3.3. Земельные отношения в России

Главное в земельных отношениях — земельная собственность. Право собственно­сти граждан и юридических лиц на земельные участки возникает как результат приватизации государственных или муниципальных земель, наследования, куп­ли-продажи, дарения, обмена, иных сделок с землей, а также в результате внесе­ния их в уставный капитал (паевой) юридического лица.

Земельные отношения выражают взаимодействие органов государственной власти, местного самоуправления, юридических лиц и граждан по поводу владения, распоряжения и пользования земельными участками либо по поводу государственного управления земельными ресурсами.

Участниками правовых земельных отношений являются граждане, юридические лица РФ, субъекты РФ, муниципальные образования. Права иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на приобретение в собственность земельных участков определяются в соответствии с Земельным кодексом РФ и другими федеральными законами.

Объектами земельных отношений выступают земельный участок в целом в определенных границах фиксированной площади и местоположения, земель­ные доли (паи) и права на них. Правовые нормы, регулирующие отношения соб­ственности на землю, делятся на общие, свойственные всем земельным отноше­ниям, и специальные, характерные для определенных категорий земель и условий их использования.

Земельные отношения включают в себя установленные земельным законода­тельством:

• порядок предоставления или изъятия земельного участка;

• права и обязанности землепользователя;

• налогообложение, плату за землю;

• санкции за нарушение земельного законодательства.

Кодекс РФ разграничил собственность на землю (рис. 3.5). Согласно Кодексу, земли, не являющиеся собственностью граждан, юридических лиц и муниципальных образований, являются государственной собственностью} Разграничение госу­дарственной собственности будет осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 17.07.01 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собствен­ности на землю». В настоящее время указанными землями (в том числе их прода­жей и сдачей в аренду) распоряжаются органы местного самоуправления² (а в го-

¹ Ст. 16 3КРФ.

² Ст. 3 п. 10 «О введении в действие Земельного кодекса РФ» от 25.10.2001 г. № 137-

Рис. 3.5. Разграничение собственности на землю

родах Москва и Санкт-Петербург — исполнительные органы государственной власти). Кроме того, в Москве и Санкт-Петербурге земельные участки в муниципальную собственность при разграничении государственной собственности на землю не передаются.¹

Федеральная собственность на земельные участки признается законами РФ. Право федеральной собственности возникает при разграничении государственной собственности на землю и в связи с приобретением РФ земельных участков по основаниям, предусмотренным ГК РФ.

В соответствии с Законом «О разграничении государственной собственности на землю» в федеральной собственности могут также находиться не предостав­ленные в частную собственность земельные участки.

В собственности субъектов РФ, согласно законодательству, находятся земель­ные участки:

• признанные таковыми федеральными законами;

• право собственности субъектов РФ на которые возникло при разграниче­нии государственной собственности на землю;

• приобретенные субъектами РФ по основаниям, предусмотренным ГК РФ.

В собственности субъектов Российской Федерации могут находиться не пре­доставленные в частную собственность земельные участки:

• занятые объектами недвижимости, являющимися собственностью субъек­тов РФ;

• предоставленные органам государственной власти субъектов РФ, государ­ственным унитарным предприятиям и учреждениям, созданным органами власти субъектов РФ;

• отнесенные к землям особо охраняемых природных территорий региональ­ного значения; землям лесного фонда, находящимся в собственности субъек-

¹ Ст. 19 п. 4 ЗК РФ.

тов РФ в соответствии с федеральными законами; землям водного фонда, занятым водными объектами, находящимися в собственности субъектов РФ; землям фонда перераспределения земель;

• занятые приватизированными объектами недвижимости, находившимися до приватизации в собственности субъектов РФ.

К третьему виду государственной собственности на землю — муниципальной — относятся участки:

• признанные таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ;

• право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

• приобретенные по основаниям, установленным ГК РФ.

В собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований.

В таких субъектах РФ, как города Москва и Санкт-Петербург, земельные участ­ки при разграничении государственной собственности на землю в муниципальную собственность не передаются. Право муниципальной собственности возникает при передаче земельных участков из собственности данных городов в муниципаль­ную собственность в соответствии с действующими на их территории законами.

Приняты следующие понятия и определения:

• собственники земельных участков — лица, являющиеся владельцами земельных участков;

• землепользователи — лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) или безвозмездного срочного поль­зования;

• землевладельцы — лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения;

• арендаторы земельных участков — лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договорам аренды и субаренды;

• обладатели сервитута — лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут).

Экономические взаимосвязи собственников и пользователей земельных ресурсов характеризуются рентными отношениями. Рента слагается из трех основных источников:

• дары природы (плодородие почвы, благоприятные климатические условия, ценность речных ресурсов и полезных ископаемых и т. п.) — по справедли­вости, эта часть ренты должна взиматься обществом, так как никто не может претендовать на большее, чем его пропорциональная доля;

• обеспечение с помощью коммунального обслуживания определенного уров­ня жизни и труда. Муниципалитеты справедливо повышают уровень земель­ной ренты на поддержку и развитие социальной, инженерной, транспортной, производственной инфраструктур;

• предпринимательская деятельность на каждом отдельно взятом земельном участке.

