицания [17]. Учитывая, что вынесение вотума недоверия правительству чревато роспуском парламента и назначением досрочных выборов, депутаты обычно не идут на столь крайние меры. С 1962 г. ни одно правительство Пятой республики не было отстранено от власти таким путем.

У депутатов есть право внесения поправок в законопроекты правительства, которым во Франции активно пользуются (в среднем принимается более 5000 поправок в год). Проекты законов должны быть рассмотрены обеими палатами парламента. В случае возникновения разногласий между ними создается согласительная комиссия с участием правительства, но если и согласительной комиссии не удается прийти к компромиссу, тогда правительство может потребовать от Национального собрания принять окончательное решение. У сенаторов есть право на отлагательное вето. Для принятия каждой поправки к Конституции требуется получить 3/5 голосов депутатов верхней палаты.

Наконец, у депутатов парламента есть такое важное право, как вынесение импичмента президенту. Во Франции существует только единственное правовое основание для этого: обвинение главы государства в государственной измене. В соответствии со статьей 68 Конституции “обвинение может быть предъявлено ему только обеими палатами, принявшими открытым голосованием идентичное решение абсолютным большинством голосов своих членов. Судит прези-

дента Высшая палата правосудия” [18].

Судебная власть. Франция – это страна, в которой отсутствовали традиции судебного пересмотра. Последнее слово всегда оставалось

за депутатами парламента. Тем не менее эта система появилась в

годы Пятой республики. В соответствии с Основным Законом 1958 г. существует Конституционный совет, который имеет право рассма-

тривать акты парламента на предмет их соответствия Конституции. Состав этого высшего органа судебной власти формируется на паритетных началах парламентом (каждый председатель палаты делегирует по три человека) и президентом (глава государства делегирует трех представителей). Срок полномочий каждого состава Совета ограничен девятью годами. С 1974 г. правом обращения в Конституционный совет, помимо президента, премьера и руководителей палат, наделены 60 депутатов Национального собрания, или 60 сенаторов. Порядка 40–50% заявлений удовлетворяется.

В отличие от американской практики судебный пересмотр во Франции не носит ретроспективного характера. Обращения в Совет могут касаться законопроектов, которые рассматриваются депута-

118

тами или только что прошли через парламент, но еще не стали законами. У Конституционного совета нет права отменять законы, которые вступили в силу. Все это ограничивает роль высшей судебной инстанции в процессе принятия политических решений (см. вставку 11.3) [19].

3.  Особенности политической культуры

Богатая и интересная история Франции до сих пор оказывает сильное влияние на политическую культуру этой страны. Прошлые конфликты и политические традиции, лозунги и табу оказывают влияние на отношение граждан к политической системе. Де Голль как-то сказал, что на Францию давит ее история. Сохраняют свое значение дискуссии интеллектуалов эпохи Просвещения (см. вставку 11.1). У французов-горожан и жителей деревень, людей с разным уровнем образования, приверженцев правых или левых взглядов сформировалось разное отношение к историческим событиям, персонажам и символам. Это ярко проявилось во время празднования двухсотлет-

ней годовщины Великой французской революции в 1989 г. Отношение к правительству. Еще одной характерной чертой

политической культуры Франции является сосуществование нейтрального или даже негативного отношения к правительству с большими надеждами на него. В этом проявляется индивидуализм французов и их симпатии к равенству. Традиционно французы привыкли рассматривать себя и свою семью как то, на что можно надеяться в этой жизни. Внешний же мир – это “они” – те, кто создает препятствия и проблемы. Часто к ним относится и правительство. Иногда этот индивидуализм сближается с анархизмом, но чаще – с приспособлением к бюрократической власти, административной дубине, если она бьет по всем людям одинаково (негативное равенство) [20].

По мнению Р. Элжи, миф о всесилии центральной власти пронизывает национальную политическую культуру. Во французской политической традиции государство не рассматривается воплощением различных групповых интересов, но, скорее, силой, выражающей общую волю (volonté générale). Оно представляет интересы французского народа, принимает законы от его имени и применяет их рациональным и нераздельным способом. Государство сохраняет политическую систему от центробежных тенденций, которые в противном случае разрушили бы страну. Оно позволяет долгосрочным перспективам преобладать над краткосрочными расчетами. Поэтому в обществе укоренились представления о том, что политика должна осуществляться из единого центра. Только политические руководители центрального уровня имеют право на принятие решений и осуществление политического курса. И конституционно, и психоло-

119

гически политический централизм является во Франции легитимным [21].

