4. Совершенствование межбюджетных отношений как основа формирования бюджетного федерализма.

Особое внимание в 1999 г. Министерство финансов уделяло реализации региональной политики, укреплению единства государственных финансов. Анализ исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации показывает, что собственные доходы к уточненному плану на 1999 год были выполнены на 111.8%. Предусмотренные объемы дотаций, субвенций, средства по взаимным расчетам были перечислены из федерального бюджета на 100 процентов. Средства Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, получаемые из федерального бюджета, перечислены в сумме 44.8 млрд. рублей, что выше первоначально предусмотренной в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 1999 год" суммы на 33.2%, но меньше сформированного Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 1.6 млрд. рублей.

Кроме того, субъектам Российской Федерации за 1999 год была оказана временная финансовая помощь в виде бюджетных ссуд на общую сумму 7.2 млрд. рублей. Одновременно обеспечивался возврат ранее выданных ссуд. За 1999 год сумма возвращенных ссуд в федеральный бюджет составила 12.1 млрд. рублей.

В истекшем году Министерство финансов Российской Федерации особое внимание уделило двум основным вопросам: реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах и ходу выполнения Соглашений о мерах по оздоровлению государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи в 1999-2000гг. бюджетам субъектов Российской Федерации за счет средств федерального бюджета.

Как и предусматривалось Концепцией и планом-графиком, одним из основных направлений реформы межбюджетных отношений на ее первом этапе (1998-1999 гг.) стал переход к новой методике распределения трансфертов ФФПР, направленной на обеспечение территориальной справедливости (выравнивание бюджетной обеспеченности), бюджетной эффективности (нормативная оценка расходов и доходов) и политической стабильности (прозрачность расчетов, компенсационные механизмы). После внедрения в 1999 году новой методики распределения трансфертов, при подготовке и принятии федерального бюджета на 2000 год она была значительно усовершенствована, предусматривая распределение трансфертов на основе индексов бюджетных расходов, определенных по региональным нормативам финансирования основных социально-значимых расходов, и оценок налогового потенциала регионов. По сравнению с методикой 1994-1998 гг. новая методика намного прозрачнее и объективнее, имеет четкие критерии выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, усиливает стимулы к оптимизации бюджетных расходов и повышению собираемости налогов на региональном и местном уровне.

Таким образом задачи, поставленные на первом этапе реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений, выполнены. Несмотря на то, что их эффект в основном будет проявляться в среднесрочной перспективе, полученные к настоящему времени результаты уже оказывают позитивное воздействие на социально-экономическую и политическую ситуацию в стране. Новая методика распределения трансфертов позволила сосредоточить средства ФФПР в наименее обеспеченных регионах и тем самым повысить социальную эффективность финансовой помощи (в том числе - для погашения задолженности регионов по выплате заработной платы). В результате более объективного распределения трансфертов возросло число регионов - "доноров" (с 13 в 1999 гг. до 18 - в 2000 году).

Впервые после 1995 года внесенное Правительством Российской Федерации распределение трансфертов на 1999 г. и 2000 г. не было изменено при утверждении соответствующих проектов федерального бюджета Государственной Думой.

Создан и успешно работает постоянно действующий координационный орган - трехсторонняя Рабочая группа по совершенствованию межбюджетных отношений. Результаты реализации Концепции (прежде всего - переход к новой методике распределения трансфертов) позволили выполнить условия кредитования России (в части, касающейся реформы межбюджетных отношений) международными финансовыми организациями.

В то же время состояние региональных и местных бюджетов остается тяжелым. Сохраняется острая несбалансированность между возложенными на них финансовыми обязательствами и реальными возможностями по их выполнению, задолженность по выплате заработной плате и социальных пособий, перегруженность долговыми обязательствами, использование денежных суррогатов и зачетов, нерациональная структура расходов. Наряду с объективными факторами (в том числе - связанными с незавершенностью реформы межбюджетных отношений), это во многом обусловлено отсутствием четких приоритетов и "закрытостью" бюджетной политики, недостаточным использованием современных методов управления бюджетами, иждивенческими настроениями, отсутствием должного контроля за соблюдением федерального законодательства и финансовой дисциплины.

