Rovdo_Sravnitelnaya_politologia

161

Германская Демократическая Республика делала все, чтобы обособиться от Запада. В 1952 г. была обустроена граница между немецкими государствами. Восточная Германия стала важной частью советского блока: вступила в СЭВ и Варшавский договор (СССР признал ГДР только в 1954 г.). В 1961 г. была построена знаменитая берлинская стена, чтобы “спасти немцев от ужасов капиталистической эксплуатации”, как утверждалось коммунистической пропагандой.

Ситуация в межгерманских отношениях стала меняться в лучшую

сторону после того, как канцлер Вилли Брандт в 1969 г. провозгласил новую восточную политику (Ostpolitik). ФРГ заключила договоры с

СССР и Польшей о признании послевоенных границ и экономическом сотрудничестве. Отношения с ГДР строились на основе новой доктрины идентичности – “одна нация, но два независимых государства”. Она была поддержана новым руководителем СЕПГ (SED) Эрихом Хонеккером, который пришел на смену негибкому коммунистическому ортодоксу Вальтеру Ульбрихту. Вскоре после этого произошло взаимное признание двух германских государств.

Экономическое сотрудничество между ФРГ и ГДР содействовало усилению западного влияния в общественном сознании восточных немцев. ФРГ добилась заметных успехов не только в экономическом развитии, но и в создании так называемого социального государства: равном доступе всех граждан к плодам “экономического чуда”, развитии образования, страховой медицины, социального обслуживания. ГДР столкнулась с экономическим застоем в конце 70-х гг. и снижением жизненного уровня населения. Руководители Восточной Германии пытались совместить несовместимое: расширять выгодные им экономические связи с Западом и одновременно вести борьбу с его идеологическим, политическим и культурным влиянием. Ситуация усугубилась, когда началась политика перестройки в СССР. Руководство СЕПГ (SED) воспринимало политику гласности и демократиза-

ции как разрушение устоев социализма.

Демократизация ГДР в 1989–1990 гг. была частью общей трансформации стран Восточной Европы от посттоталитаризма к демократии. Экономическим лидером преобразований была Венгрия, а в политической области задавала тон Польша. Летом 1989 г. там прошли первые полусвободные выборы, которые выиграла Солидарность. В Венгрии была узаконена частная собственность, многопартийность и созданы возможности для свободного перемещения людей в страны Запада.

Открытие границы между Венгрией и Австрией повлияло на ситуацию в Восточной Германии. За шесть месяцев около 2% граждан ГДР перебрались таким способом в Западную Германию. Этот феномен потом будет назван журналистами “немцы голосуют ногами”.

162

В октябре 1989 г. многотысячные манифестации под демократическими лозунгами прошли в Лейпциге, Дрездене и Берлине. Горбачев предупредил Хонеккера, что СССР не окажет содействия восточногерманским властям в разгоне демонстраций, как это произошло в 1953 г. Без советской помощи коммунистический режим в ГДР не мог справиться с кризисом. Манифестации усиливались, царил экономический хаос, правительство теряло рычаги управления. В начале ноября Политбюро СЕПГ (SED) во главе с Хонеккером ушло в отставку, а 9 ноября была открыта граница с ФРГ и началось стихийное разрушение берлинской стены – символа тоталитаризма.

Новое руководство ГДР во главе с Эгоном Кренцем оказалось неспособным подчинить страну своему контролю. Единственным выходом было объединение с ФРГ. В марте 1990 г. в Восточной Германии прошли первые с 1932 г. свободные выборы, на которых одержал победу Альянс за Германию. После этого начался быстрый процесс интеграции: был подписан внутригерманский договор, который ввел в обращение на востоке страны марку ФРГ, а 3 октября 1990 г. Восточная Германия присоединилась к Западной на основе Конституции ФРГ.

Известный немецкий политолог Детлеф Поллак считает, что три фактора сыграли важнейшую роль в судьбе ГДР: “Вмешательство западных средств массовой информации, интеграция в рамках Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе и возможность поездок на Запад в особых случаях. Они значительно обострили несоответствие между официальной самопрезентацией системы и индивидуальным опытом граждан… Закрытость системы была подвержена опасности не только извне, но и изнутри, так как существовала сфера, которая не была включена в стандартную модель общественного строительства – церковь… Однако решающий толчок для общественных преобразований в ГДР был дан не Западом, не внутренними силами, а Востоком. Перестройка, – первоначально начатая с целью выхода СССР из тяжелого экономического кризиса – оказала сильное влияние на ГДР” [3].

