Глава девятая
Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений
§ 1. Понятие и сущность производства по делам, возникающим из публичных правоотношений (550–564) § 2. Особенности производства по делам, возникающим из публичных правоотношений (564–571) § 3. Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов (572–582)
§4. Производство по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (582–592)
§5. Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (592–606) § 6. Иные категории дел, рассматриваемых по правилам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений (606–617)
§1. Понятие и сущность производства по делам, возникающим из публичных правоотношений
Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, – вид производства, регулируемый подразд. III разд. II ГПК. Впервые законодательно обособленный ГПК РСФСР 1964 г., он именовался производством, возникающим по делам из административных правоотношений. Само «рождение» данного вида производства связывалось с концепцией судебного контроля за законностью в сфере государственного управления, исполнительной власти. Отсюда термин «административная юстиция», который трактовался в двух разных смыслах: в смысле создания «особых юрисдикций» (административных судов, например) и в смысле расширения контроля общих судов1.
1 См.: Чечот Д.М. Административная юстиция: теоретические проблемы. Л., 1973 // Чечот Д.М. Избранные труды по гражданскому процессу. С. 304; Бойцова В.В., Бойцов В.Я. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении // Государство и право. 1994. № 5. Заметим, что единообразное понимание и определение административной юстиции в современной доктрине отсутствуют, что может
550
§ 1. Понятие производства по делам, возникающим из публичных правоотношений
Исторически сложились два концептуально различающихся типа административной юстиции: а) осуществляемая судами общей юрисдикции (англосаксонская традиция – например, Англия, США, Бельгия, Швейцария, Норвегия, Дания); б) реализуемая специализированными органами в системе самой исполнительной власти (традиция континентального права – например, Франция, Испания, Португалия1, Россия до середины 30-х гг. XX столетия). В развитии современных правовых систем можно обнаружить сочетание обеих традиций (например, в Германии, России).
В России до 1917 г. ряд административных дел рассматривался «специализированными» губернскими присутствиями. ГПК РСФСР 1923 г. не знал деления на виды производств. В 1937 г. Постановлением ЦИК и СНК СССР отдельные категории дел передаются в ведение судов общей юрисдикции (по взысканию недоимок и административных штрафов)2. Согласно Положению о выборах в Верховный Совет СССР
быть объяснено стремлением переосмыслить данную категорию в преломлении к меняющимся правовым реалиям. К проблемам данного вида производства ученые обращались
вразные годы, но и по сей день они остаются актуальными. См., напр.: Абсалямов А.В. Административное судопроизводство в арбитражном суде: теоретико-методологические проблемы: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2009; Бек О.А. Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов. СПб., 2009; Колесов П.П. Процессуальные средства защиты права. Гл. III; Курс советского гражданского процессуального права. Т. 2. Разд. III; Никитин С.В. Судебный контроль за нормативными правовыми актами в гражданском и арбитражном процессе. М.: Волтерс Клувер, 2010; Осокина Г.Л. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. Томск, 2006; Попова Ю.А. Судопроизводство по делам, возникающим из публично-правовых отношений (теоретические проблемы). Краснодар, 2002; Скитович В.В. Судебная власть и административный акт: проблемы юрисдикционного контроля. М., 1998; Туманова Л.В. Рассмотрение судами дел, возникающих из публично-правовых отношений. Тверь, 1998; Хаманева Н.Ю. Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1999; Чечот Д.М. Неисковые производства. М., 1973.
1См. подробнее, напр.: Женетль С.З. Виды юрисдикционного контроля в европейских странах // Российский судья. 2007. № 12; Марку Ж. Административные акты и процедуры России и других государств Европы: административные процедуры и контроль
всвете европейского опыта / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ж. Марку. М.: Статут, 2011.