Крайне негативное воздействие на межбюджетные отношения и бюджетную систему в целом оказывает особый налогово-бюджетный статус отдельных регионов. Некоторые положения двусторонних соглашений с субъектами Федерации по вопросам межбюджетных отношений не соответствуют федеральному законодательству, предусматривая предоставление отдельным регионам индивидуальных льгот и привилегий. В республиках Татарстан и Башкортостан сохранился особый порядок расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, в республиках Калмыкия и Алтай, ряде муниципальных образований продолжал действовать налоговый режим "внутренних оффшорных зон". Обеспечение реального равноправия субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, единства финансовой системы и соблюдения на всей территории страны федерального налогово-бюджетного законодательства остается одной из наиболее актуальных проблем формирования в России бюджетного федерализма.

Учитывая, что закон о федеральном бюджете на 2001 год - последний в течение срока действия нынешней Концепции, основные усилия в 2000 г. Минфин России намерен сосредоточить на завершении реформирования механизмов финансовой помощи субъектам Федерации (прежде всего - Фонда финансовой поддержки регионов, а также Фонда регионального развития и Фонда развития региональных финансов) и на принятии уже разработанных проектов нормативно-правовых актов, в том числе - поправок к Бюджетному кодексу, а также на усилении контроля за соблюдением на местах федерального законодательства и финансовой дисциплины.

Исходя из этого, Минфином России был внесен в Правительство Российской Федерации проект плана-графика мер по реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений на 2000 г. Основными положениями этого плана является завершение реформы ФФПР (прежде всего - в части совершенствования оценки объективных бюджетных потребностей и налогового потенциала регионов) с утверждением в перспективе основных положений методики распределения трансфертов федеральным законодательством. В 2001 г. новое развитие получит Фонд регионального развития и Фонд развития региональных финансов, будут приняты поправки к Бюджетному кодексу и налоговому законодательству в части более эффективного разграничения налоговых полномочий властей разных уровней, усилится контроль за выполнением соглашений об оздоровлении региональных финансов, будут приведены в соответствие федеральному законодательству двусторонние соглашения по вопросам межбюджетных отношений. Реализация этих направлений уже началась.

Действующая Концепция реформирования межбюджетных отношений в основном направлена на совершенствование форм и механизмов финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. После решения этих задач потребуется реформирование двух других основополагающих направлений межбюджетных отношений (бюджетного федерализма) - разграничения расходных полномочий и доходных источников (налоговых полномочий), причем не только на уровне Федерация - субъекты Федерации, но и на уровне субъекты Федерации - органы местного самоуправления. Требует совершенствования законодательное регулирование заимствований на региональном и местном уровне, государственного долга субъектов Федерации и муниципального долга. Кроме того, будет усилена правовая и методическая база управления региональными и местными финансами, обеспечено внедрение современных технологий формирования и исполнения бюджетов.

В связи с этим Министерство финансов намерено продолжить начатую реформу в рамках более широкой и комплексной Концепции реформирования межбюджетных отношений и региональных финансов в Российской Федерации на 2002 - 2004 гг. Проект Концепции будет согласован с Государственной Думой и Советом Федерации (в рамках трехсторонней Рабочей группы) до начала работы над проектом федерального бюджета на 2002 год. Минфин России, другие федеральные органы исполнительной власти уже в 2000 году начнут соответствующую работу.

Основной проблемой системы межбюджетных отношений остается острая диспропорция между сосредоточенными на региональном и местном уровне значительными расходными обязательствами и бюджетными средствами, с одной стороны, и недостаточной ответственностью за их выполнение и эффективное использование в интересах и с учетом запросов местного населения, с другой. Ее преодоление связано с поэтапной передачей на федеральный уровень расходов общенационального характера и соответствующих им налоговых ресурсов с одновременным существенным расширением налогово-бюджетных полномочий и ответственности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, соответственно, регионального и местного значения, внедрением на местах современных методов управления общественными финансами и усилением контроля за соблюдением федерального законодательства и финансовой дисциплины.

Министерством финансов Российской Федерации в 1999 году была продолжена работа по контролю за выполнением мероприятий, предусмотренных соглашениями о мерах по оздоровлению государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации за счет средств федерального бюджета, подписанных в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 5 мая 1998 года №495 "О дополнительных мерах по обеспечению выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы и оздоровлению государственных финансов".

