III. Итоги деятельности министерства финансов в 1999 году

1. Совершенствование налоговой системы как элемент расширения доходной части федерального бюджета и создания стимулов экономического роста

В 1999 году продолжилось совершенствование и оптимизация налоговой системы. Осуществление мер по упрощению налоговой системы, снижение налогового бремени для реальных товаропроизводителей и повышение уровня собираемости налогов являлось основной задачей при совершенствовании налоговой системы.

В последние годы Минфин России проводил работу по разработке и принятию Налогового кодекса. 1 января 1999 года вступила в действие Часть первая (общая часть) Налогового Кодекса Российской Федерации. Это стало первым реальным результатом более чем трехгодичной совместной работы Государственной Думы и Правительства Российской Федерации по выработке концепции налоговой системы России. Принятие Части первой Налогового Кодекса позволило решить ряд назревших проблем налоговой системы. В частности, был исправлен существовавший ранее перекос в объеме прав и обязанностей налогоплательщиков и налоговых органов, обеспечена реальная защита прав и законных интересов налогоплательщиков, усовершенствованы механизмы и процедуры исполнения налоговых обязательств (введение института требования об уплате налога, установление процентных начислений при возврате налогоплательщику излишне уплаченных им сумм и др.), унифицирован и в целом снижен размер налоговых санкций. Часть первая Налогового Кодекса также четко определила закрытый перечень федеральных, региональных и местных налогов, которые могут применяться на территории Российской Федерации, а также правила их установления.

Вместе с тем, ряд моментов требовал корректировки. Учитывая это, Министерством финансов были подготовлены поправки, впоследствии принятые Государственной Думой. Внесенные поправки не нацелены на кардинальное изменение налоговой системы, а направлены на ее эволюционное преобразование, обеспечивающее устранение присущих ей недостатков и направлены на формирование рациональной и справедливой налоговой системы. Министерством финансов также осуществлялась подготовка к принятию в целом второй части Налогового кодекса, регулирующего конкретный порядок взимания федеральных, региональных и местных налогов. Некоторые разделы Кодекса практически подготовлены к окончательному принятию.

По инициативе Минфина России в 1999 году Правительством Российской Федерации в увязке с проектировками доходов бюджетной системы на 2000 год были внесены предложения по следующим основным направлениям налоговой политики.

1. Индексация действующих ставок налогов, установленных в объемных денежных единицах, в соответствии с теми показателями инфляции и изменением курса российского рубля по отношению к иностранным валютам, которые были учтены в расчетных макроэкономических показателях к проекту бюджета, что касается прежде всего, индексации ставок акцизов и пересмотра действующих шкал налогообложения физических лиц.

2. Продолжение политики по снижению ставок основных налогов, а также принятие мер, усиливающих стимулирующую функцию налогов как инструмента, обеспечивающего расширение производства и рост инвестиционной активности. В этом направлении предлагалось уже в 2000 г., не дожидаясь вступления в действие Второй части Налогового кодекса Российской Федерации, начать отмену "оборотных налогов", т.е. налогов, исчисляемых от объема выручки.

3. Совершенствование структуры существующей системы налогов, продолжение ее упрощения. Предлагалось, в частности, отменить налог на реализацию горюче-смазочных материалов с одновременным включением в перечень подакцизных товаров дизельного топлива и масел, а также индексацией на соответствующую сумму ставок акциза на бензин. Минфином России предлагалось также отменить несколько местных и региональных налогов, утрачивающих свое действие при введении субъектами Российской Федерации налога с продаж.

Однако, Согласительная Комиссия Государственной Думы, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по рассмотрению проекта федерального бюджета на 2000 год приняла положительное решение только по некоторым из предложенных Правительством Российской Федерации мер. В частности, был принят федеральный закон об индексации ставок акцизов. При этом, акцизы на товары, исчисляемые по специфическим ставкам, были проиндексированы на 30% кроме акцизов по водке (по которой предусмотрено увеличение на 40%) и табачным изделиям (увеличение на 100%). Принят и федеральный налог "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О подоходном налоге с физических лиц", которым предусмотрены три ставки налога по доходам, полученным после 1 января 2000 г., в том числе 12% при совокупном годовом доходе до 50 тыс. рублей. Отказ от запретительной ставки 45% с 2000 г. можно рассматривать в качестве наиболее важной из всех налоговых мер, принятых при рассмотрении бюджета на 2000 г. в Государственной Думе.

В 1999 году осуществлен ряд мер налогового реформирования, обеспечивающих увеличение поступлений доходов федерального бюджета.

