2. Муниципальные правовые нормы и отношения а. Муниципально-правовые нормы и институты в системе муниципально-правового регулирования

Известно, что социальное управление включает несколько видов, различающихся по целям, задачам, функциям, субъектам и их полномочиям, а также процедурам управления. Речь идет о государственном управлении; местном управлении; общественном управлении; коммерческом управлении. Как видно, и государственное управление и местное управление являются разновидностью социального управления. В связи с этим с определенной долей условности можно провести параллель между системой административно-правового регулирования и системой муниципально-правового регулирования.

Итак:

• муниципальное управление создает практическую основу для возникновения системы муниципально-правового регулирования отношений, возникающих в процессе организации и деятельности органов местного самоуправления, осуществления ими своих функций;

• система муниципально-правового регулирования позволяет в комплексе увидеть материю муниципального права как самостоятельной отрасли российского права; дает возможность понять логику муниципально-правового воздействия на общественные отношения, выделить главные элементы организационно-правового воздействия и регулирования отношений в сфере муниципального управления.

В систему муниципально-правового регулирования включены следующие элементы.

Во-первых, муниципально-правовые нормы как первичные элементы муниципального регулирующего воздействия на общественные отношения.

Во-вторых, применение норм муниципального права субъектами права. Так, в результате применения норм муниципального права и их толкования управомоченные субъекты принимают соответствующие решения (например, правоприменительные акты и т.д.).

В-третьих, муниципально-правовые отношения, которые создаются в результате действия и применения норм муниципального права. Муниципальные правоотношения содержат соответствующие права, обязанности и ответственность их участников.

Правовые нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, называются муниципально-правовыми нормами.

Особенности муниципально-правовых норм:

Во-первых, значительную часть норм муниципального права составляют общеобязательные правила поведения, содержащиеся в нормативных актах органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти.

Федеральный закон №131 – ФЗ устанавливает, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Во-вторых, своеобразие норм, составляющих в совокупности муниципальное право, определяется также и тем, что муниципальное право – это комплексная отрасль. Комплексный характер муниципального права предопределяет тесную взаимосвязь и даже совпадение источников муниципального права с источниками многих отраслей как публичного, так и частного права.

По своей сути муниципально-правовая норма – это официально установленное уполномоченным на то субъектом муниципально-правовых отношений предписание, дозволение или запрет, которое рассчитано на многократное применение и обеспечено юридической санкцией.

Нормы муниципального права:

1) устанавливают правовое положение и компетенцию субъектов муниципально-правовых отношений;

2) определяют формы и методы взаимоотношений между собой субъектов муниципально-правовых отношений;

3) регламентируют формы и методы осуществления местного самоуправления.

Помимо специфических особенностей муниципально-правовым нормам также присущи признаки норм иных отраслей, например: общеобязательность; установление государством; обеспечение их реализации с помощью системы государственных гарантий; защита от нарушений принудительными средствами; формальная определенность; волевой характер и т.д.

В структурном отношении муниципально-правовая норма, как правило, состоит из трех традиционно выделяемых элементов: гипотеза, диспозиция, санкция.

Так, гипотеза представляет собой условия действия муниципально-правовой нормы. Иными словами гипотеза характеризует условия, при которых должны применяться предписания соответствующей правовой нормы. Фактически гипотеза предусматривает обстоятельства, служащие основанием возникновения, изменения, прекращения муниципальных правоотношений.

Диспозиция представляет собой предписания, запреты, дозволения. Иначе говоря, диспозиция представляет собой формулировку правила должного поведения. Данный элемент структуры муниципально-правовой нормы выражается в прямых предписаниях, устанавливающих обязательные правила поведения, запреты, ограничения на те или иные действия.

Санкция представляет собой меру ответственности, которая применяется в случае нарушения муниципально-правовых норм.

Нормы муниципального права распределяются на различные виды в зависимости от критерия (или основания) их классификации.

Рассмотрим наиболее распространенную в юридической литературе классификацию норм муниципального права.

• по объекту правового регулирования, т.е. по кругу регулируемых отношений, муниципально-правовые нормы делятся на закрепляющие:

а) местное самоуправление в системе народовластия (понятие, принципы, функции местного самоуправления);

б) основы деятельности местного самоуправления (территориальная, организационная, экономическая основы);

в) предметы ведения и полномочия местного самоуправления (муниципальных образований);

г) гарантии местного самоуправления; д) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

• по характеру предписаний нормы муниципального права делятся на:

а) управомочивающие (нормы-разрешения, устанавливающие, что можно делать; например, нормы, определяющие предметы ведения местного самоуправления);

б) обязывающие (содержащие предписания, что нужно делать; например, нормы, устанавливающие обязанности государственных органов по отношению к муниципальным органам);

в) запрещающие (нормы-запреты, устанавливающие чего делать нельзя; например, нормы, запрещающие ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ, федеральными законами).

