Rovdo_Sravnitelnaya_politologia

21

ных фракций, которым труднее пойти на сговор против интересов меньшинства и которые вынуждены искать компромиссные решения для обеспечения результативности политики.

Наконец, использование принципа двойного представительства в условиях бикамерализма позволяло снять напряжение в отношениях между крупными и мелкими штатами США (нижняя палата избирается от относительно равных по численности избирателей округов, верхняя формируется по принципу рав-

ного представительства от всех субъектов федерации) [12].

Основными принципами американского федерализма являются следующие.

Во-первых, определены полномочия, которые закрепляются за федеральным правительством: объявления войны, заключения договоров и соглашений с другими государствами, право эмиссии, регулирование торговли между штатами.

Во-вторых, десятая поправка американского Основного Закона говорит о “полномочиях, которые не делегированы Конституцией федеральному правительству и не запрещаются ею для закрепления за штатами или народом” [13].

В процессе развития американской политической системы в ведении штатов оказались такие сферы, как образование, условия заключения и расторжения брака, торговля внутри штатов, автомобильный транспорт и многое другое. При этом федеральное правительство часто выделяет штатам субсидии на строительство и функционирование школ, прокладку и ремонт дорог, выплату социальных пособий бедным и больным людям. Правительства штатов имеют право отказаться от выделяемых из центра финансовых средств, чтобы увеличить степень своей самостоятельности. Но если они принимают помощь центра, то обязаны соблюдать общенациональные стандарты оказываемых общественных услуг и соглашаться на федеральный мониторинг целевого использования средств.

В-третьих, существуют полномочия, которые могут осуществляться либо федеральным правительством, либо властями штатов: взимание налогов, приведение в исполнение приговоров преступникам.

В-четвертых, существует определенная правовая сфера, гарантированная от вмешательства в нее со стороны федерального правительства. Она включает в себя в основном первые десять поправок к Конституции США, касающиеся свободы слова, печати, совести, а также предоставления лицам, обвиняемым в совершении преступлений, гарантий справедливого и беспристрастного суда.

В-пятых, существует также правовая сфера, гарантированная от вмешательства в нее правительств субъектов федерации. Она включает в себя положения, включенные в основной текст Конституции, но главным образом требования четырнадцатой поправки: “Ни один

22

штат не должен издавать или применять законы, которые ограничивают привилегии и льготы граждан США; равно как и ни один штат не может лишить какое-либо лицо жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры либо отказать какому-либо лицу в пределах своей юрисдикции в равной защите закона” [14].

Другими словами, все права и свободы граждан, гарантированные на федеральном уровне, должны предоставляться гражданам и на уровне штатов и являются сферой, запрещенной для посягательства на нее местных властей, равно как и центральных.

Шестая статья американской Конституции предусматривает, что федеральное правительство не вправе вмешиваться в сферу юрисдикции штатов, если те, в свою очередь, не вводят законы, противоречащие федеральным. В случае возникновения подобных коллизий приоритет принадлежит Конституции США. Верховный Суд Соединенных Штатов (одна из структур федеральной власти) выступает в качестве главного арбитра в спорах между центром и субъектами федерации, что, по мнению некоторых политологов и юристов, нарушает принцип беспристрастности суда.

Американский федерализм оказал влияние на устройство целого ряда других государств. Австралия, Канада, Германия, Швейцария, Индия, Бразилия, Мексика заимствовали многие конституционные

нормы США для формирования собственного федерализма.

Разделение властей (Separation of Powers). В США сложилась и успешно функционирует классическая президентская республика, довольно редкая среди других демократических стран мира. Она опирается на принципы разделения властей, которые предусматривают несколько очень важных положений.

Во-первых, власть конституционно разделена между не зависящими друг от друга двухпалатным парламентом (конгрессом), который сосредоточивает в своих руках все полномочия высшей законодательной власти; президентом, являющимся главой государства и главой исполнительной власти; федеральными судами во главе с Верховным Судом США, которые обладают судебной властью в стране [15].