ФРГ получила в наследство тяжелые проблемы. Индустриальное производство в Восточной Германии сократилось на 2/3. Уровень безработицы там после объединения приближался к тому, который существовал в годы Великой депрессии. Во всей стране подскочили цены и выросли налоги. В 1993 г. впервые за долгие годы наблюдалось падение ВВП, набирал обороты правый и левый радикализм. Жители ГДР жили богаче, чем в других социалистических странах, но несопоставимо беднее, чем граждане в развитых государствах Запада. В ФРГ, например, покупательная способность населения в 2 раза превосходила аналогичные показатели ГДР. Продукция боль-

163

шинства восточногерманских предприятий была неконкурентоспособной. Требовалась серьезная структурная перестройка экономики и огромные капиталовложения.

Тем не менее выборы в бундестаг 1994 г. принесли победу правящей коалиции ХДС-ХСС (CDU/CSU) во главе с Гельмутом Колем. На следующих выборах ее сменила у руля власти СДПГ (SPD). Это означало, что большинство граждан единой Германии доверяет демократии и основным системным партиям и согласно заплатить необходимую цену за объединение. Во второй половине 90-х гг. ситуация

в стране стала возвращаться к относительной стабильности.

Социально-экономическая ситуация. В настоящее время в новой Германии проживает 82 млн 314 тыс. чел. (оценочные данные за

2006 г.). После объединения 62 млн проживали на Западе и 16 млн на Востоке. Это крупнейшее по территории и населению государство

Европейского Союза. ФРГ является также наиболее могущественной страной Европы по своему экономическому потенциалу. В середине

90-х гг. в западных землях только 4% населения было занято в аграрном секторе, 40% – в промышленности, 56% – в сфере услуг. В Восточной Германии с сельскохозяйственным производством было связано 11% населения, остальные работали в промышленности и в не очень развитой сфере обслуживания [4]. Германия, таким образом, принадлежит к числу развитых постиндустриальных стран мира.

Германия находится на первом месте в Европе и третьем в мире по уровню экономического развития, уступая только США и Японии. В 2006 г. ее ВВП в номинальном исчислении составлял 2,89 трлн долл., а ВВП на душу населения – 35 тыс. долл. Экономическое благополучие этой страны в значительной мере зависит от внешней торговли, экспорта товаров и высокотехнологичного оборудования в другие страны. В настоящее время ФРГ является крупнейшим мировым экспортером. Эта страна также является пятым в мире импортером энергоресурсов. Правительство Германии стремится к тому, чтобы к 2050 г. повысить до 50% долю удовлетворения собственных энергетических потребностей за счет возобновляемых источников (использования энергии солнца, ветра, воды и др.).

Большой экономической проблемой является безработица. Ее уровень в среднем по стране понизился до 8–9%, однако в землях бывшей ГДР она остается очень высокой, составляя порядка 18%. Жизненный уровень населения на западе и на востоке Германии все

еще существенно отличается [5].

Объединение страны актуализировало конфессиональную проблему. Католики вновь стали меньшинством, потому что в ГДР преобладали протестанты, а в ФРГ наблюдался паритет между этими конфессиями христианства. В единой Германии протестантов на

164

5 млн больше, чем католиков. Кроме того, на востоке значительно больше атеистов, чем на западе. К атеистам и неверующим причисляют себя 28% жителей страны. В ФРГ проживает также около 3 млн мусульман. В основном это выходцы из Турции. В Германии проживает также третья по численности в Европе община евреев. Большая их часть переехала на постоянное жительство из стран бывшего

СССР. Все это оказывает влияние на политическую ситуацию: поддержку разных политических партий, отношение к проблеме абортов, гендерному равенству и др.

По мнению некоторых немецких политологов, женщины ГДР стали основной социальной группой, пострадавшей от объединения. На западе довольно долго доминировала традиционная политика в отношении женщин, которую Бисмарк в свое время называл “3 К: Kinder, Kirche, Kuche”. Социологические исследования показывали, что западные немки пользовались меньшими свободами, чем

жительницы других европейских стран. В ГДР, наоборот, преобладала политика гендерного равенства. Восточная Германия в два раза

превосходила Западную по представительству женщин в парламенте, там были разрешены аборты, в ГДР значительно больше женщин работало, чем в ФРГ. После объединения страны на востоке стало действовать федеральное законодательство об абортах, которое разрешало их только в исключительных случаях.

Несмотря на то, что Германия является самой большой по населению страной ЕС, здесь существуют серьезные демографические про-

блемы. По количеству детей на одну мать (1,39) эта страна занимает одну из самых низких позиций в мире. Идет процесс сокращения численности и старения населения. Немецкие ученые подсчитали, что к 2050 г. в Германии будет проживать от 69 до 74 млн чел. (69, если ежегодно будет приниматься 100 тыс. иммигрантов, и 74, если ежегодно будет приниматься 200 тыс. переселенцев) [6].

