Статья 7. Государственная служба

Несмотря на историческую близость правовых систем европейских государств, территориальное соседство с Германией и другими странами, где чиновное право детально регламентировано, публичная служба Швейцарии характеризуется определенными специфическими чертами и отличается от систем профессионального чиновничества многих стран. Швейцарский государствовед Фритц Фляйнер в 1916 г. в статье «Чиновное государство и народное государство» противопоставил «чиновному государству», существовавшему в то время в Германии и Австрии, замещение публичных должностей гражданами в швейцарском «народном государстве». С течением времени отношения в этой сфере изменились. Швейцарские чиновники не являются более простыми гражданами, которые находятся на публичной службе; они превратились в профессионально работающих служащих административного аппарата. Однако публичная служба в Швейцарии до сих пор не имеет конституционного регулирования.

В Швейцарии никогда не существовало рамочного закона о чиновниках, т. е. нормативного акта, устанавливающего основы чиновного права как для федеральных органов, так и для кантонов. Кантоны передали в распоряжение общин решение вопроса об установлении публичной службы и о комплектовании персонала управления. В каждом кантоне действуют особые публично-правовые нормы.

Законодательство о публичной службе Швейцарии состоит из федерального законодательства, кантонального и нормативных актов общин. На уровне Швейцарской Конфедерации (союзных органов) содержание публично-правовых служебных отношений весьма детально регламентировано в действующем ныне Законе о чиновниках от 30 июня 1927 г.

В результате поступления чиновника на службу в различные органы публичной власти (федерации, кантонов, общин) формируется особое правоотношение, которое ранее определялось законодателями как особое властное правоотношение. Этому сопутствует установление для чиновников прав, обязанностей, должностных полномочий, правоограничений, запретов. Таким образом, вместе с выражением своего согласия на назначение на должность или участие в выборах чиновники и служащие должны дать и принципиальное согласие на установление для них в будущем конкретных обязанностей, правоограничений и запретов. По действующему швейцарскому законодательству публично-правовое служебное отношение основывается на издании административного распоряжения (правового акта), с которым чиновник должен быть ознакомлен и согласен.

При замещении должностей для чиновников главными являются критерии оценки деловых качеств. В выборные органы публичной власти избирается только лицо, которое будет лучше других претендентов исполнять служебные задачи, функции и полномочия. При поступлении на публичную службу учитываются прежде всего специальные знания, профессиональная подготовка, готовность к надлежащему исполнению должностных обязанностей. Соответствие таким требованиям необходимо подтверждать документами о школьном или профессиональном образовании, удостоверениями о сданных экзаменах. Наряду с профессиональной квалификацией кандидаты должны иметь также хорошую репутацию, которая видна, например, из подготовленной на конкретное лицо характеристики. Кроме того, выявляется способность и желание претендента к совместной работе с коллегами, начальниками, а также с гражданами.

Чиновники должны быть готовы в течение всего периода служебной деятельности к возможной проверке качества исполнения ими должностных обязанностей; чиновникам может быть предложено в любое время (особенно при продвижении по службе или при переоформлении служебного правоотношения) пересдать квалификационный экзамен.

Поступление на публичную службу в Швейцарии основывается на принципе равного доступа к ней и равных прав мужчины и женщины. Это обусловлено существованием абз. 2 ст. 4 Конституции Швейцарии. Принцип равного доступа на публичную службу установлен Федеральным законом о чиновниках еще в 1927 г. на уровне органов федеральной публичной власти Швейцарии. На протяжении последующих после принятия этого Закона десятилетий путем использования различных способов (установление квоты, административное регулирование) существовало положение о необходимости обеспечения предоставления определенного количества должностей для замещения представительницами женского пола.

При поступлении на публичную службу особо оценивается политическая культура и мировоззрение чиновника. Считается, что ярко выраженная политическая ангажированность кандидата на должность может причинить вред публичным интересам. Недопустимо, чтобы чиновники отстаивали на уровне практических действий свое политическое мнение в ущерб реализации выработанной государственной политики, отвечающей интересам общества, а осуществление должностных полномочий страдало односторонним политическим подходом.

Чиновники Швейцарии имеют следующие права:

право на денежное содержание, которое состоит из основного должностного оклада и дополнительных выплат;

право на социальное обеспечение (обеспечение по старости, пенсионное обеспечение, страхование на случай различного рода происшествий, событий и т. д.);

право на отпуск;

право на повышение профессиональной квалификации;

право на продвижение по службе, на получение более высокой должности и чина;

право на участие в управлении и на принятие решений;

право на получение после окончания службы удостоверения о том, что чиновник состоял на публичной службе.

Размер денежного содержания зависит от уровня и вида шкалы денежных окладов, установленных в Федеральном законе о чиновниках и в законодательстве соответствующего кантона. Публичные должности разграничиваются на классы по оплате труда, каждый из которых, в свою очередь, разделен на различные степени. Законодательство Швейцарии гарантирует равный должностной оклад женщины и мужчины, исполняющих полномочия по одинаковым должностям.

Установленный для чиновника должностной оклад в процессе прохождения службы может изменяться. Продвижение по службе сопряжено с повышением денежного содержания чиновника. Возможно и увеличение должностного оклада при улучшении производительности и качества управленческого труда чиновников. Ежегодный должностной оклад может изменяться при повышении потребительских цен на товары (при изменении уровня жизни).

Все обязанности чиновника, связанные с осуществлением задач и функций по занимаемой должности, называютсяслужебными обязанностями. Остальные обязанности чиновников обусловлены существованием принципа верности чиновников или определенному органу публичной власти.