2См.: Об отмене административного порядка и установлении судебного порядка изъятия имущества в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам с колхозов, кустарно-промысловых артелей и отдельных граждан: Постановление ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г. № 94/603 // СЗ СССР. 1937. № 30. Ст. 120 (признано утратившим силу Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 января 1981 г. № 3820-X «Об утверждении Положения о взыскании не внесенных в срок налогов и неналоговых платежей» (в ред. Указа Президиума Верховного Совета СССР
от 2 декабря 1987 г. № 8089-XI, законов СССР от 5 марта 1991 г. № 1997-1, от 22 мая 1991 г. № 2186-1)).
551
Глава девятая. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений
от 9 июля 1937 г.1 устанавливается судебный порядок обжалования неправильностей в списках избирателей. В послевоенное время сфера судебного контроля постепенно расширяется2. Впервые понятие «производство по делам, возникающим из административных правоотношений» было введено Основами гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1961 г. И только в ГПК РСФСР 1964 г. появляется специальный раздел, регламентирующий процессуальный порядок производства по делам, возникающим из административных правоотношений.
Общая закономерность проявлялась в том, что компетенция судов
всфере государственного управления постепенно расширялась, но оставалась специальной: суды рассматривали только те дела, которые прямо были отнесены к их ведению законом. Конституция СССР 1977 г.
вст. 58 впервые провозгласила право граждан обжаловать в суд действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, нарушающие права граждан. Однако до 1987 г. адекватных законодательных конструкций, которые позволили бы реализовать конституционное право, не было. Такая возможность появилась лишь с принятием Закона СССР от 30 июня 1987 г. № 7287-XI «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан»3 и внесением соответствующих новелл в 1988 г.
вГПК РСФСР (судебному контролю подлежали только единоличные действия должностных лиц). Спустя два года принимается Закон СССР
от 2 ноября 1989 г. № 719-1 «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан»4 (вступил в силу с 1 июля 1990 г.) – теперь
всуд можно было обжаловать также действия коллегиальных органов. Принципиальную роль в дальнейшем развитии судебной защиты
прав, свобод и законных интересов в сфере публичных правоотношений сыграла Конституция РФ 1993 г. Статья 46 Конституции РФ устанавливает:
«1. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.
2.Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений
идолжностных лиц могут быть обжалованы в суд».
1СЗ СССР. 1937. № 43. Ст. 182.
2См., напр.: О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в адми-
нистративном порядке: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. // ВВС СССР. 1961. № 35. Ст. 368.
3ВВС СССР. 1987. № 26. Ст. 388.
4Ведомости СНД и ВС СССР. 1989. № 22. Ст. 416.
552
§ 1. Понятие производства по делам, возникающим из публичных правоотношений
Для реализации этих конституционных положений особое значение имел Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»1. По существу – с учетом новелл ГПК 1993, 1995, 2000 гг. – в России была введена общая компетенция судов в сфере публичных правоотношений (несмотря на то, что законодательный алгоритм по-прежнему строился по принципу специальной подведомственности).
Конституция РФ 1993 г. дает законодательные основания для новой концепции судебной защиты прав, свобод и законных интересов
впублично-правовой сфере, охраняемых Конституцией РФ. Прямое действие Конституции РФ (ст. 15) предполагает и прямой механизм судебной защиты конституционных прав, свобод и законных интересов. Именно такой механизм предлагалось разработать и закрепить процессуальным законодательством2. Однако соответствующей модели процессуального регулирования выработано не было. При разработке ГПК 2002 г. была использована конструкция опосредованного механизма защиты конституционных прав, свобод и законных интересов
впубличных правоотношениях, что и нашло отражение в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, как виде производства современного гражданского процесса.
Внастоящий период можно констатировать отсутствие единого методологического подхода к раскрытию сущности данного вида производства. Это связано с проблемой соотношения административного судопроизводства и гражданского судопроизводства как типов судопроизводств в контексте ст. 118 Конституции РФ, пониманием административной юстиции, проблемой создания административных судов в России, их местом в судебной системе и компетенцией. Несмотря на отсутствие единства взглядов, разрабатывались законопроекты по реализации идеи административных судов3, а также проекты Кодекса административного судопроизводства РФ4, которые
1Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685.