Несмотря на то, что в 1999 году не был принят в полном объеме Налоговый кодекс Российской Федерации, как всеобъемлющий документ, призванный упорядочить и упростить существующую налоговую систему, удалось реализовать на законодательном уровне ряд важных решений в области налогового законодательства.По инициативе Минфина России были приняты решения о снижении действующих налоговых ставок. В частности, с апреля 1999 г. предельная ставка по налогу на прибыль была снижена с 35 до 30%. Характерно, что, несмотря на снижение ставки по этому налогу физическая величина этого налога, поступающая в бюджеты, заметно выросла. Так, в 1999 г. в доходы консолидированного бюджета мобилизовано 219.8 млрд. рублей от этого налога, что более чем в два раза превышает поступления 1998 года.

Для реализации вступившей с 1 января 1999 г. Первой части Налогового кодекса Российской Федерации важное значение имели подготовленные Минфином России и принятые Государственной Думой поправки, которые были реализованы Федеральным законом от 09.07.99 № 154-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть Первую Налогового кодекса Российской Федерации". Данные поправки позволили исключить из этого документа целый ряд противоречий и несоответствий, а также восстановить нарушенный баланс прав и обязанностей между налоговыми органами и налогоплательщиками. Необходимо отметить, что, несмотря на заметное ограничение полномочий контрольных органов, расширение прав налогоплательщиков и общее ослабление "карательной составляющей" существующей налоговой системы, реальная собираемость налогов в 1999 году не только не уменьшилась, а, напротив, заметно возросла.

Серьезнейшее значение в качестве меры, направленной на усиление стимулирующей роли налоговой системы и повышение справедливости налогообложения, имеют подготовленные Минфином России поправки, принятые Федеральным законом от 02.01.2000 № 36-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О налоге на добавленную стоимость".

В 1999 г. также приняты несколько важных законодательных решений, направленных на усиление социальной справедливости при налогообложении. В частности, в соответствии с Федеральным законом от 17.07.99 № 168-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О налогах на имущество физических лиц" размер налога на имущество был поставлен в зависимость от стоимости этого имущества.

Принятые в 1999 году меры налогового регулирования привели к повышению уровня собираемости налоговых доходов в бюджет, который по предварительной оценке составил 76%, что выше уровня 1998 г., рассчитанного исходя из объема "живых" поступлений на 16 процентных пунктов.

В настоящее время Минфином России ведется работа по уточнению и доработке Части второй (специальной) Налогового кодекса Российской Федерации, принятой Государственной Думой в первом чтении летом 1998 года, и внесен ряд уточнений в Часть первую Налогового кодекса Российской Федерации, вступившую в действие с 1 января 1999 года.

В принципиальном плане предполагается реализовать следующие остающиеся пока нерешенными цели налоговой реформы:

Усиление справедливости налоговой системы, за счет выравнивания условий налогообложения для всех налогоплательщиков (прежде всего, за счет имеющихся необоснованных льгот и исключений), отмены неэффективных и оказывающих наиболее негативное влияние на хозяйственную деятельность налогов и сборов (прежде всего, так называемых "оборотных" налогов), исключения из самих механизмов применения налогов и сборов тех норм, которые искажают их экономическое содержание.

В частности, предполагается более серьезное снижение величины налогового бремени на доходы организаций и на доходы физических лиц, что должно стать дополнительным фактором стимулирования развития предпринимательской активности. Одновременно, предполагается повысить значение и обеспечить увеличение доли налогов и сборов, связанных с использованием природных ресурсов (прежде всего, ресурсов недр), а также имущественных налогов, которые должны стать основой формирования региональных и местных бюджетов. Впредь до обеспечения более высокого уровня контроля государства за уплатой налогов и сборов, в общем объеме налоговых платежей должна быть сохранена высокая доля косвенных налогов, и, прежде всего, налога на добавленную стоимость;

Некоторое ослабление общего налогового бремени на законопослушных налогоплательщиков путем более равномерного распределения налоговой нагрузки на всех налогоплательщиков, продолжение начатого курса на дальнейшее постепенное снижение ставок по основным федеральным налогам и облегчения налоговой нагрузки на фонд оплаты труда; уже в первый год после введения Кодекса в действие должно быть обеспечено снижение номинального налогового бремени (при условии 100 % уровня сбора налогов и сборов) против предусмотренного действующим законодательством не менее, чем на 8-10 процентов, во второй год - не менее, чем на 13-15 процентов;

Упрощение налоговой системы за счет установления их исчерпывающего перечня с сокращением общего числа налогов и сборов, а также за счет максимальной унификации действующих режимов исчисления и порядка уплаты различных налогов и сборов. Предполагаемое упорядочение налогообложения должно предусматривать отмену нерациональных и неэффективных налогов и сборов (включая постепенную отмену налогов, уплачиваемых с выручки от реализации товаров (работ, услуг), а также "мелких" налогов и сборов, дающих незначительные поступления, но дорогих в администрировании), унификацию налогов и сборов, имеющих схожую налоговую базу, а также минимизацию налогов и сборов, имеющих целевую направленность. В частности, предлагается отмена налогов на реализацию горюче-смазочных материалов, приобретение автотранспортных средств, на операции с ценными бумагами, сбора на нужды образовательных учреждений, сбора за использование наименований "Россия", "Российская Федерация" и образованных на их основе слов и словосочетаний. В едином транспортном налоге должны быть объединены действующие ныне налог на отдельные виды транспортных средств и налог на владельцев автотранспортных средств;