Демографические проблемы, а также глобализация экономики

содействовали притоку иностранной рабочей силы. В ФРГ рабочих иммигрантов называют Gastarbeiters. Среди них преобладают турки,

курды, сербы, греки, испанцы, итальянцы. В ГДР иностранная рабочая сила состояла в основном из вьетнамцев и ангольцев. В настоящее время Gastarbeiters составляют 10% рабочей силы, а иммигранты – 6% населения. Это создает серьезные политические проблемы, особенно на востоке Германии, где высок уровень безработицы. На проблемах иммиграции и демографии спекулируют правые и ультраправые политические силы.

ФРГ является федерацией, включающей в свой состав 16 федеральных земель (Bundeslander). Десять из них находится на западе

и шесть на востоке, кроме того, Берлин имеет особый статус сто-

165

личного города. Существует проблема экономического и социального неравенства регионов. Особенно оно ощущается в отношениях между старыми и новыми землями страны. Поэтому национальным правительством проводится целенаправленная политика выравнивания через дотации и перераспределение федеральных бюджетных средств. Однако основная стена, которая разделяет сегодня немцев, проходит в их сознании.

ВСТАВКА 12.1.

Месть Клемансо?

Местью Клемансо назвал консервативный американский публицист и политик П. Бьюкенен демографическую ситуацию в современной Германии. “Немцев на 20 млн больше, чем нужно, заявил однажды Жорж Клемансо, тигр Франции, государственный деятель, более прочих ответственный за Версальский договор, который лишил Германию всех колоний, десятой части собственной территории и 1/8 населения… Через 50 лет, считая от сегодня, французский тигр сумеет отомстить, поскольку ныне немецкие женщины отказываются рожать детей. На сегодняшний день уровень рождаемости в Германии составляет 1,3, что гораздо ниже необходимых 2,1. Поэтому будущее немецкой нации выглядит весьма печальным. К 2050 г.:

•• 23 млн немцев умрут;

•• население Германии сократится с 82 до 59 млн;

•• количество детей младше 15 лет сократится до 7,3 млн чел.;

•• треть населения Германии будут составлять люди старше 60 лет. Соотношение между пожилыми людьми и молодежью в Германии будет превышать 2 к 1 в пользу первых;

•• население Германии будет составлять 2/3 процента от мирового населения, и лишь один из каждых 150 человек на Земле будет немцем. Кроме того, немцы окажутся в числе самых старых народов мира… Баварский консерватор, бывший претендент на пост канцлера Эдмунд Штой-

бер считает нынешнюю демографическую ситуацию в Германии бомбой замедленного действия. Он настаивает на троекратном увеличении пособия на воспитание детей в возрасте до трех лет. Сегодня в Германии на ребенка до двух лет выплачивается пособие в размере 140 долларов ежемесячно и чуть больше – в следующий год. Пока предложение Штойбера называют радикальным, экстремистским, но вскоре оно станет сугубой реальностью” [7].

2.  Роль институциональной структуры в определении политики

Основной Закон ФРГ был принят в мае 1949 г. В настоящее время он действует во всех землях страны. Другими словами, интегрировав Восточную Германию, Западная Германия распространила на ее тер-

риторию свою правовую, политическую и экономическую системы. Создатели Основного Закона ставили перед собой две основные цели:

(а) учредить стабильную и эффективную демократическую полити-

166

ческую систему, которая бы совмещала парламентскую республику с федерализмом; (б) извлечь уроки из ошибок прошлого и заложить такие политические механизмы, которые бы не допустили коллапса демократических институтов, произошедшего в 1933 г. В немецкой Конституции содержатся элементы сдержек и противовесов, а также предусмотрены эффективные меры, направленные против экстремизма антисистемных политических сил.

Рис. 12.1. Структура германского федерального правительства [8].

Федерализм. ФРГ является одним из немногих государств Западной Европы с федеративным устройством. Основной Закон разде-

ляет власть между федеральным правительством (Bund) и правительствами земель (Land). Земельные правительства отвечают за развитие образования и культуры, применение законов, региональное планирование и развитие. Те сферы, которые не отнесены к компетенции федерального уровня власти, находятся в компетенции земельных парламентов и правительств. Существуют также области, в которых земли делят свои полномочия с центром, но федеральное законодательство имеет приоритет над земельным [9].