2См.: Основы гражданско-процессуального законодательства Союза ССР и союзных республик: Инициативный проект.
3Например, проект ФКЗ № 7886-3 «О федеральных административных судах в Российской Федерации», внесенный ВС РФ (Постановление Пленума ВС РФ от 19 сентября 2000 г. № 29) и предполагавший создание административных судов как специализированных судов в системе судов общей юрисдикции. Однако 11 июня 2013 г. данный проект Госдумой был отклонен. См.: О проекте федерального конституционного закона
№7886-3 «О федеральных административных судах в Российской Федерации»: Постановление Госдумы от 11 июня 2013 г. № 2358-6 ГД.
4См., напр.: О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта Кодекса административного судопроизводства Российской
553
Глава девятая. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений
концептуально с ГПК не связаны. В настоящее время на рассмотрении Госдумы находится проект № 246960-6 Кодекса административного судопроизводства, внесенный Президентом РФ1. Как предполагается, самостоятельную процедурную регламентацию получит порядок рассмотрения в судах дел, возникающих не только из собственно административных, но и в целом из публичных правоотношений (рассмотрение которых регулируется нормами подразд. III разд. II ГПК). Реализация данной идеи сыграет, на наш взгляд, отрицательную роль для онтологии цивилистического процесса и гарантий судебной защиты прав и законных интересов в сфере взаимоотношений гражданина с публичной властью (которые не исчерпываются административными правоотношениями). При этом новой самостоятельной формы защиты не образуется.
Итак, чтобы уяснить сущность производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, следует решить несколько вопросов:
–о соотношении категорий «административная юстиция», «административное судопроизводство», «производство по делам, возникающим из публичных правоотношений»;
–о природе норм, регулирующих данный вид производства;
–о природе дел, составляющих предмет данного производства. Ответы на них позволят решить главный вопрос: является ли дан-
ный вид производства видом гражданского процесса или же это разновидность административного процесса или административного судопроизводства (которое в будущем должно обособиться от гражданского процесса)? По сути в настоящее время идет выбор между двумя диаметрально противоположными подходами: 1) защита интересов в публично-правовой сфере должна опосредоваться гражданским процессуальным механизмом защиты; производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, – это часть гражданского процесса; 2) защита интересов в публично-правовой сфере суть административный юрисдикционный процесс; административное судопроизводство – самостоятельный тип судопроизводства и процессуальной формы. Названные выше законопроекты отражают вторую тенденцию, что, на наш взгляд, может иметь отрицательные последствия как
Федерации: Постановление Пленума ВС РФ от 16 ноября 2006 г. № 55 // СПС «КонсультантПлюс».
1 См. законопроект № 246960-6 «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» (внесен в Госдуму Президентом РФ в марте 2013 г., принят в первом чтении 21 мая 2013 г.).
554
§ 1. Понятие производства по делам, возникающим из публичных правоотношений
для защиты интересов в публично-правовой сфере, так и для будущего развития гражданского и цивилистического процесса в целом.
Один из основных аргументов сторонников создания самостоятельной системы административных судов – необходимость специализации судебной деятельности, вызванная усложнением правового регулирования, в том числе в сфере осуществления судебной власти и судопроизводства. Однако корректное решение данного вопроса – более сложное дело, чем представляется. Проблема специализации может решаться как в рамках цивилистической процессуальной формы (посредством процедур), так и посредством выстраивания параллельной судебной формы защиты. Последнее в принципе неприемлемо. Такой подход неизбежно влечет диверсификацию процесса, что, по оценке зарубежных коллег, признается неэффективным путем развития, ведущим к снижению качества и гарантий судебной защиты1.
Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В данном случае в Конституции РФ определяются типы судопроизводств. В связи с этим отметим: административное судопроизводство – не синоним понятия «административный процесс». Административный процесс прежде всего связан с государственным управлением и материальным административным правом2 и необязательно с судопроизводством3.
Будучи «внедренным» в ст. 118 Конституции РФ без определенного концепта термин «административное судопроизводство» «страдает» фактологической двусмысленностью. Им обозначают:
1)либо часть цивилистического процесса (один из видов производств, регулируемый ГПК или АПК) – отражено в АПК, постановлениях КС РФ, ВАС РФ;
2)либо «особый» порядок рассмотрения административных дел, осуществляемый хотя и судами (общей юрисдикции), но по правилам КоАП, а потому не относимый к цивилистическому процессу, – эта
1Об этом см., напр.: Gilles P. Civil Justice Systems in East and West 2007 Plus – Fundamental Current Reform Movement and Some Speculations About Civil Conflict Resolution Systems of the Future.
2См. об этом: Сорокин В.Д. Советское административно-процессуальное право. Л., 1976. С. 25 и др. Иное мнение см.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М., 2001. С. 26 и след.
3В настоящее время распространена «юрисдикционная концепция» административного процесса, впервые представленная в работе Н.Г. Салищевой. См.: Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964.
555
Глава девятая. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений
позиция распространена в административном праве; ее поддержал в своих постановлениях и ВС РФ.
Ни один из этих подходов не может быть поддержан – по онтологическим причинам.
Согласно ст. 29 АПК 2002 г. понятие «административное судопроизводство» в целом охватывает производство по делам из административных и иных публичных правоотношений, осуществляемое в арбитражных судах. Дела, возникающие из публичных правоотношений и рассматриваемые арбитражным судом, по своей природе сходны с делами, возникающими из публичных правоотношений, рассматриваемыми судами общей юрисдикции. Но в отличие от ГПК АПК регулирует также рассмотрение дел, вытекающих из собственно административных отношений (об административных правонарушениях и о взыскании обязательных платежей и санкций – гл. 25 и 26 АПК). В собственном смысле только рассмотрение этих категорий дел арбитражными судами можно назвать административным судопроизводством.
Сравним: ранее ГПК РСФСР регламентировалось рассмотрение похожих по правовой природе дел – по жалобам на действия государственных органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий. С принятием и введением в действие КоАП
с1 июля 2002 г. эти дела, как административные по своей природе, рассматриваются в порядке административного судопроизводства1. В данном случае имеется в виду, что рассмотрение судом дел, связанных
сналожением административных взысканий, подчинено процедурному порядку, установленному КоАП (но не ГПК).
Административное судопроизводство в толковании ВС РФ мыслится как совокупность процедур, установленных КоАП, которые не относимы к гражданскому судопроизводству и соответственно к гражданскому процессу. Поэтому ВС РФ рекомендует отказывать в принятии заявлений, рассмотрение которых подпадает под процедуры, установленные КоАП (по п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК ввиду наличия иного судебного порядка рассмотрения дела)2.
1См.: О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: ФЗ от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ; О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: Постановление Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. № 5.
2Первоначально данная позиция была сформулирована в п. 9 Постановления Пленума ВС РФ от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи
спринятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской
Федерации». Пункты 8–10 были исключены из указанного Постановления п. 33 Постановления Пленума ВС РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами
556
§ 1. Понятие производства по делам, возникающим из публичных правоотношений
КС РФ в ряде постановлений занял иную позицию, полагая, что все дела, возникающие из публичных правоотношений, суть по своей природе административные дела, а потому должны рассматриваться
впорядке и по правилам административного судопроизводства1. В комментариях к АПК констатируется, что арбитражные суды осуществляют судебную власть посредством гражданского и административного судопроизводства2. Основание для этого дает ст. 29 АПК, в которой понятие «административное судопроизводство» используется применительно к рассмотрению всех дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. В данном контексте под административным судопроизводством понимается вид производства
вгражданском или арбитражном процессе, порядок которого устанавливается соответственно ГПК и АПК. Такова и позиция ВАС РФ3.
дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих». Однако высказанная ранее позиция ВС РФ сохраняет свое значение: согласно п. 17 Постановления Пленума ВС РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 судья отказывает в принятии заявления по п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК, если заявление подлежит рассмотрению
иразрешению в ином судебном порядке, в том числе в порядке производства по делам об административных правонарушениях.
1См., напр.: п. 5, ч. 3 п. 7 Постановления КС РФ от 27 января 2004 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации»; ч. 3 п. 4 Постановления КС РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева» // СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1374; п. 2.1 Постановления КС РФ от 17 января 2008 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности положений статей 9 и 10 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и статей 181, 188, 195, 273, 290, 293 и 299 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акционерного общества «СЕБ Русский Лизинг», общества с ограниченной ответственностью «Нефте-Стандарт»
иобщества с ограниченной ответственностью «Научно-производственное предприятие «Нефте-Стандарт»» // СЗ РФ. 2008. № 4. Ст. 300.
2Начиная с одного из первых Комментариев к АПК 2002 г. См.: Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. Г.А. Жилина. С. 4, 7.
3См., напр.: О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации: Постановление Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. № 11 // Вестник ВАС РФ. 2003. № 2; Постановление Президиума ВАС РФ от 4 октября 2005 г. № 7445/05 // Вестник ВАС РФ. 2006. № 2. В доктрине это вызвало критические отклики. См., напр.: Абова Т.Е. Виды производств в арбитражном процессе. С. 123–126.
557
Глава девятая. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений
Как видим, термин «административное судопроизводство» используется в различных смыслах: 1) административное судопроизводство регулируется КоАП, это административный юрисдикционный процесс, самостоятельный порядок судебной защиты (позиция ВС РФ); 2) административное судопроизводство – это часть цивилистического процесса, а именно производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (позиция КС РФ, ВАС РФ).
На наш взгляд, судебные процедуры, установленные КоАП, не образуют самостоятельной судебной формы защиты. Дела, возникающие из административных правоотношений, – частный случай дел, возникающих из публичных правоотношений, производство по которым регулируется ГПК. Гражданская процессуальная форма задает общий алгоритм судебного производства по таким делам регулированием
вгл. 23 ГПК общих положений. Соотношение производства по делам, возникающим из административных правоотношений, и производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, как частного и общего подтверждается также законодательным регулированием порядка рассмотрения данных дел по АПК. Применительно к КоАП понятие «административное судопроизводство» может использоваться только в значении совокупности специализированных судебных процедур в пределах единой реализуемой судами общей юрисдикции формы защиты. Но также неверно по существу использовать категорию «административное судопроизводство» для обозначения вида производства по делам, возникающим из публичных правоотношений1.
Напомним: понятия «гражданское судопроизводство» и «гражданский процесс», «арбитражное судопроизводство» и «арбитражный процесс»
вдоктрине традиционно используются как соотносимые2 (хотя уже не синонимичные). Законодатель оперирует в ГПК категорией «гражданское судопроизводство» (ст. 1–3, 5, 9 и др.), а в АПК – категорией «судопроизводство в арбитражных судах» (ст. 1–3, 8, 9, 12 и др.), отказавшись – в сравнении с АПК 1995 г. – от понятия «арбитражное судопроизводство». Этим проблемы не решились, но возникли новые, в том числе относительно понимания административного судопроизводства.
Закрепление категории «административное судопроизводство» в качестве типа процесса в ст. 118 Конституции РФ полагаем ошибочным. Последовательное развитие этой идеи ведет к признанию, что произ-
1См. об этом: Сахнова Т.В. Право на судебную защиту и процессуальный механизм его реализации. С. 435–438.
2См., напр.: Шерстюк В.М. Новые положения третьего Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. С. 18, 23 и др.