Во-вторых, в Соединенных Штатах действует принцип различного персонала (distinct personnel), который предусматривает, что ни

одно должностное лицо в администрации не может одновременно быть членом палаты представителей или сената в течение всего срока исполнения полномочий в структурах исполнительной власти. Это означает, что люди, работающие в системе одной ветви власти, не могут занимать должностей в системах двух других ветвей.

Когда сенатор Бентсен был назначен министром финансов в 1993 г., он сложил с себя полномочия члена верхней палаты амери-

23

канского конгресса. То же самое пришлось сделать в 1997 г. и конгрессмену Ричардсону, назначенному постоянным представителем США при ООН. Подобная практика противоречит сложившейся в большинстве парламентских систем, в которых нормой является совмещение полномочий члена кабинета министров и депутата парламента (Великобритания, Германия, Япония). Там действует, если использовать терминологию М. Дюверже, не “режим разделения властей, а режим сотрудничества властей”.

В-третьих, лица, представляющие каждую из ветвей власти, избираются различными процедурами на различные сроки. Члены палаты представителей избираются гражданами США с помощью прямых выборов на два года без ограничений права на переизбрание. Депутаты сената избираются гражданами США с помощью прямых выборов сроком на шесть лет. Они, также как и депутаты нижней палаты, могут переизбираться на новый срок сколько угодно раз. Однако действует требование, что каждые два года переизбирается 1/3 сенаторов. Президент Соединенных Штатов избирается косвенным путем – электоральной коллегией выборщиков штатов, которые, в свою очередь, избираются гражданами США на прямых выборах. Срок полномочий президента – 4 года. Одно и то же лицо не может занимать эту должность больше двух полных сроков. Все федеральные судьи, включая членов Верховного Суда, назначаются президентом и утверждаются сенатом. Свой пост они занимают пожизненно, но могут быть отстранены от него конгрессом или уйти в отставку по собственному желанию.

В-четвертых, каждая из ветвей власти балансирует другие ветви,

чтобы предотвратить чрезмерную концентрацию полномочий в одних руках. Эта система получила название сдержек и противове-

сов (checks and balances). Например, сенат может не утвердить назначенцев президента в правительство (администрацию) или отказаться ратифицировать договор с другим государством, подписанный президентом. Обе палаты конгресса, действуя согласованно, могут объявить импичмент президенту или членам федерального суда (процедура импичмента начинается в нижней палате, а окончательное решение принимает сенат 2/3 голосов). Они также имеют право отклонить законопроекты исполнительной власти. У президента, в свою очередь, есть право наложить вето на любой законопроект конгресса. Чтобы его преодолеть, депутатам нижней и верхней палаты требуется собрать 2/3 голосов. Президент назначает высшую судебную власть в Америке, но у него нет права сменять судей по своему усмотрению, что делает судебную систему Соединенных Штатов сильной и независимой. Верховный Суд США имеет право объявить любое решение президента или конгресса не действующим из-за

24

того, что оно противоречит Конституции. Для преодоления возражений Верховного Суда требуется вносить поправки в Конституцию, что является очень сложной и длительной процедурой.

Эта система не только предохраняет США от перерождения в авторитарную диктатуру, но и замедляет работу политической системы, в которую встроены искусственные барьеры, и для их преодоления различные ветви власти должны научиться договариваться, прихо-

дить к компромиссу.

Судебный пересмотр (Judicial Review). Данная система, как отмечалось выше, является правом судебного органа власти объявлять решения исполнительной или законодательной ветви власти неконституционными. Все американские суды, включая федеральные суды низшей инстанции и суды штатов всех уровней, наделены этим правом. Спецификой американской демократии является то, что право вынесения решений на предмет конституционности передано элементу обычной судебной системы – Высшему апелляционному суду. В некоторых других странах (Австрия, Италия) такое право принадлежит специальным трибуналам. В Швейцарии и Мексике полномочия высших судебных органов власти направлены на регулирование отношений между центральным правительством и субъектами федерации.