Как видно из рис. 12.1, граждане избирают депутатов шестнадцати ландтагов (Landtag), в которых министрами-президентами

(главами правительств) определяются составы земельных правительств, ответственных перед депутатами парламентов субъектов федерации. Они не только осуществляют федеральное законодательство в той или иной земле, но также вводят собственные правовые нормы и осуществляют контроль над деятельностью органов местного самоуправления. Одна из палат немецкого парламента – бундес-

167

рат (Bundesrat) полностью состоит из назначенцев земельных пра-

вительств. Кроме того, они играют важную роль как представители ландтагов в формировании федерального конвента (Bundesversam-

mlung), который избирает президента ФРГ (cм. рис. 12.1). Как отмечает Ю. Штайнер, “федерализм в Германии помог децентрализовать власть. Важные решения принимаются не только на федеральном уровне, но и в столицах земель. Всегда в некоторых землях власть может принадлежать другим политическим партиям, нежели тем, которые правят на федеральном уровне. Отрицательной стороной этой системы является то, что правительственная ответственность временами бывает нечеткой. Несмотря на этот недостаток, федерализм прочно укоре-

нился в немецкой политической культуре” [10].

Федеральный парламент в ФРГ имеет бикамеральную структуру. Нижняя палата – бундестаг (Bundestag) состоит из 656 депутатов,

которые избираются непосредственно населением, сроком на 4 года (если не проводятся досрочные выборы). Бундестаг осуществляет легислативную функцию, которая считается главной в деятельности депутатов. Реально они обладают широкими возможностями для обсуждения и внесения поправок в законопроекты правительства. Немецкий парламент, подобно парламентам других демократических стран, является форумом для политических дебатов, которые обычно инициируются партийными фракциями. С 70-х гг. осуществляются регулярные телевизионные трансляции заседаний. Как и в Великобритании, в ФРГ есть так называемый “час ответов на вопросы”. Любой депутат бундестага может также в письменной форме сделать запрос тому или иному министру кабинета. Депутатские группы обладают правом делать запросы правительству. За сессию министры кабинета отвечают на десятки тысяч вопросов народных избранников и

несколько сотен запросов.

Бундесрат (Bundesrat) не избирается населением на выборах, а формируется, как было сказано выше, земельными правительствами. В правительстве каждой земли есть специальная должность – депутат бундесрата. Всего в этой палате заседает 69 парламентариев. При этом представительство земель колеблется от 6 до 3 мест, в зависимости от численности населения. Бундесрат зачастую именуют в Германии “конференцией министров земель”.

Бундесрат обладает большими полномочиями. Федеральное правительство обязано сначала все проекты законов адресовать в бундесрат, который после рассмотрения передает их бундестагу. Бундесрат должен обязательно одобрить те законопроекты, которые касаются земель или относятся к смешанной компетенции. В настоящее время порядка 2/3 всех законопроектов требуют такого одобрения.

168

Таким образом, парламент Германии, скорее, реагирует на инициативы правительства, чем сам выдвигает их. Однако он, несомненно,

является более влиятельным, чем парламенты Франции и Британии.

Федеральный канцлер и кабинет министров. Одной из причин слабости Веймарской республики было неясное распределение

полномочий между президентом и канцлером. Поэтому Основной Закон ФРГ усилил роль главы правительства. Федеральный канцлер

(Bundeskanzler) концентрирует в своих руках значительные властные полномочия (Германию иногда называют “канцлерской демократией”).

Глава правительства избирается бундестагом и несет ответственность перед ним за политику кабинета министров. Канцлер представляет парламентское большинство и полагается на его поддержку при рассмотрении предложений правительства по политическому

курсу. Обычно канцлер – это также и лидер правящей партии. Другой источник его власти – это контроль над кабинетом министров

(Bundesregierung). Формально министров назначает федеральный президент, но строго в соответствии с рекомендациями канцлера. Одобрение бундестага в этом случае не обязательно. Канцлер определяет количественный состав министров и их обязанности.

Основы политического курса разрабатываются канцлером; его предложения являются законом для остальных министров. Это противоречит обычной британской практике разделения ответственности между премьером и членами кабинета. В рамках предлагаемых канцлером основных направлений политического курса каждое министерство обладает значительной автономией внутри сферы своих полномочий. Оно может самостоятельно планировать свою работу, осуществлять надзор над чиновниками, творчески претворять в жизнь принятые решения. Все внутренние конфликты между министерствами должны разрешаться в рамках кабинета. На практике противоречия и трения между ведомствами сглаживаются посредничеством канцлера.