558
§ 1. Понятие производства по делам, возникающим из публичных правоотношений
водство по делам, возникающим из публичных (по АПК – из административных и иных публичных) правоотношений, регулируемое нормами ГПК и АПК соответственно, суть административный процесс, а нормы, его составляющие, суть административно-процессуальные. Это в свою очередь обосновывает их изъятие из ГПК, что и было сделано в проекте Кодекса административного судопроизводства. На наш взгляд, это ошибочный подход, ведущий к дезинтеграции гражданского процесса. Защита конституционных прав и свобод, хотя бы и через опосредованный процессуальный алгоритм, – бесспорно, сфера гражданской, цивилистической (но не административной) юрисдикции1.
Дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваемые в порядке гражданского судопроизводства, не могут быть отнесены
кадминистративному судопроизводству.
Впроцессуальной науке сложились различные концепции, представление о которых важно для уяснения природы данного вида производства.
Концепция административной юстиции исходила из необходимости обеспечения законности в сфере государственного управления (отсюда берет корни теория судебного контроля, корреспондировавшая специальной подведомственности суду дел, возникающих из административных правоотношений). На наш взгляд, она сохраняет свое значение в сфере собственно контроля за деятельностью административных органов (регулируется КоАП). Однако данная концепция уже стала «тесной» для объяснения природы судебной – в порядке гражданского судопроизводства – защиты прав и законных интересов в публичных правоотношениях, в сфере взаимоотношений гражданина с публичной властью. Законный интерес в сфере публичных правоотношений
– самостоятельный объект судебной защиты. В современной процессуальной доктрине осознается, что защита в сфере публичных правоотношений не сводится к проблеме административной юстиции2. Цель производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, совпадает с общими целями гражданского судопроизводства, закрепленными в ст. 2 ГПК: защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов. Функции суда и в этом виде производства не охранительные, но правосудные. Процедуры по своей
1Подробнее см.: Сахнова Т.В. Новые ГПК и АПК: еще раз о единстве процесса (заметки по поводу).
2См., напр.: Колесов П.П. Процессуальные средства защиты права. С. 105; Туманова Л.В. Защита публично-правовых интересов в гражданском судопроизводстве: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. СПб., 2002. С. 18.
559
Глава девятая. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений
природе – цивилистические процессуальные. Предмет процесса хотя и составляют публичные по природе отношения, но объект защиты – частный интерес. Предметно-объектное строение процесса и в данном виде производства отвечает общей парадигме цивилистического процесса. Публично-правовой характер предмета процесса не обусловливает сущности процесса: он остается цивилистическим по своей природе. Методы процесса, как увидим далее, характеризуются несколько иным, в сравнении с исковым производством, балансом состязательных и следственных начал, но общий алгоритм подчинен цивилистической процессуальной форме.
В процессуальной доктрине в разное время предпринимались попытки объяснить природу норм, составляющих производство по делам, возникающим из административных правоотношений (по ГПК РСФСР 1964 г.), как норм не гражданско-процессуальных, а админист- ративно-процессуальных (П.Ф. Елисейкин, Н.Г. Салищева, В.Н. Щеглов и др.). Отсюда делался вывод: это тоже административный процесс
(теория административного процесса). Такой взгляд не получил широкой поддержки среди процессуалистов и был обоснованно подвергнут критике1. Тем не менее в административном праве идея «прижилась» и породила предложения о создании административного процессуального кодекса и административных судов (как самостоятельной ветви судебной власти либо как звена в системе судов общей юрисдикции).
Наконец, одна из наиболее обсуждаемых сегодня концепций – концепция административного иска, насчитывающая столетнюю историю. Суть ее в том, что публичные права и интересы должны так же подлежать судебной защите, как и всякое иное субъективное право, а иск вообще есть средство судебной защиты2. В развитие этой концепции обосновывается тезис об административном иске как средстве судебной защиты субъективных публичных прав или публично-правовых интересов3. Истоки такого взгляда – в немецкой концепции субъективного публичного права, которая, однако, российским законодательством не была воспринята4.