• по степени определенности (категоричности) предписаний (либо по методам правового регулирования) муниципально-правовые нормы делятся на:

а) императивные – содержащие властные предписания (например, нормы, устанавливающие порядок вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления и их должностных лиц, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина), требующие их официального опубликования (обнародования);

б) диспозитивные – содержащие свободу усмотрения (например, согласно ст. 37 Федерального закона №131 – ФЗ «главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования»).

• Кроме этого, выделяют:

а) поощрительные нормы (стимулирующие социально полезное поведение);

б) рекомендательные нормы (предлагающие наиболее приемлемый для государства и общества вариант поведения).

• по территории действия нормы муниципального права могут быть:

а) федеральные (которые действуют на всей территории России);

б) нормы, действие которых ограничивается территорией конкретного субъекта Федерации;

в) местные нормы (которые действуют в пределах отдельного муниципального образования).

• по источникам, т.е. по характеру актов, в которых содержатся нормы муниципального права, выделяют нормы, устанавливаемые:

а) на федеральном уровне;

б) на уровне субъектов Федерации;

в) на уровне муниципальных образований.

• по назначению муниципально-правовые нормы делятся на:

а) материальные (закрепляющие полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, права и обязанности граждан, других субъектов муниципального права);

б) процессуальные (данные нормы определяют порядок (процедуру) выборов и деятельности органов местного самоуправления, порядок принятия решений непосредственно населением муниципальных образований, процедуру реализации права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения и т.д.).

• по действию во времени: срочные и бессрочные муниципально-правовые нормы.

• по кругу лиц:

а) нормы, действие которых распространяется на юридических лиц;

б) нормы, действие которых распространяется на граждан.

По мнению А.А. Акмаловой муниципально-правовые нормы, как и нормы других отраслей, классифицируются как:

- регулятивные (направленные на регулирование муниципально-правовых отношений путем предоставления участникам прав и возложения на них обязанностей), которые подразделяются на: а) обязывающие, б) запрещающие, в) управомочивающие;

- охранительные (регламентирующие меры юридической ответственности и порядок применения санкций и различающиеся по видам юридической ответственности);

- специализированные: а) дефинитивные (определения правовых категорий и понятий муниципального права); б) декларативные (нормы-принципы); в) оперативные – отменяющие действующие нормы, распространяющие данные нормы на новый круг общественных отношений, пролонгирующие данные нормы на новый срок; г) коллизионные – регулирующие выбор между нормами.

Классификация норм муниципального права может осуществляться и по иным основаниям и критериям.

Основные способы реализации норм муниципального права.

Реализация права представляет собой претворение (воплощение) норм права в правомерное поведение субъектов правоотношений.

Объектом реализации права выступает система законодательства, т.е. система нормативных правовых актов. Совершение определенных действий, предусмотренных нормами права, представляет объективную сторону реализации права. Субъектами реализации права являются те лица, на которых право распространяет свое действие, т.е. субъекты права. С субъективной стороны реализация права характеризуется отношением субъекта к правовым требованиям в момент совершения предписываемых действий. Он может осуществлять правовые предписания, осознавая общественный долг или из страха неблагоприятных последствий.

В зависимости от характера правореализующих действий субъектов права выделяют четыре формы реализации права: 1) осуществление (использование); 2) исполнение; 3) соблюдение; 4) применение.

Осуществление (использование) норм права – это такая форма реализации права, при которой субъекты по своему усмотрению, желанию используют предоставленные им права. Например, осуществление гражданами России своих конституционных прав на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов (ст. 30 Конституции РФ); право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ) и т.д.

Исполнение права – форма реализации права, при которой лицо исполняет возложенные на него юридические обязанности, т.е. совершает активные действия. В этом случае реализуются обязывающие нормы права. Юридические обязанности могут содержаться в различных юридических документах: нормативных правовых актах, договорах, а также в правовых актах индивидуального характера (например, в судебных решениях).

Так, Конституция РФ закрепляет обязанности, без которых невозможно установление и поддержание в обществе правопорядка. В общем виде это формулируется в ст. 15, где указывается, что «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы».

Соблюдение – это форма реализации права, при которой лицо соблюдает установленные правовые запреты, т.е. воздерживается от совершения действий, не дозволенных нормами права. Данная форма реализации права не предполагает каких-либо активных действий; напротив, требуется не совершать действий, запрещенных нормами права.

Рассмотренные три формы реализации права принято называть формами непосредственной реализации права, ибо в их ходе юридические нормы претворяются в жизнь непосредственно действиями самих субъектов общественных отношений.