Роберт Даль считает, что “Верховный Суд США, несмотря на свою репутацию, не всегда выступал в качестве бастиона на пути нарушений фундаментальных прав и интересов со стороны законодательства, принятого конгрессом (в отличие от законов штатов и местных законов). Это объясняется следующим обстоятельством, имеющим большое значение для обсуждения широкого круга вопросов, связанных с квазипопечительством (см. тему 7). Верховный Суд неизбежно становится частью любой общенациональной политической коалиции, которая получает устойчивое большинство на общенациональных выборах… Легко понять, почему так происходит. Либо квазипопечители настолько изолированы от тенденций общественного мнения и могут мобилизовать столь значительные ресурсы для принуждения, что они могут добиться своих предложений, несмотря на оппозицию со стороны электорального большинства на общенациональном уровне. Либо они не способны на это. Тогда они могут лишь вести арьергардные бои, задерживая на некоторое время наступление господствующей коалиции, состоящей из избранных нацией официальных лиц. Возможен ли первый вариант при демократии? Американский опыт говорит нам, что невозможен… С другой стороны, функцией квазипопечителей является только замедление изменений в общенациональной политике…” [16].

Большая часть других исследователей считает, что система судебного пересмотра содействует развитию демократии в Америке, так как является очень важным барьером на пути поспешного законо­ творчества и злоупотреблений служебным положением со стороны должностных лиц самого высокого ранга.

25

ВСТАВКА 9.1.

Соединенные Штаты против Ричарда Никсона (1974)

“В ноябре 1972 г. на президентских выборах Ричард Никсон был переизбран на второй срок, значительно опередив по количеству набранных голосов кандидата от демократической партии Джорджа Макговерна. В конце избирательной кампании группа злоумышленников проникла в штаб-квартиру демократов в отеле “Уотергейт” в Вашингтоне, чтобы установить там подслушивающее устройство. Благодаря решительному расследованию журналистов газеты Вашингтон Пост то, что выглядело вначале как обычные новости, вскоре превратилось в повод для грандиозного скандала. Журналисты открыли следы, ведущие к высшим должностным лицам. Никсоновская администрация отрицала всякие злоупотребления с ее стороны, но вскоре стало ясно, что она просто пытается скрыть преступление и свою связь с ним, связь, возможно, ведущую к президенту.

Под давлением общественности и депутатов конгресса Никсон назначил по этому делу специального прокурора. Когда выяснилось, что президент тайно записывает на пленку свои разговоры с собеседниками в Овальном кабинете Белого дома, прокурор попытался получить доступ к прослушиванию записей, имеющих отношение к скандалу.

В марте 1974 г. Большое федеральное жюри присяжных выдвинуло семь пунктов против Никсона, который обвинялся в нарушении закона в связи с незаконным проникновением в отель “Уотергейт”. Сам президент был назван соучастником преступления. Окружной суд по инициативе специального прокурора вынес предписание, адресованное президенту, с требованием предоставить пленки и некоторые другие документы, относящиеся к расследованию. Хотя Никсон и передал некоторые отредактированные записи, его адвокаты попытались апеллировать к “специальному положению“ обвиняемого и его привилегиям как высшего должностного лица. После их ходатайства окружной суд отменил свое предписание, но вскоре дело было передано в Верховный Суд… Эта инстанция пришла к единодушному заключению, что именно Верховный Суд обладает решающими полномочиями в интерпретации Конституции и что ни одно должностное лицо, включая президента США, не может стоять выше закона. Спустя восемь часов после принятия этого постановления, Белый дом заявил, что подчинится ему. 5 августа 1974 г. интересующие следствие пленки были переданы прокурору. Тремя днями позже, когда стало ясно, что поддержка президенту в конгрессе полностью улетучилась, Никсон объявил о своей отставке” [17].

3. Политическая культура и социализация

Известный французский политический философ Алексис де Токвиль отмечал, что нет такой страны в мире, в которой бы все обеспечивали законы, а политические институты заменили бы собой здравый смысл и общественную мораль. Последние имеют самое непо-

средственное отношение к политической культуре общества.

Национальная идентичность. Огромное влияние на американскую культуру вообще и политическую в частности оказывает

26

тот факт, что Америка – это нация иммигрантов, переселенцев из Европы, Азии, Африки и Латинской Америки. Поэтому Соединенным Штатам постоянно приходилось интегрировать иммигрантов в

новую для них культурную, экономическую и политическую среду. Все это не могло не отразиться на национальной идентичности американцев. В конце ХХ в. на вопрос, кто такие американцы, можно

было услышать два совершенно разных ответа.