1См., напр.: Курс советского гражданского процессуального права. Т. 2. С. 140–141 (автор главы – Д.М. Чечот).
2См.: Рязановский В.А. Указ. соч. С. 20, 26 и др. Обзор современных представлений см., напр.: Попова Ю.А. Указ. соч. С. 44–50; Осокина Г.Л. Иск (теория и практика).
С.46–48.
3См., напр.: Колесов П.П. Процессуальные средства защиты права. С. 115–116 и след.
4Несмотря на доктринальное обсуждение концепции – обычно в рамках конституционного (государственного) права. См., напр.: Гессен В.М. Основы конституционного права. Пг., 1918; Рождественский А.А. Теория субъективных публичных прав: критико-сис-
560
§ 1. Понятие производства по делам, возникающим из публичных правоотношений
Как видим, концептуальной ясности и сколько-нибудь общего подхода современной доктриной не достигнуто.
Механизм судебной защиты публично-правовых интересов, отраженный по ГПК в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, есть механизм опосредованной судебной защиты конституционных прав, свобод и законных интересов во взаимоотношениях гражданина с властью. Он уже не может быть объяснен с позиций административной юстиции.
Бесспорно, что защита законных интересов гражданина, а также общественного интереса в публичных правоотношениях, прежде всего в отношениях с государственной властью, не может быть изъята из сферы гражданской юрисдикции. Рассмотрение и разрешение подобных дел должны быть подчинены гражданской процессуальной форме, единственно способной – в силу своей природы и исторического развития – предоставить надлежащие процессуальные гарантии судебной защиты.
Что касается административного иска, то, несмотря на всю привлекательность идеи, реальной законодательной конструкции на ее основе выработано не было. И это естественно: иском конституционные права и свободы можно было бы защитить, если бы законодательство восприняло идею непосредственной судебной защиты конституционных прав, свобод и законных интересов. Но в таком случае отпала бы необходимость именовать иск административным, а производство по своему существу было бы исковым.
Заметим, что в науке гражданского процессуального права давно отстаивалась идея о том, что по процессуальной сущности дела, возникающие из административных (по терминологии ГПК РСФСР) правоотношений, не отличаются от дел искового производства (А.А. Мельников1). Не случайно по проекту ГПК 1997 г. рассмотрение судом дел, возникающих из публичных правоотношений, предлагалось объединить в разделе под названием «Особые исковые производства». Аналогичный подход
тематическое исследование. М., 1913; Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М.: НОРМА, 2008. Большинство исследований имеют конституционно-правовой контекст; они значимы как демонстрирующие развитие научной мысли относительно, в частности, природы конституционных прав граждан. Со своей стороны заметим: определение природы конституционного права как субъективного не делает его субъективным публичным правом. Например, право на судебную защиту мы определяем как субстантивное процессуальное право, что, на наш взгляд, отвечает современному правопониманию.
1 См.: Мельников А.А. Право граждан обжаловать в суд действия должностных лиц // Советское государство и право. 1978. № 11; Защита прав личности в социалистическом гражданском процессе / Под общ. ред. А.А. Мельникова. М., 1986. С. 231–232.
561
Глава девятая. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений
отстаивается и в современной доктрине1. Из опосредованного механизма защиты никакого иска вывести нельзя, кроме формальной конструкции, когда под иском понимается любое юридическое требование. В этом кроется опасность деструкции для всего гражданского процесса2.
Понятие «опосредованный» означает, что объектом судебной защиты
вконкретном процессе выступает не конституционное право или свобода, но законный интерес. Нельзя обратиться в суд с иском о защите конституционно гарантируемого права (например, на свободу передвижения, выбор места жительства), но можно оспорить отказ в регистрации по избранному месту жительства. Конституционное право в данном процессе охраняется через защиту законного интереса. В конечном счете можно говорить об опосредованной – через законный интерес защите конституционных прав и свобод. Непосредственным объектом защиты
вданном виде производства выступает законный интерес.