Уникальность политической системы ФРГ заключается в том, что здесь присутствует система разделения властей, вмонтированная в парламентскую демократию. У канцлера нет произвольного

права роспуска парламента и назначения досрочных выборов, которое обычно присутствует у главы правительства в других парламентских системах. В соответствии со статьей 68 Основного Закона, “если ходатайство федерального канцлера о выражении ему доверия не встретит одобрения большинства членов бундестага, федеральный президент может по предложению федерального канцлера в течение двадцати одного дня распустить бундестаг. Право на роспуск утрачивается, как только бундестаг изберет большинством голосов

169

другого федерального канцлера” [11]. Бундестаг и бундесрат имеют уникальную возможность не только критиковать действия прави-

тельства, но и подвергать ревизии его законодательные предложения.

В ФРГ действует так называемый конструктивный вотум недоверия. Чтобы устранить канцлера, депутаты бундестага одновременно должны договориться о кандидатуре его преемника [12]. Другими словами, оппонентам правительства не только нужно быть согласными между собой относительно критики политического курса, но и относительно альтернативы ему. Конструктивный вотум недоверия применялся дважды, но этой процедуре сопутствовал успех лишь один раз в 1982 г.

ВСТАВКА 12.2.

Применение конструктивного вотума недоверия против правительства Шмидта в 1982 г.

“…Выборы 1980 г. стали продолжением одиннадцатилетней коалиции между социал-демократами и свободными демократами, однако между партнерами по коалиции, а также внутри социал-демократов начинала все более проявляться напряженность, в частности, в отношении экономических вопросов. Под сильным влиянием своего министра хозяйства свободные демократы выступали за более открытый и свободный рынок, а осенью 1982 г. эта партия разорвала коалицию с социал-демократами и вошла в коалицию с CDU/CSU. Таким образом, социал-демократ Гельмут Шмидт уступил свое место канцлера христианскому демократу Гельмуту Колю, что стало результатом голосования конструктивного вотума недоверия в парламенте. Причина, по которой Шмидт вынужден был уступить, заключалась не в отсутствии популярности. Наоборот, опросы общественного мнения свидетельствовали, что Шмидт в то время был более популярным политиком, чем Коль. Причина в том, что Свободные демократы захотели сменить партнера по коалиции. В обществе начались споры о том, должна ли маленькая партия обладать такой властью, которая дает ей возможность сменить канцлера… Прозвучало требование, чтобы в таких ситуациях вопрос могли решать избиратели, необходимо проводить досрочные выборы. Коль воспринял это требование всерьез, и весной 1983 г. состоялись досрочные выборы. Коалиция CDU/CSU/FDP на них победила и получила прямой мандат от избирателей. Скорее всего, в будущем смены в коалициях будут происходить только после соответствующих выборов. Это неформальное правило, которое постепенно вытесняет формальное правило конструктивного вотума недоверия” [13].

Конструктивный вотум недоверия наряду с ограничениями права канцлера на роспуск бундестага способствует стабильности правительства. Это, в частности, объясняет удивительную прочность немецких послевоенных правительств, несмотря на их коалиционный характер (табл. 12.1).

170

Таблица 12.1. Причины, по которым канцлеры ФРГ теряли свой пост [14].

В систему разделения властей входит и федеральный президент

(Bundesprasident). Это институт церемониального главы государства. Он возвышается над партиями и политической системой. По немецким законам, президент должен приостанавливать свое членство

впартии после избрания на должность. Глава государства в ФРГ избирается не гражданами, а федеральным избирательным конвентом, состоящим из всех депутатов бундестага и такого же количества депутатов ландтагов.

Формально президент назначает членов правительства и высших офицеров, подписывает договоры и законы, осуществляет право помилования. Но реально он лишь выражает волю правительства и все акты, исходящие от него, должны визироваться канцлером. У президента ФРГ есть также право роспуска парламента в случае голосования вотума недоверия и внесения в бундестаг предложений по фигуре нового канцлера.

Федеральный президент обладает правом вето на законы парламента, а также правом несогласия с предложениями канцлера по кандидатурам министров. Он может также отказаться распустить бундестаг и назначить досрочные выборы. Однако новейшая история Германии не знает подобных прецедентов. Это тоже определенный элемент сдержек и противовесов, который может быть задействован

вкризисной ситуации, угрожающей демократии [15]. Кроме того, активный президент создает определенный политический климат

встране. Он выступает от имени нации, представляет Германию на

международном уровне.

Судебная система ФРГ включает обычные суды, которые рас-

сматривают гражданские и уголовные дела, административные суды

для специализированных областей жизни, а также суды в сфере трудовых отношений. Во главе этой системы находится Федеральный конституционный суд (Bundesverfassunsgericht), который обладает