Успешная деятельность предпринимателя позволяет извлекать на данном участке земли ожидаемый доход, часть которого поступает в местные органы власти в виде арендной платы, а часть остается у предпринимателя.

С принятием 21 июля 2005 г. Федерального закона № 111-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации», Лесной кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О переводе земель или земельных участ­ков из одной категории в другую» и Федеральный закон «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» были, наконец, устранены обстоятельства, которые с начала 2005 г. препятствовали переводу земель из одной категории в другую и существенно уменьшали приток в Россию иностранных инвестиций. До принятия этого закона размещение промышленных объектов на землях, отнесенных к категории земель сельскохозяйственного назначения, было неосуществимо из-за практической невозможности перевода земель данной кате­гории в категорию земель промышленности. До принятия последних изменений перевод земель сельскохозяйственного назначения в другие категории с целью размещения промышленных объектов допускался только в случаях, когда земли, на которых планировалось осуществлять строительство, были непригодны для сельскохозяйственного производства. Это привело к тому, что выбор местоположения будущего объекта de facto чаще всего был ограничен землями промышленности, которые приобретались или арендовались по рыночной стоимости и использование которых вызывало серьезные сомнения с точки зрения экологической чистоты. Новым законом было внесено дополнение, допускающее перевод земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию в целях размещения промышленных объектов, кадастровая стоимость которых не превышает среднего уровня кадастровой стоимости по муниципальному району или городскому округу, а также при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов. Таким образом, был существенно расширен выбор потенциальных инвесторов.

В предыдущей редакции закона запрет на перевод земель сельскохозяйствен­ного назначения в другие категории распространялся на земли сельскохозяй­ственного значения, кадастровая стоимость которых на 30% и более превышала кадастровую стоимость среднерайонного уровня. Новый закон отодвинул данную границу до 50%. В соответствии с новой редакцией ч. II ст. 66 Земельного кодекса, средний уровень кадастровой стоимости по отдельным районам утверждается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Кроме того, новым законом были установлены исключения из запрета перевода в дру­гую категорию особо ценных сельскохозяйственных угодий. Такой перевод до­пускается в целях использования земель для установления и изменения черты поселений, строительства дорог, линий электропередачи, линий связи, нефтепро­водов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий или в це­лях добычи полезных ископаемых. В этих случаях перевод сельскохозяйственных земель в другую категорию разрешен при наличии утвержденного проекта их рекультивации. Одновременно изменения были внесены в ч. II ст. 78 Земель­ного кодекса, в соответствии с которой использование земель сельскохозяйствен­ного назначения для строительства дорог, линий электропередачи, линий связи, нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов в период осуществления та­кого строительства возможно и без перевода земель в другие категории при наличии утвержденного проекта рекультивации таких земель для нужд сельского хозяйства.

Земли поселений. Часть I ст. 8 Земельного кодекса была дополнена положени­ем, согласно которому перевод земель поселений в земли других категорий и об­ратно независимо от их форм собственности (т. е. данное положение действует в отношении земель, находящихся как в государственной, так и в частной соб­ственности) осуществляется органами государственной власти субъектов Феде­рации, если законом не предусмотрено иное. Новая редакция Закона «О переводе земель из одной категории в другую» регулирует отнесение земель, находящихся в государственной собственности, к землям поселений, черта которых установле­на до вступления в силу Закона «О переводе земель», до разграничения государ­ственной собственности на федеральную собственность, собственность субъектов и муниципальную собственность. Новый закон относит это к ведению органов местного самоуправления.

Оборот земель сельхозназначения. 18 июля 2005 г. были приняты изменения в Закон «Об обороте земель сельскохозяйственного значения». Изменения касаются прежде всего оборота земельных участков, находящихся в общей долевой собственности.

Преимущественное право покупки отчуждаемого земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения сохранено за субъектами Федера­ции, устанавливая ограничение срока проведения расчетов между сторонами периодом, не превышающим 90 дней. Данное нововведение гарантирует продавцу своевременное исполнение госорганом субъекта обязательств по уплате цены за отчуждаемый земельный участок. В то же время преимущественное право субъектов Федерации на покупку земельных долей было упразднено и закреплено за сельскохозяйственными организациями, использующими земельный учас­ток, находящийся в долевой собственности.

Новая редакция закона содержит нововведения в отношении заключения до­говоров аренды земельных участков, находящихся в долевой собственности. Та­кие договоры могут заключаться не только на основе нотариально удостоверен­ных доверенностей участников долевой собственности, но и доверенностей, удостоверенных должностным лицом органа местного самоуправления. При за­логе прав аренды арендатором земельного участка сельскохозяйственного назна­чения, находящегося в долевой собственности, согласия арендодателей — доле­вых собственников не требуется.