Заметим, что в других странах, независимо от воспринятой концепции, административная юстиция понимается исключительно как рассмотрение дел, возникающих из собственно административных, прямо указанных законом, правоотношений (их круг достаточно узок). При этом дела, возникающие из административных правоотношений, не обязательно рассматриваются каким-то одним органом.
Например, в Германии согласно ст. 95 Конституции существуют пять видов судопроизводств, включая административное. Административные суды рассматривают сугубо административные дела по заявлениям физических и юридических лиц на действия и акты органов государственного управления, если они не отнесены к компетенции иных судов. В то же время финансовое судопроизводство и судопроизводство по социальным делам рассматриваются как виды административного судопроизводства. Каждый вид судопроизводства регламентируется отдельным нормативным актом, но при этом «базовым», системообразующим остается ГПК (Zivilprozessordnung), на который много прямых отсылок в специальных регламентах, а иногда порядок рассмотрения дел прямо регулируется ГПК Германии. Эти регламенты включаются в систему источников гражданского процессуального права. Единство гражданского процесса Германии обеспечивается на функциональном уровне. Иначе строилась система административной юстиции
1См., напр.: Приходько И.А. Некоторые проблемы судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений // АПК и ГПК 2002 г.: сравнительный анализ и актуальные проблемы правоприменения. С. 121 и след.
2См. об этом: Сахнова Т.В. Новые ГПК и АПК: единство процесса? С. 32–34; Она же. Новые ГПК и АПК: еще раз о единстве процесса (заметки по поводу). С. 318–320.
562
§ 1. Понятие производства по делам, возникающим из публичных правоотношений
во Франции: административные суды (ранее – трибуналы) во главе с Государственным советом, учрежденным при Правительстве, независимы от системы общих судов и функционируют в системе исполнительной власти. И хотя в ходе реформы административные суды во Франции приблизились по принципам деятельности, существу процедур рассмотрения и разрешения дел к общему гражданскому судопроизводству, все же административное и гражданское судопроизводства основываются на разных нормах права; административный суд применяет нормы административного права1.
Истоки противоречивости в предлагаемых решениях берут корни в главном противоречии: между процессуальной формой и гражданским судопроизводством, с одной стороны, и пониманием формы защиты как производной от системы органов защиты, с другой стороны2.
Идея создания административных судов и кодекса административного судопроизводства проблемы не решает, поскольку не решены принципиальные вопросы, связанные с современной концепцией искового производства и механизмом защиты конституционных прав, свобод и законных интересов. Реализация имеющихся законопроектов даст, на наш взгляд, больше минусов, чем плюсов. Главный – «расчленение» гражданского процесса, нарушение системообразующих связей внутри гражданской процессуальной формы.
Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, по своей природе – часть гражданского процесса и регулируется нормами гражданского процессуального права. Обособление данного вида производства обусловлено воспринятой законодателем концепцией опосредованного механизма судебной защиты конституционных прав и свобод. Собственно административные дела по обжалованию решений и действий административных органов, связанных с наложением административных взысканий, с 1 июля 2002 г. рассматриваются судьями, иными органами и должностными лицами в порядке и по правилам, определяемым КоАП (см. разд. III, гл. 23 и др.)3. Иными словами, с 1 июля 2002 г. ГПК не определяет процедур рассмотрения дел об административных правонарушениях. Означает ли это изменение правовой природы таких процедур? На наш взгляд, безусловно нет.
1См.: Сахнова Т.В. Новые ГПК и АПК: еще раз о единстве процесса (заметки по поводу). С. 316.
2См. об этом главу первую Курса.
3См.: О некоторых вопросах, возникших у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: Постановление Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. № 5.
563