3. Снижение долговой нагрузки на федеральный бюджет, политика в области государственных заимствований

В течение 1999 года Министерство финансов осуществляло гибкую политику управления государственным долгом, направленную прежде всего на оптимизацию объема новых заимствований (внешних и внутренних) для финансирования дефицита федерального бюджета, ограничение монетарного финансирования дефицита бюджета, а также достижение договоренностей с иностранными кредиторами о частичном списании и реструктуризации внешнего долга бывшего СССР.

Важной задачей Министерства финансов в 1999 году было восстановление доверия инвесторов к государству как заемщику. В течение 1999 года были выполнены все обязательства по погашению и обслуживанию государственного долга согласно Федеральному закону "О федеральном бюджет на 1999 год", при этом финансирование дефицита федерального бюджета со стороны денежных властей по итогам года сложилось в меньшем объеме, чем запланировано в бюджете.

Политика в области государственного внутреннего долга была направлена на оптимизацию структуры долга, обеспечение процесса реструктуризации внутреннего долга, создание реального графика по его погашению и обслуживанию.

Рынок государственных ценных бумаг в 1999 году характеризовался осторожностью инвесторов и, как следствие, низкой ликвидностью и высокой доходностью. Некоторое оживление на этом сегменте рынка началось в IV квартале 1999 г., среднедневной оборот торгов увеличился до 900 млн. руб. против 150 млн.руб. в первом полугодии. Доходность по государственным ценным бумагам в начале года составлявшая 120% годовых на конец года имела тенденцию к снижению и колебалась в пределах от 50% до 85% годовых в зависимости от срока погашения.

Вторичный рынок ГКО-ОФЗ возобновился 15 января 1999 года с торгов по нереструктурируемым ОФЗ-ПД, а с 28 января в торгах стали принимать участие облигации, выпущенные в ходе новации.

С условиями новации по замороженным в августе 1998 г. облигациям согласилось 98.2% инвесторов, обменявших на новые обязательства облигаций на сумму 184.7 млн.рублей.

В установленные сроки полностью погашены обязательства перед физическими лицами, а также некоммерческими организациями, медицинским страхованием, СМИ и др. Проведенная новация государственного внутреннего долга позволила стабилизировать исполнение федерального бюджета в 1999 году и в последующие годы в результате снижения напряженности платежного графика по государственному внутреннему долгу. Так, погашение основной суммы долга по ОФЗ-ФК начинается с 2002 года, при этом расходы по обслуживанию ОФЗ-ФК в 1999 году составили 40.7 млрд. руб., в 2000 г. эти расходы составят - 26.5 млрд. руб., в 2001 г. - 21.0 млрд. руб., в 2002 г. - 12.9 млрд. руб., в 2003 г. - 4.0 млрд. руб. и в 2004 г. - 0,2 млрд. рублей.

Министерство финансов в течение года полностью выполнило обязательства по купонным выплатам по ОФЗ и не осуществляло заимствований на рынке государственного долга до середины декабря.

По окончании основного этапа реструктуризации внутреннего государственного долга и погашения выпущенных в ходе новации ГКО, рынок государственных ценных бумаг перешел в новое состояние. По сравнению с докризисным состоянием оно характеризовалось сокращением более чем в два раза рыночной части облигационного долга, удлинением почти втрое сроков заимствований и наличием в обращении только инструментов с фиксированным и достаточно низкими купонными ставками (10-30% годовых), что позволяет эмитенту снизить расходы на обслуживание внутреннего долга и точно их рассчитать на весь период обращения.

В целях возврата доверия иностранных участников рынка и предоставления дополнительных инвестиционных возможностей Минфин России выступил одним из инициаторов принятого 20 ноября 1999 г. постановления Правительства Российской Федерации № 1272 "Об осуществлении иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации с использованием средств, находящихся на специальных счетах нерезидентов типа "С". С этой же целью в декабре 1999 года были размещены три выпуска ГКО на общую сумму 4.2 млрд. руб. по номиналу в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 10.12.99 № 1386 "Об объемах эмиссии в 1999 г. государственных ценных бумаг", средства от погашения которых могут быть свободно репатриированы нерезидентами.

В 1999 году Минфином России продолжено финансирование расходов, связанных с погашением Правительством Российской Федерации государственных долговых товарных обязательств, в связи с этим из федерального бюджета было направлено 1.2 млрд. рублей.

Финансирование расходов по государственным товарным обязательствам в течение года осуществлялось строго по лимитам, рассчитанным исходя из средств, предусмотренных в федеральном бюджете на эти цели. Фактически в 1999 году профинансированы расходы по погашению задолженности по облигациям целевых беспроцентных займов - в сумме 602.8 млн. рублей и по целевым чекам - в сумме 597.1 млн. рублей.