За полтора года, прошедших с их подписания Минфином России накоплен опыт работы по дополнительной мобилизации имеющихся резервов для оздоровления государственных финансов и ликвидации задолженности по выплатам заработной платы работникам бюджетной сферы, привлечены органы исполнительной власти всех уровней к контролю за своевременным и полным поступлением доходов и экономным расходованием средств.

Особое внимание в ходе выполнения соглашений было уделено росту денежной составляющей доходной части бюджетов. В целом по субъектам Российской Федерации, подписавшим соглашения, удельный вес доходов, поступивших в денежной форме, составил на конец отчетного года 65.5%, против 47.6%, сложившихся на конец 1998 года.

В 38 субъектах Российской Федерации удельный вес доходов в денежной форме превысил средний уровень по стране. Особо следует отметить работу, проделанную в этом направлении, в Астраханской, Калининградской, Владимирской и Волгоградской областях, где удельный вес доходов, поступивших в денежной форме, составил от 80.0 до 85.3%.

На рост денежных доходов в немалой степени повлияло введение в отчетном году налога с продаж, сумма которого на 1 января 2000 г. составила по субъектам Российской Федерации, подписавшим соглашения, 13.3 млрд. рублей против 0.7 млрд. рублей, полученных за 1998 год.

В целях усиления контроля за целевым использованием средств федерального бюджета, своевременного и в полном объеме перечисления доходов во все уровни бюджетной системы осуществляется перевод на кассовое обслуживание органами федерального казначейства исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, в первую очередь - высокодотационных.

Совместные усилия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Правительства Российской Федерации позволили в 1999 году сократить кредиторскую задолженность по заработной плате работникам бюджетной сферы в целом по стране на 7,6 млрд. рублей, или на 1,2 месяца, и довести ее уровень на 1 января 2000 года до 5,1 млрд. рублей, или 0,8 месяца.

Необходимо отметить, что в отчетном году субъекты Российской Федерации принимали меры к своевременным расчетам с государственными внебюджетными фондами. Задолженность по начислениям на заработную плату снизили за отчетный период 54 субъекта Российской Федерации, подписавших соглашения по оздоровлению государственных финансов, на сумму 4.1 млрд. рублей.

Проведена определенная работа по экономии государственных расходов в бюджетах субъектов Российской Федерации. В результате реорганизации бюджетных организаций, оптимизации численности работников бюджетной сферы были сокращены бюджетные расходы на 4.2 млрд. рублей, проведено сокращение работников бюджетной сферы на 51.6 тыс. чел., уменьшилось количество юридических лиц на 1.6 тыс. единиц.

Однако, в работе федеральных органов исполнительной власти и субъектов Российской Федерации по оздоровлению государственных финансов имели место существенные недостатки.

Поступление доходов в денежной форме в 1999 г. осталось на низком уровне (ниже 50%) у 31.7% субъектов Российской Федерации, работающих в рамках Соглашений. Низкий уровень поступления налогов в денежной форме сложился в Курской области (31.2%), Кабардино-Балкарской Республике (24.2%), Эвенкийском автономном округе (13.8%). В Псковской области снижение этого показателя по сравнению с началом года произошло на 20.6 пункта.

Не все субъекты Российской Федерации выполняют предусмотренное соглашениями условие об обеспечении направления на выплату заработной платы с начислениями не менее 40 процентов собственных средств бюджетов с учетом получаемых трансфертов. В целом по России данный показатель в прошлом году составил 31%.

Не в полном объеме выполняются требования по приведению условий оплаты труда работников организаций бюджетной сферы в соответствие с Единой тарифной сеткой (ЕТС), а государственных служащих субъектов Российской Федерации - с нормативными правовыми актами, регулирующими денежное содержание федеральных государственных служащих.

Не во всех субъектах Российской Федерации выполняется положение о приведении уровня тарифов на услуги жилищно-коммунального хозяйства и оплаты этих услуг населением в соответствие с федеральными стандартами. 40 регионов утвердили стандарт ниже федерального (от 10 до 50%), в том числе в Эвенкийском автономном округе - только 10 %, в Корякском автономном округе - 15%, Республике Саха (Якутия) - 20 %, Камчатской области - 25 %, Ненецком автономном округе и Республике Алтай - 35 %, в Саратовской, Омской, Липецкой, Ульяновской областях - 40%.