Служебной обязанностью чиновников является обязанность выполнять задачи по должности, исполнять общие распоряжения, индивидуальные служебные указания, приказы руководящих органов и чиновников-начальников, проявлять заботливость, осмотрительность и добросовестность на службе. При исполнении служебных полномочий (особенно при осуществлении руководящих функций) чиновник обязан соблюдать установленный порядок деятельности и служебную дисциплину. Это требует корректного поведения по отношению к коллегам, начальникам и гражданам (третьим лицам). Служебной обязанностью служащих считается нахождение на службе в течение установленной продолжительности рабочего времени. Чиновникам запрещено выполнять на службе личные дела или другую частную работу.

Федеральный закон о чиновниках 1927 г. определяет для них запрет на участие в забастовках. Однако в некоторых кантонах, например, в кантоне Цюрих, действие такого положения является спорным, так как кантональное законодательство четкого запрета на забастовку не устанавливает. К служебной обязанности относится и предоставление чиновником своих услуг для выполнения им другой работы, если она соответствует образованию чиновника и может быть им без затруднений и правильно выполнена.

Законодательно установлен запрет для чиновников и служащих на совмещение ими деятельности на других должностях в органах публичной власти. Такой запрет обусловлен тем, что все служебное время должно быть занято исполнением должностных обязанностей. Если чиновник желает выполнять работу по совместительству, то для этого необходимо согласие соответствующих вышестоящих инстанций (начальников, руководителей).

Для некоторых категорий чиновников установлена обязанность определенного места жительства с целью обеспечения правильного и успешного решения задач в рамках реализации публично-правового служебного отношения. Такая служебная обязанность устанавливается для немногих категорий служащих. Определение конкретного места жительства необходимо, например, для чиновника, работающего в полиции или пожарной охране.

Важной служебной обязанностью является соблюдение служебной тайны. Нарушение этого обязательства влечет уголовную ответственность.

Чиновники и служащие обязаны соблюдать принцип верности государству (органам публичной власти). Эта обязанность должна приниматься ими во внимание и в рамках неслужебного поведения (т. е. за пределами служебных отношений). Во многих конкретных случаях обязанность верности рассматривается в зависимости от задач и функций, осуществляемых чиновниками и служащими.

Обязанность верности чиновника и служащего характеризуется в общем плане тем, что:

1) чиновники должны обеспечивать удовлетворение публичных интересов в различных государственно-территориальных образованиях (на уровне органов федерации, кантонов и общин). Обязанность верности означает воздержание чиновника в некоторых случаях от выражения своего мнения по политическим вопросам, от совершения действий в такой форме, которая может причинить вред или ущерб обществу, органам публичной власти. Недопустимы резкие высказывания чиновников о парламентариях, деятельности депутатов и инициативных комитетов; не рекомендуется резкая (повышенная) критика своих начальников (руководителей);

2) ограничивается свобода на объединения в союзы и организации, проведение собраний, шествий и демонстраций. Однако данные правоограничения могут распространяться лишь до определенных пределов, когда они обеспечивают интересы общества и функционирование органов публичной власти. Например, нельзя не представить чиновника к новому избранию (переизбранию) на должность или увольнять с должности служащего под предлогом, что они являются членами определенной политической партии. Простое членство в партии не считается нарушением принципа верности чиновника и служащего. Всегда необходимо выяснять реальную практическую роль служащих (их положение и решаемые ими задачи) в политических партиях и объединениях. Таким образом, произвольно ограничивать эти конституционные права недопустимо.

На практике в качестве нарушения обязанности верности чиновника могут быть квалифицированы следующие действия: участие в неразрешенных демонстрациях, распространение право- или левоэкстремистских высказываний, принадлежность к определенным организациям, сомнительные финансовые затруднения чиновников, влечение к спиртному, азартным играм и пр., что, по мнению руководителей органов публичной власти, может нанести вред обществу и расценивается ими как нарушение обязанности верности; нарушением обязанности верности является во всех случаях принятие чиновниками и служащими подарков.

Законодательство Швейцарии устанавливает запрет чиновникам и служащим на забастовку. За исключением кантона Ури, запрет на забастовку действует в федерации и во всех кантонах. Забастовка служащих направлена, как правило, против государства, что является недопустимым, и поэтому запрещается законодательно.

В качестве решающей и самой строгой меры административного воздействия является административное освобождение (увольнение) чиновника от должности. Административное увольнение возможно только в том случае, если руководители органов публичной власти считают нецелесообразным и невозможным повторное предложение чиновнику о продолжении службы, так как им не соблюдаются основные принципы публично-правового служебного отношения верности и доверия. Неблагоприятный характер осуществляемой чиновником административной деятельности и ее результаты устанавливаются вышестоящими по службе лицами (руководителями, начальниками) после проведения специальной проверки.

Увольнение в административном порядке производится и в следующих случаях: 1) чиновник исполняет должностные обязанности ненадлежащим образом либо не исполняет их вообще; 2) занимаемая должность учреждена с нарушением установленного порядка и вследствие этого не характеризуется нормальной интенсивностью труда, т. е. на практике чиновник не занимается выполнением должностных функций вследствие отсутствия работы, а перевод на другую должность невозможен. При административном увольнении с публичной службы чиновник считается, как было отмечено ранее, невиновным, так как в данном случае происходит прекращение публично-правового служебного отношения не в связи с совершением им дисциплинарного правонарушения.

Чиновники и служащие могут привлекаться к имущественной и уголовной ответственности за негативные последствия выполнения своих должностных обязанностей.

19