Однако во многих случаях соблюдение, исполнение и использование оказываются недостаточными для обеспечения полной реализации юридических норм, и требуется вмешательство в этот процесс компетентных органов, наделенных государственно-властными полномочиями. Поэтому существует еще одна форма реализации права – правоприменение.

Правоприменение (применение права) – это такая форма реализации права, при которой нормы права реализуются посредством активных действий соответствующих компетентных (государственных или муниципальных) органов и должностных лиц.

Применение права отличается от соблюдения, исполнения и использования рядом следующих особенностей, признаков: 1) оно осуществляется только уполномоченными на то компетентными (государственными или муниципальными) органами и должностными лицами; 2) цель применения права – удовлетворение потребностей и интересов всего общества; 3) оно осуществляется всегда в рамках конкретных правоотношений, получивших в специальной литературе название правоприменительных отношений; 4) оно является сложной формой реализации, поскольку его осуществление проявляется в сочетании с иными формами реализации (исполнением, соблюдением, использованием); 5) применение норм права осуществляется не в произвольной форме, а в строго установленном законом порядке; 6) оно сопровождается вынесением индивидуального правового акта (правоприменительного акта).

Под реализацией муниципально-правовых норм следует понимать процесс практического претворения в жизнь субъектами муниципального права содержащихся в нормах предписаний, правил поведения. Следовательно, реализация муниципально-правовых норм – это такое правомерное поведение (деятельность) субъектов муниципального права, которое согласуется с требованиями, установленными нормами муниципального права и выражается в приобретении и использовании установленных нормами прав и выполнении предусмотренных ими обязанностей.

Существует четыре способа реализации муниципально-правовых норм:

1. Исполнение – точное следование участников (субъектов) муниципально-правовых отношений тем юридическим предписаниям, запретам и дозволениям, которые в них содержатся.

Исполнение – действие субъектов правоотношения по выполнению возложенных на них нормой обязанностей. Лицо, которому адресована данная норма, точно и в установленный срок должно выполнить предписанные должностные или гражданские обязанности, например, обязанности должностного лица местного самоуправления, органа местного самоуправления или решения местного референдума.

2. Применение – выражается в издании полномочным органом или должностным лицом местного самоуправления правовых актов, основанных на требованиях материальных либо процессуальных норм. Применение представляет собой в основном деятельность органов местного самоуправления (или иных органов по их полномочию), которые издают акты индивидуального значения на основе норм права, решая тем самым вопросы, которые не могут решать другие субъекты.

Применение муниципального права совершается с учетом совокупности правил и процедур, установленных процессуальными нормами.

3. Соблюдение – реакция участников (субъектов) муниципально-правовых отношений на запреты, по существу является конкретным выражением исполнения.

Соблюдение – действие (бездействие) субъекта в соответствии с запретами, закрепленными в нормах муниципального права.

4. Использование – добровольное совершение участниками (субъектами) муниципально-правовых отношений действий, которые связаны с осуществлением их субъективных прав. Такая форма позволяет субъекту выбрать наиболее целесообразный, с его точки зрения, вариант поведения по реализации управомочивающих и рекомендательных норм права. Лицо, использующее право, оценивает все обстоятельства, принимает самостоятельное решение: направляет жалобу в орган местного самоуправления, участвует в местном референдуме или выборах и т.д.

Применение муниципально-правовых норм отличается от таких способов реализации как соблюдение, исполнение и использование.

Так, первое отличие выражается в том, что применение норм муниципального права выступает как организующая властная деятельность уполномоченных субъектов муниципального управления, которая направлена на упорядочение общественной жизни, путем установления четких организационных начал взаимоотношений между различными субъектами муниципальных правоотношений.

Второе отличие, заключается в том, что правовое положение участников правоприменительных отношений различно, т.к. один из субъектов наделен властными полномочиями.

Наконец, третье отличие, как представляется, выражается в том, что применение права сопровождается изданием правового акта, исходящего от субъекта правоприменения.

Применение муниципально-правовых норм и их толкование составляют неразрывный процесс. Цель толкования правовых норм заключается в исследовании объективной воли законодателя. Правильное толкование муниципально-правовых норм позволяет глубже понять, во-первых, позицию законодателя; во-вторых, сущность самого нормативного правового акта, с тем, чтобы эффективно применить его на практике. Толкование норм муниципального права имеет особое значение, т.к. данные нормы регулируют общественные отношения в сфере осуществления местного самоуправления.

В теории государства и права под толкованием норм права понимается интеллектуально-волевая деятельность, направленная на определение точного смысла текста правовой нормы и состоящая из двух этапов: уяснения и затем, при необходимости, разъяснения правовой нормы.

Выделяют следующие способы толкования правовых норм: 1) филологический (грамматический); 2) логический; 3) систематический; 4) исторический; 5) телеологический (целевой); 6) специально-юридический.