Обеспечение стабильности налоговой системы, а также определенности в объемах налоговых платежей для налогоплательщиков на длительный период. Реализации этой цели, в частности, должно способствовать установление на федеральном уровне жесткого исчерпывающего перечня региональных и местных налогов и сборов, общих принципов установления этих налогов, а также предельных значений их ставок;

Обеспечение роста поступлений налогов и сборов в доходы бюджетов всех уровней на основе существенного повышения уровня собираемости налогов и сборов, что, в свою очередь, должно стать следствием реализации тех целей налоговой реформы, которые указаны выше. Для этого необходимо также включение в законодательство о налогах и сборах положений, дающих в руки органов, обеспечивающих контроль за уплатой налогов и сборов, необходимые инструменты, позволяющие обеспечить полноценный налоговый контроль.

Часть вторая Налогового Кодекса будет исходить из того, что вопросы распределения налоговых поступлений от федеральных и региональных налогов и сборов между уровнями бюджетной системы должны являться исключительной прерогативой бюджетного законодательства. Такой подход вытекает из положений действующего Бюджетного кодекса Российской Федерации и Части первой Налогового Кодекса. При этом нужно иметь в виду, что отнесение того или иного налога или сбора к числу федерального не предполагает, что поступления от них пойдут исключительно в федеральный бюджет. Это означает, что данный налог применяется по единым правилам на всей территории Российской Федерации. Тоже относится и к региональным налогам по отношению к бюджетам муниципальных образований. Поэтому, в отличие от действующего ныне по некоторым налогам порядка (налогу на прибыль, налогу с продаж и некоторым другим) непосредственно в Части второй Кодекса не должны устанавливаться ставки или доли зачислений от тех или иных налогов в бюджеты разного уровня.

2. Бюджетная политика в области расходов бюджета. Оптимизация структуры расходов федерального бюджета, реализация второго этапа Программы экономии государственных расходов, мероприятия по погашению кредиторской задолженности.

Основная цель бюджетной политики в 1999 г. заключалась в обеспечении сбалансированности, реалистичности и эффективности управления средствами федерального бюджета.

Расходование бюджетных средств производилось исходя из обеспечения приоритетов в области социальной сферы, национальной безопасности, экономически значимых программ и мероприятий. При этом особое внимание уделялось реализации второго этапа Программы экономии государственных расходов, а также мерам по погашению кредиторской задолженности федерального бюджета.

В 1999 году Минфином России были приняты необходимые меры по обеспечению полного финансирования расходов, предусмотренных законом о бюджете.

Исполнение бюджета позволило впервые за 10 лет обеспечить финансирование социальных отраслей в объеме, соответствующем параметрам бюджета.

Суммарный объем произведенного финансирования составил 674,0 млрд. рублей (117,2% к годовым бюджетным назначениям).

Структура исполнения федерального бюджета за последние три года приведена в таблице:

Разделы бюджетной классификации	1997	1998	1999
Государственное управление	2,2%	2.5%	2,4%
Международная деятельность	0.6%	4.0%	9,6%
Национальная оборона	17.3%	14.7%	19,1%
Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности и судебная власть	9.6%	8.4%	9,9%
Фундаментальные исследования и содействие НТП	2.3%	1.4%	1,8%
Промышленность энергетика и строительство	6.4%	3.5%	2,8%
Сельское хозяйство и рыболовство	2.1%	1.1%	1,5%
Охрана окружающей среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия.	0.6%	0.5%	0,5%
Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика	0.8%	0.3%	0,2%
Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий	1.4%	1.6%	1,2%
Расходы на социальную сферу	13.0%	13.9%	14,0%
Обслуживание государственного долга	25.5%	33.6%	26,7%
Обслуживание внутреннего долга	20.2%	24.3%	12,1%
Обслуживание внешнего долга	5.1%	9.3%	14,6%
Пополнение госзапасов и резервов	2.0%	0.9%	0,1%
Финансовая помощь др. уровням власти:	13.9%	12.5%	10,2%
Прочие расходы	2.%	1.2%	0,2%
ВСЕГО РАСХОДОВ (без расходов целевых бюджетных фондов)	100%	100%	100%

 

Как видно из вышеприведенных данных в 1999 году произошло сокращение доли процентных расходов в общем объеме федерального бюджета до 26.7% или на 6.9 процентных пункта, что позволило увеличить долю средств, направляемую на решение первоочередных задач социально-экономического развития страны.