В связи с истечением срока действия соглашений по оздоровлению государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации Правительством Российской Федерации было принято решение о заключении аналогичных соглашений на 2000 год и последующие годы. В настоящее время соглашения рассмотрены с 77 регионами. Отказались подписывать соглашения 8 регионов - гг. Москва, Санкт-Петербург, Челябинская, Пермская области, Ненецкий, Ханты-Мансийский автономные округа, Чеченская Республика и Краснодарский край. (По трем субъектам Российской Федерации (Республика Башкортостан, Республика Тыва, Красноярский край) соглашения находятся в стадии рассмотрения.) Основным условием ряда субъектов Российской Федерации, не подписавших соглашения являлось выделение дополнительных финансовых средств на реализацию федеральных законов "О ветеранах", "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" и других.

Вновь заключенные соглашения включают в себя дополнительные обязательства, связанные с вступлением в действие с 1 января 2000 года Бюджетного кодекса Российской Федерации. Среди них:

- безусловное прекращение неденежных форм расчетов;

- прекращение любых форм зачетов по обязательствам юридических лиц по уплате налогов в бюджеты субъектов Российской Федерации, в части регулируемых федеральных налогов;

- доведение дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации до размеров, не превышающих 5% от объема собственных доходов и другие.

Министерством финансов Российской Федерации будет продолжена работа по выполнению мероприятий, направленных на оздоровление государственных финансов и ликвидации задолженности по заработной плате работникам бюджетной сферы, с представлением ежеквартальной информации в Правительство Российской Федерации, а также проведением селекторных совещаний по вопросу погашения задолженности по заработной плате работникам бюджетной сферы.

Важным вопросом во взаимоотношениях федерального бюджета с бюджетами регионов является проблема финансирования расходов по содержанию ведомственного жилья и объектов социально-культурной сферы, принятых в муниципальную собственности. В федеральном бюджете на 2000 год источники на эти цели не определены. По состоянию на начало текущего года задолженность федерального бюджета перед бюджетами субъектов Российской Федерации составляет более 16 млрд. рублей.

Учитывая, важность этой проблемы Минфин России до 1 июня т.г. подготовит доклад в Правительство Российской Федерации и внесет предложения о порядке и механизмах погашения образовавшейся задолженности федерального бюджета по финансированию расходов на содержание объектов жилого фонда и социально-культурной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления.

Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1999 год" предусмотрено в 1999 году выделить из Фонда целевых субвенций на цели государственной финансовой поддержки досрочного завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов для обеспечения нужд населения, предприятий социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства до 3000,0 млн. рублей, в том числе до 15 мая 1999 года - не менее 35%, до 15 июля 1999 года - не менее 70 %, до 1 ноября 1999 года - до 100 %.

Средства федерального бюджета на указанные цели были перечислены органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в полном объеме с опережением сроков, установленных Законом.

Кроме того, учитывая критическую ситуацию с обеспечением досрочного завоза нефти, нефтепродуктов и топлива в северные регионы, Правительство Российской Федерации было принято решение о дополнительном выделении субъектам Российской Федерации до 1750.0 млн. рублей.

По состоянию на 1 января 2000 года из указанных средств перечислено субъектам Российской Федерации 1728,6 млн. рублей.

Объем выданных в 1999 году бюджетных ссуд на поддержку досрочного завоза грузов на Север составил 100,0 млн. рублей, из них Хабаровскому краю - 20,0 млн. рублей, Чукотскому автономному округу - 80,0 млн. рублей.

В целях поддержки досрочного завоза нефти, нефтепродуктов, топлива, продовольствия, медикаментов и лекарственных средств, продукции материально-технического назначения и непродовольственных товаров народного потребления первой необходимости органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в 1999 году переданы в управление, владение, пользование и распоряжение на формирование региональных фондов государственной финансовой поддержки досрочного завоза грузов на Север средства федерального бюджета, выделенные им в 1994-1995 годах на указанные цели, а также проценты за пользование ими, в общей сумме 21,2 млрд. рублей.