Первая концепция национальной идентичности, которая долго доминировала, получила условное название плавильного котла

(Melting Pot). Смысл ее заключался в том, что в результате переплавки различных культурных элементов на протяжении долгой истории сформировалась единая американская нация, объединенная общностью языка (американизированного английского), культуры и истории. Конечно, эта новая нация сохраняет некоторую культурную специфику составивших ее народов (польские венчания, ирландские поминки, мексиканскую кухню), но является новым духовным феноменом. Большую роль в реализации стратегии Melting Pot сыграла система образования взрослых, которая не только содействовала быстрому обучению иммигрантов английскому языку, но и формированию у них определенных ценностей политической культуры, патриотизма, гражданственности и т.п.

Начиная с 60-х гг., концепция плавильного котла столкнулась с вызовом со стороны афро-американцев, азиатов, выходцев из стран Латинской Америки, которые отказывались от политики ассимиляции в американскую культуру. Это не американская культура, утверждали они, а культура WASP (White Anglo-Saxon Protestants), т.е. культура белых, англосаксов и протестантов, большинства, правящего класса Америки и инструмент угнетения национальных меньшинств.

Известный афро-американский политический деятель Джесси

Джексон придумал термин для второй концепции национальной идентичности американцев – одеяло из лоскутьев (Patchwork Quilt).

В соответствии с ней Америка – это многоязыкая и мультикультурная страна, поэтому каждой культуре следует дать одинаковые возможности для развития и одинаковое уважение.

Конкретными направлениями реализации этой стратегии стали: билингвизм в образовании, реформирование школьных программ, издание новых учебников по истории, в которых показан вклад афро-американцев и выходцев из Латинской Америки в развитие США. В некоторых штатах приверженцы этой стратегии добились того, что избирательные бюллетени на выборы печатались не только на английском, но на испанском и даже китайском языках.

27

ВСТАВКА 9.2.

Сэмюэл Хантингтон об угрозе деконструкции Америки в результате подъема субнациональных идентичностей

“В 1960-х гг. стали возникать массовые общественные движения, бросавшие вызов этой Америке с ее культурой и принципами. Для этих движений Америка была вовсе не национальным государством, объединяющим людей с общей культурой, историей и верой, но конгломератом различных рас, народов и субнациональных культур, в котором отдельные люди отождествляли себя не со страной, а с интересами тех или иных групп. Сторонники подобных взглядов отвергали концепции плавильного тигля (котла) и томатного супа, господствовавшие в Америке в начале века, и утверждали, что на самом деле Америка – мозаика, или салат из множества ингредиентов… Президент Клинтон поздравил американцев с освобождением из-под ига доминирующей европейской культуры… Деконструктивисты предлагали различные социальные программы, призван-

ные усилить влияние на общество субнациональных, расовых, этнических и культурных групп. Они одобряли тягу иммигрантов к сохранению в общинах духа родины, наделяли пришлых правами, недоступными коренным американцам, отрицали саму идею американизации как не американскую. Также они настаивали на переделке учебников и пособий по истории, с тем чтобы в них вместо одного народа, упомянутого в Конституции, появились народы. Иными словами, налицо было стремление заменить историю нации историей субнациональных групп. Принижалось значение английского языка как центрального элемента американского образа жизни, выдвигалось требование дву­ язычного обучения и лингвистического разнообразия. Права групп и расовых сообществ признавались приоритетными по сравнению с правами личности, этой неотъемлемой части американской веры. Эти и им подобные действия оправдывались теорией мультикультурализма и рассуждениями о том, что именно многообразие, а никак не единство должно стать главной ценностью Америки. Истинной же целью всех этих манипуляций была деконструкция американской идентичности, создававшейся на протяжении трех столетий, и возвышение идентичностей субнациональных” [18].