Увеличение в 1999 году непроцентной части расходов федерального бюджета было направлено на обеспечение безопасности государства, в первую очередь, на финансирование расходов по национальной обороне и правоохранительной деятельности. Во II полугодии 1999 года Министерство финансов Российской Федерации обеспечило в необходимых объемах изыскание средств для финансирования не предусмотренных федеральным бюджетом расходов Минобороны России (выплаты денежного довольствия, продовольственного и вещевого обеспечения военнослужащих).

В 1999 г. значительно увеличились расходы федерального бюджета по разделу "Международная деятельность". Превышение объясняется, в первую очередь, ростом валютного курса рубля, а также увеличением затрат на содержание российских воинских контингентов на территории Косово (Югославия), Боснии и Герцеговины, которые первоначально не были предусмотрены в федеральном бюджете на 1999 год на период после 31 июля 1999 года.

Увеличение в 1999 году непроцентной части расходов федерального бюджета в результате реструктуризации обязательств по государственному долгу направлено на реализацию задач государства в области социальной политики и, в первую очередь, на образование, здравоохранение и физическую культуру, другие социальные виды расходов. В целом объем социальных расходов возрос по сравнению с 1998 г. с 13.9% до 14.0% расходной части бюджета.

В течение года в полном объеме производилось финансирование текущих выплат по заработной плате работникам бюджетной сферы (было произведено индексирование заработной платы работникам учреждений, финансируемых из федерального бюджета), выполнялись обязательства федерального бюджета перед Пенсионным фондом, а также по выплате пенсий военнослужащим и работникам правоохранительных органов. Министерству финансов удалось в 1999 г. предотвратить наращивание текущей кредиторской задолженности предприятий и организаций, финансируемых из федерального бюджета. Значительная работа проведена по сокращению и урегулированию кредиторской задолженности, образовавшейся в прошлые годы.

В 1999 году осуществлялся достаточно жесткий контроль за целевым использованием бюджетных средств. В целях сокращения и урегулирования кредиторской задолженности по состоянию на 1 января 1999 г. Правительством Российской Федерации приняты постановление от 21 июня 1999 г. № 655-41 и распоряжение от 11 октября 1999 г. № 1617-р, позволяющие использовать средства, поступающие в федеральный бюджет в результате повышения эффективности работы, направленной на сокращение просроченной задолженности по налоговым платежам в федеральный бюджет, образовавшейся за предыдущие годы, на погашение кредиторской задолженности.

Погашение кредиторской задолженности федеральных органов государственной власти, в том числе кредиторской задолженности организаций, находящихся в ведении указанных органов власти, иных получателей средств федерального бюджета производилось по состоянию на 1 января 1999 года. В 1999 году кредиторская задолженность погашена на сумму 6.3 млрд. руб. по следующим разделам функциональной классификации расходов федерального бюджета:

(млрд.руб.)

Национальная оборона	3,4
Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства	1,1
Промышленность, энергетика и строительство	0,6
Сельское хозяйство и рыболовство	0,08
Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий	0,03
Образование	0,43
Утилизация и ликвидация вооружений, включая выполнение международных договоров	0,12
Государственная поддержка космической деятельности	0,4
Мобилизационная подготовка экономики	0,17

 

В ходе исполнения в 1999 году федерального бюджета Минфином России осуществлялась работа по оптимизации структуры расходования бюджетных средств и совершенствованию бюджетного процесса (реализация второго этапа Программы экономии государственных расходов). В первую очередь это касается реализации мер по сокращению перечня прямых получателей средств федерального бюджета, реорганизации бюджетных организаций и оптимизация численности их работников; доведению до бюджетополучателей сумм финансирования согласно бюджетной росписи, утвержденной Минфином России; выверке кредиторской задолженности бюджетных организаций и прекращению ее накапливания; инвентаризации условий и оплаты труда работников бюджетной сферы; инвентаризации федеральной собственности; инвентаризации внебюджетных фондов и внебюджетных средств. Общая сумма экономии, достигнутая по итогам 9 месяцев 1999 года, составила 13.8 млрд. рублей, или 48.5% предполагаемой финансовой оценки. Указанная экономия была достигнута за счет оптимизации численности работников бюджетных организаций в сумме 2.95 млрд.руб., инвентаризации федеральной собственности - в сумме 2.1 млрд.руб., инвентаризации внебюджетных фондов и средств в сумме 1.3 млрд.рублей и по другим мероприятиям.

Общая сумма экономии средств федерального бюджета за 1998 г. и 9 месяцев 1999 г. получена в сумме 35.7 млрд.руб., что на 6.2 млрд.руб. ниже задания, установленного Программой и 14.6 млрд.руб. ниже задания с учетом дополнительно разработанных мероприятий.