За период с 1992 года по настоящее время государство полностью рассчиталось с владельцами целевых чеков с правом приобретения легковых автомобилей в 1991 году и свыше 70% с владельцами целевых чеков с правом приобретения легковых автомобилей в 1992 году. Всего за 1992-1999 годы перечислено из федерального бюджета на погашение задолженности по целевым чекам 1,9 млрд. рублей.

По целевым беспроцентным облигациям 1990 года начиная с 1994 года погашено 75% облигаций. На эти цели из федерального бюджета с 1994 года по 1999 год перечислено 3.6 млрд. рублей.

В целях социальной поддержки граждан старших возрастов до начала реализации положений Федерального закона "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации" от 10 мая 1995 г. № 73-ФЗ в соответствии с Указами Президента России и постановлениями Правительства Российской Федерации, принятыми в 1996-1999 годах о выплате предварительной компенсации по гарантированным вкладам граждан Российской Федерации, Минфином России в 1999 году перечислено Сбербанку России 2.65 млрд.рублей. Из перечисленных средств фактически выплачены за отчетный год компенсации по гарантированным сбережениям в размере 2.3 млрд. рублей. Средства на компенсацию перечислялись Сбербанку России исходя из фактической потребности для обеспечения бесперебойной выплаты сумм компенсации. По данным Сбербанка России на 25 декабря 1999 года фактически выплачена компенсация вкладчикам Сбербанка России до 1922 года рождения включительно - 1.4 млрд. рублей, наследникам первой очереди родившимся до 1922 года включительно - 0.08 млрд. рублей, инвалидам 1 группы - 0.22 млрд. рублей, наследникам владельца гарантированных сбережений на оплату ритуальных услуг - 0.6 млрд. рублей.

В 1999 г. Министерство финансов осуществляло активную политику по регулированию и контролю за осуществлением государственных внутренних заимствований субъектов Российской Федерации, а также муниципальных заимствований.

В течение 1999 года рынок областных и муниципальных ценных бумаг переживал этап своего восстановления, которое проходило очень сложно. Общая сумма внутреннего долга субъектов Российской Федерации, оформленного в ценные бумаги, на конец 1999 года составляла около 13 млрд.рублей. Как и в предыдущие годы, регионы выпускали ценные бумаги с целью покрытия дефицита федерального бюджета либо реализации различных инвестиционных проектов. Особенностью эмиссий региональных ценных бумаг в 1999 году стали выпуски с целью реструктуризации задолженности по ранее выпущенным облигациям. Схемы реструктуризации региональных займов имели ряд принципиальных отличий от схемы реструктуризации федеральных долгов, обусловленных различиями в параметрах этих типов инструментов, структуре их держателей, источниках погашения.

Минфином России в течение 1999 года был разработан ряд нормативных правовых актов, направленных на совершенствование государственного регулирования региональных заимствований. Так, во исполнение Федерального закона "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" приказами Минфина России утверждены Порядок предоставления информации об обязательствах, возникших в результате эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг. Минфином России также разработан и представлен в Правительство Российской Федерации проект постановления по вопросам регулирования процесса эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг".

В течение 1999 г. Минфин России осуществлял сбор, анализ и хранение информации о выпусках ценных бумаг субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, об обслуживании, а также о погашении указанных ценных бумаг.

С введением в действие с 1 января 2000 г. Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также во исполнение мер по реализации среднесрочной программы структурных реформ, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июля 1999 г. N829, Минфином России разработаны изменения в Бюджетный кодекс, в том числе, касающиеся заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации Минфином России осуществляется государственная регистрация нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии и обращения ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, выпусков ценных бумаг страховых организаций, выпусков ценных бумаг эмитентов, осуществляющих реструктуризацию задолженности перед федеральным бюджетом, а также выпусков облигаций Банка России. В течение 1999 года Минфином России осуществлена государственная регистрация:

16 нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии и обращения ценных бумаг субъектов Российской Федерации;

7 нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии и обращения ценных бумаг муниципальных ценных бумаг;

460 выпусков ценных бумаг страховых организаций на общую сумму 619 млн. рублей;

504 отчета об итогах выпусков ценных бумаг страховых организаций;

выпуск акций открытого акционерного общества "Автоваз" на сумму 16.1 млрд.рублей, осуществленный в обеспечение погашения задолженности по налоговым платежам в федеральный бюджет в сумме 2855.2 млрд. рублей в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации от 5 марта 1997 г. N 254 "Об условиях и порядке реструктуризации задолженности организаций по платежам в федеральный бюджет" и от 15 октября 1997г. N1316 "О реструктуризации задолженности акционерного общества "Автоваз" по платежам в федеральный бюджет с передачей пакета акций, составляющего 50% уставного капитала плюс 1 акцию, Российскому фонду федерального имущества;

выпуски облигаций Банка России на общую сумму 6 млрд.руб., эмитируемые в целях осуществления кредитно-денежной политики.