Идеи мультикультурализма встретили определенное сопротивление. В некоторых штатах прошли референдумы, в результате которых английский язык был в этих штатах объявлен государственным. Особенно усилились патриотические настроения и идентификация себя со страной, а не с субнациональными группами после 11 сентября 2001 г. Однако трудно утверждать, что американцы уже вернулись к модели плавильного котла и отбросили лоскутное одеяло.

По мнению С. Хантингтона, перед страной открыты три альтернативы. Первая связана с языком. Если выбор будет сделан в пользу дальнейшего обособления двух самых крупных лингвистических сообществ: говорящих на английском (anglo) и испанском (latino), культурный раскол в американском обществе станет свершившимся фактом. Вторая имеет отношение к расе. Противопоставление белой

28

идентичности черной и наоборот ведет к неизбежному возрождению и усилению расовых конфликтов. Третья альтернатива связана со страной. Американская национальная идентичность и национальное единство окрепнут, если разные субнациональные группы осознают, что “смешанная наследственность делает их прежде всего американцами” [19].

Американский философ Фрэнсис Фукуяма считает, что “никто не станет оспаривать полезности серьезного исследования других культур, тем более что в либеральном обществе просто необходимо учиться терпимому отношению к людям, так или иначе от тебя отличающимся. Однако совсем иное дело – утверждать, что у США никогда не было своей культурной доминанты или что они в принципе не должны иметь такого центра ассимиляционного притяжения для разнообразных групп общества… Утверждение, что в США всегда имелось в высокой степени разнородное общество, единое лишь в конституционном и законодательном аспектах, тоже далеко от истины. Помимо универсалистской политико-правовой системы, в Америке всегда существовала центральная культурная традиция, цементировавшая общественные институты страны и в конечном счете обеспечившая ее экономическое господство в мире. Изначально бывшая принадлежностью конкретной религиозноэтнической группы, эта культура позже отделилась от своих корней и стала широко доступным для всех американцев источником самоидентификации, – показав тем самым свое важное отличие от любой европейской культуры, всегда остававшейся прочно привязанной к

крови и почве” [20].

Доверие и политическая эффективность. По мнению американского политолога Остина Рэнни, американцы традиционно ориентированы на большее доверие к простым людям, нежели к политикам. Данные сравнительных социологических исследований показывают, что в течение многих десятилетий уровень доверия к правительству и власти в Западной Европе превосходил американские показатели. Эта ситуация стала выравниваться в 80–90-е гг. в связи с кризисом доверия в большинстве развитых демократий. Средние показатели за 1997 г. свидетельствуют, что у американцев доверие к правительству несколько превосходит такой же низкий уровень доверия французов, немцев и итальянцев, но является более низким, чем у англичан.

Сказанное не означает, что американские граждане больше, чем граждане других стран, отчуждены от политики. Наоборот, социологические исследования показывают, что они гордятся своей страной (80%) и готовы сражаться за нее (71%). Для сравнения, среди англичан эти цифры составляют соответственно 55% и 62%, среди немцев – 21% и 35% [21].

29

Таким образом, американцы обычно оказывают меньшее доверие своему правительству, чем европейцы, но выражают гораздо большие симпатии к своей стране, чем жители западноевропейских государств. Этот парадокс можно объяснить особенностями американской истории. Освоение обширных свободных территорий делало жителей Северной Америки более самостоятельными и независимыми от правительства и политиков в Белом доме. Американцам приходилось больше полагаться на простых людей, которым они склонны были доверять, чем на чиновников. Поэтому простые граждане США в большинстве своем согласны с одним из своих президентов – Рональдом Рейганом, который как-то сказал, что “правительство – это проблема, а не решение”.

Переход к постиндустриальному (информационному) обществу вызвал кризис ценностей, который охватил все развитые страны мира. Одним из его проявлений стало снижение доверия к институтам власти и другим людям вообще. Данные, собранные известным американским политологом Робертом Патнэмом, указывают на резкое оскудение общественной жизни американцев. С 1950-х гг. сократилось число добровольных объединений. Количество посещающих церковь в Америке за этот же период уменьшилось приблизительно на одну шестую. Снизилось членство в профсоюзах с 32% до 16%; родительское участие в школьных комитетах с 12 млн чел. в 1964 г. до 7 млн чел. на сегодняшний день. Всевозможные братства потеряли от одной восьмой до половины своей численности. О подобном сокращении свидетельствует и статистика других организаций – от бойскаутов до Американского Красного Креста [22].