Принудительное отчуждение земельного участка вследствие превышения его максимально допустимых размеров. В случае принудительного отчуждения земель­ного участка вследствие превышения максимальных размеров участка, который может находиться в собственности одного гражданина или одного юридического лица (ч. I ст. 5 кодекса), субъект Федерации или муниципальное образование обя­заны приобрести его по рыночной стоимости, сложившейся в данной местности, если отсутствуют лица, желающие приобрести участок. Ранее данная обязанность ограничивалась пределами стартовой цены земельного участка на торгах.

Особенности сделок с земельными долями. Новый закон вводит более детальное регулирование оборота земельных долей. В частности, он ограничивает оборот земельных долей в праве общей собственности без их выделения в натуре, возможностью завещать свою земельную долю. Сделки могут быть заключены толь­ко с участниками долевой собственности или с сельскохозяйственной органи­зацией, использующей соответствующий земельный участок для совершения сделок. С другими участниками долевого оборота требуется выделение земель­ной доли в натуре, т. е. ее преобразование в земельный участок.

Одним из основных направлений реформирования земельных отношений является включение в хозяйственный оборот наиболее экономически значимых земель (урбанистический подход).¹ Госкомзем России совместно с другими ми­нистерствами и ведомствами разработал ряд нормативно-правовых актов феде­рального уровня по переходу на конкурсную (аукционную) форму продажи прав на земельные участки или права их аренды и др.

Такой подход основан на системном рассмотрении комплекса объектов недви­жимости и его земельно-ресурсной и пространственной основы. Технологически данный подход реатизуется через процедуры формирования недвижимости, в том числе через ее градостроительное и землеустроительное проектирование (моде­лирование) и городское землеустройство (межевание), уточнение земельных ре­зервов городов и самой черты поселений, государственную регистрацию прав на недвижимость и учет самих объектов недвижимости, составление и ведение Го­сударственного земельного кадастра, изменение системы налогообложения объ­ектов недвижимости на основе ее реальной рыночной оценки, развитие инфра­структуры рынка недвижимости, земельный контроль и мониторинг.

Базовым для формирования новой земельной и градостроительной политики является то, что земельный участок и другие объекты недвижимости на нем нельзя рассматривать в отрыве не только при осуществлении сделок с объектами недви­жимости, но и на стадии планирования, проектирования и создания. Земельные отношения в городских и сельских поселениях неразрывно взаимосвязаны с градо­строительством.

С учетом экономической значимости земли и других объектов недвижимости, актуальности, теснейшей взаимосвязи и взаимозависимости земельных и градо­строительных преобразований реформирование целесообразно осуществлять син­хронно, в рамках единой земельно-градостроительной деятельности (принцип урба­низма).

3.4. Основы землеустройства

Землеустройство² — это система мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального их использования, охраны, образо­ванию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства, уста­новлению их границ на местности (территориальное землеустройство), орга-

¹ В условиях советской экономики при государственной собственности земельные ресурсы рассматривались исключительно как территориальный пространственный базис развития поселений, вне увязки с экономико-правовым аспектом.

² Правовое регулирование отношений при проведении землеустройства осуществляет­ ся Федеральным законом «О землеустройстве» №78-ФЗ от 18.06.2001 г., другими феде­ ральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

низации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство).

Объектами землеустройства являются территории субъектов Российской Фе­дерации, а также муниципальных и других административно-территориальных образований, территориальные зоны, земельные участки, а также части указанных территорий, зон и участков.

Правовое регулирование отношений при проведении землеустройства осуще­ствляется Федеральным законом «О землеустройстве» № 78-ФЗ от 18.06.2001 г., другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Землеустройство проводится в обязательном порядке в случаях:¹

• изменения границ объектов;

• предоставления и изъятия земельных участков;

• определения границ частей объектов, ограниченных в использовании;

• перераспределения используемых гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства;

• выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболочиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребле­ния, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим не­гативным воздействиям, и проведения мероприятий по их восстановлению и консервации.

Для возбуждения ходатайства о проведении землеустроительных работ заинтересованные в них юридические лица должны подать заявку. На стадии подготовительных работ выполняются следующие процедуры:

• изучение состояния землеустроительного объекта;

• сбор, оценка, обработка и подготовка необходимой информации об объекте;

• подготовка графических и других материалов на интересующий объект;

• проведение полевых обследований и изысканий в той мере, в которой это необходимо для проектирования;

• разработка и согласование задания на проектирование.

Завершающим юридическим документом этой стадии является акт проведе­ния обследовательских, изыскательских, подготовительных и иных работ.

Проект землеустройства, состоящий из графической (проектный план) и текстовой частей, является главным юридическим документом стадии составления проекта землепользования. В проекте разрабатываются и экономически обосновываются основные направления наиболее рационального и эффективного ис-