Во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 24 января 1995 г. №78 "О неотложных мерах по предотвращению от подделки бланков ценных бумаг, применяемых в Российской Федерации" Минфином России проведена экспертная оценка и учет более 800 образцов бланков ценных бумаг, изготовленных в 1999 году предприятиями, имеющими лицензии Минфина России на производство бланков ценных бумаг.

Жесткая политика Министерства финансов Российской Федерации в части осуществления заимствований и ограничения объемов эмиссии государственных ценных бума, проводимая в 1999 г., продолжится в 2000 г. и будет направлена на восстановление реально действующего рынка государственных ценных бумаг, а не на привлечение имеющийся на рынке избыточной краткосрочной денежной ликвидности.

В 2000 г. Минфин России будет участвовать на рынке заимствований в случае положительной динамики состояния финансового рынка и осуществлять необходимые действия в части развития рынка государственных ценных бумаг и выпуска соответствующих среднесрочных и долгосрочных финансовых инструментов.

Стоимость обслуживания осуществляемых Минфином России в 2000 г. заимствований будет приближена к уровню инфляции, заложенному в расчетах бюджета текущего года. Деятельность Минфина России будет направлена на восстановление доверия инвестора к государству как первоклассному заемщику.

В 1999 г. Министерство финансов осуществляло политику в области управления государственным внешним долгом, направленную на решение вопросов о частичном списании и реструктуризации внешнего долга бывшего СССР.

В течение 1999 года Минфином России велись переговоры о реструктуризации и частичном списании внешнего долга бывшего СССР. В результате с Парижским клубом кредиторов подписан многосторонний Меморандум об условиях реструктуризации платежей по внешнему долгу бывшего СССР, срок погашения которых наступает в 1998-2000 годах. В настоящее время продолжаются двусторонние переговоры с официальными кредиторами - членами Парижского клуба. В вышеупомянутом Меморандуме (статья 4) закреплено согласие стран - членов Парижского клуба приступить во второй половине 2000 года к рассмотрению вариантов всеобъемлющего решения проблемы долга бывшего СССР при условии успешной реализации налогово-бюджетной и денежно-кредитной программы Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации.

Министерством финансов в 1999 г. проводились переговоры об урегулировании внешнего долга бывшего СССР Лондонскому клубу кредиторов, результатом которых стало достижение в феврале 2000 года договоренностей о частичном списании союзного долга (в размере 36,5%), а также переоформлении оставшейся части долга в еврооблигации со сроком погашения в течение 30 лет и процентной ставкой от 2,25 до 7,5% годовых. Таким образом, достигнутые договоренности об урегулировании внешнего долга бывшего СССР позволят уменьшить давление на бюджет расходов по погашению и обслуживанию государственного долга, приводящих к ограничению необходимого объема текущих социальных выплат из федерального бюджета.

Велась работа по обеспечению возврата в федеральный бюджет средств российских предприятий и организаций по задолженностям, возникшим в связи с включением в государственный внешний долг требований иностранных кредиторов по кредитам, привлекавшимся этими организациями под суверенные гарантии.

В 1999 году Министерством финансов проводилась постоянная работа по урегулированию задолженности иностранных государств перед Российской Федерацией по следующим основным направлениям:

- разработка методологии реструктуризации внешней задолженности иностранных государств (в том числе стран СНГ) в ходе совещаний и плановых заседаний Парижского клуба кредиторов;

- разработка единого нормативного правового акта, регламентирующего участие Российской Федерации в деятельности Парижского клуба;

- проведение двухсторонних переговоров со странами-должниками, имеющими действующие рамочные соглашения с Парижским клубом;

- проведение двухсторонних переговоров со странами-должниками, являющимися клиентами Парижского клуба;

- подготовка и согласование нормативных правовых актов о заключении межправительственных соглашений об урегулировании задолженности иностранных государств (в том числе стран СНГ) перед Российской Федерацией.

В целом, в 1999 году Минфином России проведено около 50 раундов переговоров с иностранными государствами, а также со странами СНГ (в том числе в рамках межправительственных комиссий), в результате которых заключено 4 межправительственных соглашения, парафировано 9 проектов соответствующих соглашений и подготовлено 14 проектов постановлений Правительства Российской Федерации о заключении парафированных в 1998-1999 гг. соглашений. Поступления от погашения задолженности иностранных государств перед Российской Федерацией в 1999 году составили около 650 млн. долларов США, а от стран СНГ - 30 млн. долларов США.