Ф.Фукуяма, проанализировав эти тенденции в США, приводит

вкниге Великий разрыв интересные данные: “Доверие – это ключе-

вой побочный продукт социальных норм сотрудничества, которые образуют социальный капитал (Social Capital) [23]. Если можно рас-

считывать, что люди будут выполнять обязательства, чтить нормы взаимности и избегать оппортунистического поведения, то группы будут образовываться более легко, а те, которые образуются, будут способны достигать общих целей более эффективным способом.

“Если доверие – значимая мера социального капитала, то имеются отчетливые признаки того, что последний находится в упадке. Многим американцам известно, что доверие к общественным институтам всех видов, начиная с правительства США, с течением времени неуклонно падает, и в 90-е гг. достигло беспрецедентно низкого уровня. В 1958 г. 73% опрошенных американцев заявили, что они доверяют федеральному правительству и характеризуют его действия как правильные либо в “большинстве случаев”, либо “почти всегда”. К 1994 г. это количество упало до 15%, хотя в 1996–1997 гг. уровень доверия снова вырос… Соответственно, количество тех, кто не доверял правительству либо “вообще никогда”, либо “только иногда”, возросло с 23% в 1958 г. до

30

71–85% в 1995 г. …В самом правительстве только Верховный Суд вызывает скорее “значительное доверие”, чем “едва ли какое-либо”; в случае же исполнительной власти ситуация обратная, а для конгресса еще хуже. Только научное сообщество пользуется относительно стабильным доверием.

Вто время как общественное доверие разрушалось, оказалось, что частное доверие – побочный продукт отношений сотрудничества между гражданами – также снизилось. Ответы на вопрос: “Могли бы вы сказать, что в целом большинству людей можно доверять, или не следует быть слишком доверчивым, имея дело с людьми?” при опросах показывают, что если в начале 60-х на 10% больше американцев выказывали доверие, чем недоверие, положение дел начало меняться в последующие десятилетия, и к 90-м гг. выражающих недоверие стало на 20% больше тех, кто выражал доверие...

ВСША для различных расовых и этнических групп характерен различный уровень доверия. Афроамериканцы проявляют гораздо больше недоверия, чем другие группы: 80,9% черных считают, что людям не стоит доверять (51,2% белых считают так же). Испаноязычные жители США меньше склонны к недоверию, чем черные, а американцы – выходцы из Азии – еще меньше. Люди старшего возраста имеют тенденцию проявлять больше доверия, чем молодые, а религиозные – больше, чем нерелигиозные, хотя фундаменталистам свойственен более высокий уровень недоверия, чем членам основных веро­ исповеданий. Доверие находится в зависимости от уровня доходов и даже еще более выраженно – от образования: люди с образованием от колледжа и выше склонны иметь относительно мягкий взгляд на мир. Наконец, жители пригородов гораздо более склонны проявлять доверие, чем жители больших городов” [24].

Объяснение причин падения доверия переходом к постиндустриальному обществу носит слишком общий и универсальный характер. Более важно то, что данный переход вызвал конфликт ценностей. Современные американцы стремятся к противоречащим друг другу вещам. Они все более испытывают недоверие к любому авторитету, но они также хотят испытывать чувство единства и сплоченности. Сплоченность пытаются искать в небольших гибких группах, а не в крупных организациях. Люди оказываются, таким образом, в силах удовлетворить свои противоречивые желания в общности и автономности. Падение доверия к крупным социальным институтам следует искать в “росте морального индивидуализма и вытекающей из него миниатюризации общества” [25].

В другой своей работе – Доверие, посвященной сравнительным исследованиям этого важнейшего параметра политической культуры в некоторых демократических странах, а также в Китае, Фукуяма сделал вывод о том, что, несмотря на дефицит социального капитала, с которым сталкивается нынешнее американское общество, в целом США относится к числу благополучных стран, что позволяет надеяться на успешное решение проблемы возрождения доверия в американском обществе в будущем.