Исторический опыт, как отмечалось выше, приучил французов думать, что ничего существенного не может происходить без политического подъема, важных событий. Эрнест Ренан в конце XIX в. писал, что французская история – это разновидность гражданской войны, в которой политические кризисы чередуются с временами затишья, а радикальные идеологии, генерировавшие масштабные политические изменения, с неизбежностью рока завершаются фрустрациями. Все политические кризисы во Франции становились конституционными. Победители политических сражений обязательно устанавливали свои юридические нормы и навязывали свою философию побежденным. Вплоть до Пятой республики Основной Закон был всегда в интересах одних сил и против других, их противников. Это объясняет, почему идеи конституционализма (уважения к закону и правовым нормам) не являются важными признаками политической культуры Франции.

Ситуация стала меняться только после 1962 г. – после введения выборов президента путем всенародного голосования. Избрание в 1981 г. социалиста Миттерана главой государства и последовавшая за этим замена правого большинства в Национальном собрании левым “завершили двухсотлетнюю эпоху дебатов французских элит о Конституции и стали доказательством принятия институтов Пятой республики массами французских граждан”, – отмечают французские

политологи Г. Эрманн и М. Шайн [22].

Доверие. Если говорить о доверии населения к политическим институтам, то наиболее высоким рейтингом обладают местные органы власти и профсоюзные организации, а наиболее низким – политические партии и национальные представительные органы власти. Только президент республики пользуется большим доверием, чем местные мэры. Популярность местных властей не противоречит утверждению о господстве централизаторского мифа в сознании граждан Франции. Дело в том, что в этой стране высокого уровня развития достигла местная политическая культура. Локальные идентичности являются довольно сильными, а неформальная власть местных элит прочно укоренилась в политической жизни. Поэтому, например, французские мэры являются более влиятельными фигурами, чем их английские коллеги.

По мнению Ф. Фукуямы, “сплоченность традиционной буржуазной французской семьи, с ее обычной замкнутостью и заботой о статусе и традициях, является ключевой темой французской литературы и обществознания. Так же как и в других фамилиститических обществах, во Франции долго существовало смешанное отношение к институту усыновления, что отразилось, например, в дебатах Государственного совета по вопросу об утвержденном при Наполеоне

120

соответствующем законе. Однако французская семейственность и отдаленно не напоминает китайскую или даже центрально-итальянскую. Почему же тогда переход к профессиональному управлению и современной корпоративной организации стоит французскому семейному бизнесу таких усилий?

Ответ на этот вопрос напрямую связан с низким уровнем взаимного доверия среди французов и теми трудностями, которые они испытывают при создании добровольных объединений. Исследователи не раз отмечали, что во Франции число промежуточных групп между семьей и государством сравнительно невелико. Первым в числе этих исследователей следует, разумеется, назвать А. де Токвиля, который в Старом порядке и революции нарисовал картину французского общества накануне переворота. Это был апофеоз размежевания: сословные перегородки и внутрисословные иерархии по положению препятствовали сотрудничеству людей даже в тех случаях, когда у них были важнейшие общие интересы.

Французский социолог Мишель Крозье отмечал, что та же ситуация была характерна и для исследовавшихся им после Второй мировой войны церковных организаций и промышленных монополий.“– Внутри каждой бюрократии, говорит он, – не существовало никаких ассоциаций и групп, никаких объединений, связанных с работой или досугом, и даже заводить друзей работавшие в них предпочитали на стороне, общаясь друг с другом в согласии с формальными иерархическими правилами, являвшимися принципами данной организации…” [23].

Короче говоря, во Франции существует, с одной стороны, весьма выраженное культурное неприятие неформальных межличностных отношений, необходимых для формирования любой естественной общности, а с другой – столь же выраженное предпочтение централизованному, иерархическому и легально очерченному институту власти. Это означает, что французы с одинаковым общественным статусом практически не способны решать возникшие между ними проблемы без апелляции к некой вышестоящей инстанции.

Вот что говорит Крозье: “Во французской культурной среде межличностная взаимозависимость фактически воспринимается как нечто дискомфортное. Власть же, согласно доминирующему воззрению, по-прежнему имеет оттенок универсализма и абсолютизма – в этом воззрении до сих пор остается что-то от политической теории XVII столетия, с ее причудливой смесью из понятий рациональности и bon plaisir. Хотя эти две установки противоречат друг другу, они способны сочетаться в рамках бюрократической системы: безликие правила и централизация образуют пространство, в котором абсолютистское понимание власти прекрасно уживается с отрицательной реакцией на любые непосредственные человеческие взаимоотношения. Другими словами, французская бюрократическая система организации оказалась очень удачным решением фундаментальной дилеммы французского отношения к власти и авторитету…” [24].

Такая склонность французов к централизации и сопровождающая ее скудость общественной жизни ведут свою родословную от победы французской монархии над аристократической оппозицией в XVI–XVII вв. и ее политики систематического подавления любых альтернативных центров власти… Изначально рост централизованного государства во Франции был обусловлен не экономическими, а политическими обстоятельствами – главным образом потребностью размещать достаточно большую армию для защиты и расширения владений правящей династии… Согласно Токвилю, этот процесс стягивания страны