Однако, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, располагая такими значительными финансовыми ресурсами, не принимают должных мер по обеспечению возврата ссудозаемщиками средств в региональные фонды государственной финансовой поддержки завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, допускают случаи использования их не по целевому назначению, предоставляют ссуды предприятиям, имеющим неустойчивое финансовое положение, а также допустившим нецелевое использование бюджетных средств. В результате этого в среднем в региональные фонды поступает не более 47% средств, подлежащих возврату.

Особенно неблагополучна ситуация с возвратом в Сахалинской области, где по состоянию на 1 января 2000 года возвращено только 18,9%, в Республике Карелия - 20,5%, Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе - 22,0%, Красноярском крае - 24,1% от средств, находящихся в их управлении.

Администрации многих территорий часто пытаются оправдать свою пассивность в этом вопросе всякого рода объективными причинами. Однако нельзя не обратить внимание на то, что там, где к этому вопросу относятся серьезно, степень возврата средств значительно выше. Так, в Мурманской, Читинской, Еврейской областях, Ямало-Ненецком, Усть-Ордынском автономных округах возвращено заемщиками более 80 процентов предоставленных им средств.

В настоящее время Министерством финансов Российской Федерации разрабатывается Положение о порядке организации работы по осуществлению финансирования расходов из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов.

Указанное Положение направлено в первую очередь на усиление контроля за расходованием средств, выделенных на государственную финансовую поддержку завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов.

Кроме того, Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2000 год" предусмотрено передать в управление субъектам Российской Федерации с 1 января 2000 года на формирование региональных фондов государственной финансовой поддержки досрочного завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов средства федерального бюджета, выделенные им в 1994-1995 годах в объеме 2.9 млрд. руб., и в собственность регионам для использования на те же цели - сумму процентных платежей за пользование ими в сумме 13.0 млрд. рублей.

В целях стабилизации ситуации по досрочному завозу грузов Правительству Российской Федерации предоставлено право в случае необходимости в пределах финансового года предоставлять из федерального бюджета органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации беспроцентные бюджетные ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих в бюджетах субъектов Российской Федерации в связи с досрочным завозом грузов на Север - до 3000,0 млн. рублей.

Необходимо иметь в виду, что в текущем году наступает срок погашения задолженности организаций, осуществляющих завоз (хранение и реализацию) продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, федеральному бюджету по переоформленным в государственный внутренний долг централизованным кредитам и начисленным по ним процентам. В 2000 году предприятиями и организациями должно быть погашено 3.9 млрд. рублей. При этом возврат средств в федеральный бюджет гарантируется бюджетами субъектов Российской Федерации.

Главной задачей территориальных финансовых органов, органов федерального казначейства и контрольно-ревизионных управлений в текущем году является обеспечение контроля за целевым использованием средств, выделяемых из федерального бюджета на государственную финансовую поддержку завоза грузов на Север, а также средств, направляемых на формирование соответствующих региональных фондов.

Это позволит повысить эффективность использования средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и осуществить финансирование мероприятий по досрочному завозу грузов на Север в оптимальные сроки и предотвратить возможность возникновения кризисных ситуаций с обеспечением нефтепродуктами и топливом населения, предприятий социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства.

Финансирование закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) и г. Байконура осуществлялось в полном объеме. В истекшем году силами налоговых органов Федеральной службы налоговой полиции и Контрольно-ревизионного управления Минфина России осуществлялись комплексные проверки по правильности предоставления налоговых льгот юридическим лицам, зарегистрированным в ЗАТО. При этом проверками были охвачены организации, получившие налоговые льготы на суммы, превышающие 100.0 млн. рублей. Были выявлены многочисленные решения глав администраций ЗАТО о предоставлении налоговых льгот по акцизам, налогу на добавленную стоимость, по налогам и сборам, зачисленным в целевые бюджетные фонды и др. Минфином России было направлены письма об отмене соответствующих решений.

Внесена статья в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2000 год", ограничивающие органы исполнительной власти ЗАТО в части предоставления налоговых льгот по федеральным регулирующим налогам и внесен законопроект "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О закрытом административно-территориальном образовании".

По экспертной оценке принятые меры позволили сократить потери доходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации от предоставления органами местного самоуправления ЗАТО налоговых льгот в 1999 году на сумму 40,0 млрд. рублей, что составляет 4% от объема консолидированного бюджета Российской Федерации, и в 2000 году - на сумму 100,0 млрд. рублей.