В 1999 году в соответствии с решением Правительства Российской Федерации (распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 июля 1998г. № 945-р) Минфином России были привлечены финансовые кредиты Японии на сумму 425 млн.долларов США, которые были направлены на поддержку структурных преобразований в экономике Российской Федерации.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 22 марта 1999г. № 327 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 1999 год" Министерством финансов Российской Федерации была представлена в Правительство Российской Федерации для внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации и предоставляемых Российской Федерацией государственных кредитов на 1999 год. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 декабря 1999г. № 2034-р Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации и предоставляемых Российской Федерацией государственных кредитов на 1999 год была внесена в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. В рамках указанной Программы было предусмотрено использование в 1999 году кредитов правительств иностранных государств, банков и фирм на сумму 1863,0 млн.долларов США. Использование указанных кредитов в 1999 году по данным Внешэкономбанка и Минсельхозпрода России составило 1385,32 млн.долларов США (соответственно 1023,67 млн.долларов США и в части использования кредита по Межправительственному соглашению между Правительством Российской Федерации и Правительством США по поставкам сельскохозяйственной продукции и продовольствия из США - 361,65 млн.долларов США).

В соответствии со статьей 121 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год" Министерством финансов Российской Федерации 17 февраля 2000г. представлена в Правительство Российской Федерации Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации и предоставляемых Российской Федерацией государственных кредитов на 2000 год для внесения в Государственную Думу в виде проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2000 год" по форме, предусмотренной статьей 108 Бюджетного кодекса Российской Федерации. На заседании Правительства Российской Федерации 24 февраля 2000г. (протокол № 7) указанный проект федерального закона одобрен Правительством Российской Федерации и принято решение о внесении его в Государственную Думу в установленном порядке. В рамках указанной Программы предусмотрено использование в 2000 году кредитов правительств иностранных государств, банков и фирм на сумму 1000,0 млн.долларов США.

По предложениям Министерства финансов Российской Федерации Правительством Российской Федерации было принято постановление Правительства Российской Федерации от 5 октября 1999г. "О мерах по сокращению расходов по погашению и обслуживанию государственного долга Российской Федерации, выраженного в иностранных валютах". В рамках указанного постановления Правительства Российской Федерации урегулирована задолженность трех предприятий на сумму 101,8 млн.долларов США перед федеральным бюджетом по возврату средств, предоставленных российским предприятиям для финансирования инвестиционных проектов в счет кредитов правительств иностранных государств, банков и фирм. По предложению Министерства финансов Российской Федерации Правительством Российской Федерации принято постановление от 5 февраля 2000 года "О продлении срока действия постановления Правительства Российской Федерации от 5 октября 1999г. "О мерах по сокращению расходов по погашению и обслуживанию государственного долга Российской Федерации, выраженного в иностранных валютах".

Приоритетными направлениями деятельности Минфина России на пути повышения бюджетной и внешнеполитической эффективности управления государственными внешними финансовыми активами являются принятие постановления Правительства Российской Федерации "Об участии Российской Федерации в деятельности Парижского Клуба" и активизация переговорного процесса со странами-должниками.

Решение указанных выше задач позволит более гибко реагировать на проблемы, обсуждаемые в ходе заседаний Парижского клуба, оперативно закреплять принятые в его рамках решения на двухстороннем уровне со странами-клиентами Парижского клуба и странами, имеющими наибольший объем задолженности перед Российской Федерации, снять наметившуюся неопределенность в отношениях с должниками Российской Федерации. Помимо укрепления престижа Российской Федерации внутри Клуба в качестве надежного и предсказуемого партнера, повышения авторитета России среди стран-заемщиков это позволит обеспечить погашение задолженности стран-должников, сделать их планируемыми и предсказуемыми, получить дополнительные средства от иностранных государств, не осуществляющих платежи в погашение своего долга перед Россией в течение длительного времени.

Реализуя в 1999 году жесткую программу государственных заимствований, Министерству финансов удалось снизить номинальный объем внутреннего государственного долга с 757.9 млрд.руб. до 583.6 млрд.руб. При этом доля государственного долга в ВВП сократилась на 39.9 процентных пункта.

Динамика государственного долга Российской Федерации приведена в следующей таблице:

млрд. руб.

	1997 год	1998 год	1999 год
Государственный долг - всего	1235.7	3991.7	4871.0
в том числе:
Внутренний долг	499.6	757.9	583.6
Внешний долг	736.1	3233.8	4287.4*
Государственный долг в % к ВВП	49.0	148.7	108,8

 

*) Оценочные данные