5.3. Формы планирования природопользования. Виды планов и прогнозов
Наукой и практикой разработаны различные формы планирования, из которых в планировании природопользования наибольшее распространение получили директивная и индикативная.
Директивным планирование называется потому, что поставленные в нем цели и задачи подлежат обязательному исполнению конкретными исполнителями. Такие планы разрабатываются государственными учреждениями на основе общегосударственных интересов, утверждаются правительством и носят силу законов.
Индикативное планирование – это процесс формирования системы параметров (индикаторов), характеризующих состояние развития экономики страны или какой-то ее сферы. В качестве индикаторов социально-экономического развития используются показатели, характеризующие динамику, структуру и эффективность экономики, состояние природопользования и охрану окружающей среды, состояние финансов, рынка товаров и ценных бумаг, занятости, уровня жизни населения, внешнеэкономических связей и т.д. Роль индикаторов планов состоит в том, чтобы определить, где и когда должно вмешаться государство, если рынок не справляется со своими задачами.
На рисунке 5.1 представлены виды планов и прогнозов в зависимости от критериев их классификаций.
Стратегическое, тактическое и оперативное планирование отличаются друг от друга по содержанию плановых решений.
Стратегическое планирование – процесс определения целей и значений экономических и эколого-экономических показателей и формирование механизма по их реализации по основным наиболее важным направлениям социально-экономического развития страны на длительную перспективу.
Процесс создания предпосылок для реализации целей и задач, поставленных в стратегическом плане, называется тактическим планированием. Тактические планы позволяют обосновывать и реализовывать резервы повышения эффективности общественного производства и природопользования и разрабатываются в основном на среднесрочный период.
Завершающий этап системы планирования, который конкретизирует показатели тактического плана с целью организации повседневной плановой работы объекта планирования, называется оперативным планированием. Оперативные планы носят краткосрочный характер. В зависимости от срока, на который составляется план или прогноз и степени детализации плановых или прогнозных расчетов различают долгосрочное (от пяти и выше), среднесрочное (от одного года до пяти) и краткосрочное (до одного года) планирование.
Рис. 5.1 – Общая классификация форм планирования и видов планов и прогнозов
По масштабу действия выделяют прогнозы и планы международные, национальные, межрегиональные, региональные, межотраслевые, отраслевые и предприятия. По степени охвата прогнозы и планы делятся на частные, охватывающие только определенные области деятельности и комплексные, охватывающие все аспекты развития экономических и эколого-экономических систем. В свою очередь по назначению частные прогнозы и планы можно подразделить на научно-технические, демографические, прогнозы природных ресурсов, экологические, социальные, экономические.
Разработка государственных прогнозов и программ социально-экономического развития Республики Беларусь в части рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды предусмотрено статьей 79 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» (1992 г. в редакции Закона 2002 г.)
Государственные прогнозы и программы социально-экономического развития используются при принятии республиканскими органами государственного управления решений в области социально-экономической и экологической политики государства.
Закон Республики Беларусь от 5 мая 1998 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь» определяет цели и содержание системы государственных прогнозов и программ социально-экономического развития страны, а также общий порядок их разработки. В соответствии с законом система государственных прогнозов социально-экономического развития Республики Беларусь включает:
1) на долгосрочную перспективу – Национальную стратегию устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на 15 лет;
2) основные направления социально-экономического развития Республики Беларусь на 10 лет;
3) на среднесрочную перспективу – программу социально-экономического развития Республики Беларусь на 5 лет;
4) на краткосрочный период – годовой прогноз социально-экономического развития Республики Беларусь.
В области рационального природопользования и охраны окружающей среды разрабатываются также территориальные комплексные схемы рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды (ТЕРКСООС).
В соответствии со статьей 80 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» территориальные комплексные схемы определяют комплекс мероприятий по восстановлению, сохранению и улучшению качества окружающей среды, рациональному использованию природных ресурсов и сохранению биологического разнообразия. Территориальные комплексные схемы рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды разрабатываются для конкретных территорий с учетом генеральной схемы расселения, схем развития производительных сил и социальной сферы. Разработка программ рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды осуществляется в целом по стране, в пределах административно-территориальных единиц, а также по отраслям экономики в целях обеспечения благоприятной окружающей среды на основе научно-обоснованного сочетания экономических, экологических и социальных интересов, выбора способов природопользования, обеспечивающих минимально возможный уровень вредного воздействия на окружающую среду, предотвращение и снижение вредного воздействия на окружающую среду хозяйственной деятельности, и сохранение и воспроизводство природных ресурсов.
В БелНИЦ «Экология» разработаны территориальные комплексные схемы охраны окружающей среды Бреста, Витебска, Полоцка, Новополоцка, Полоцкого района, Гомеля, Речицы, Гомельского, Речицкого и Жлобинского районов, Могилева и Могилевской области, а также схемы размещения полигонов твердых коммунальных отходов для всех областей Республики Беларусь.
ТЕРКСОСС разрабатываются с целью определения комплекса эколого-ориентированных мероприятий, предотвращения и ликвидации негативного влияния хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранения и увеличения природно-ресурсного потенциала территории. Данные схемы составляются для территорий, выделяемых по административно-территориальному (область, район, город), природно-географическому (курорт, зона отдыха) и экономическому (территориальный промышленный комплекс, промышленный узел) признакам.
Основные задачи, связанные с рассмотрением наиболее важных проблем в ТЕРКСООС, определяются территориальным уровнем и техническим заданием с учетом предварительной оценки исходной информации по территории.
ТЕРКСООС содержит:
1) характеристику природных ресурсов территории, их использование и социально-экономических факторы;
2) оценку экологического состояния природных сред с учетом хозяйственной деятельности;
3) комплексную оценку экологического состояния территории;
4) предложения и мероприятия по обеспечению экологического равновесия в условиях хозяйственной деятельности, включая экстренные, необходимые, предупредительные;
5) прогноз возможных изменений окружающей среды в результате хозяйственной деятельности;
6) предложения по развитию научных исследований и опытно-конструкторских работ для реализации системы природоохранных мероприятий;
7) предложения по совершенствованию системы управления природопользованием и охраны окружающей среды.
Разработка отраслевых программ рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды осуществляется соответствующими республиканскими органами государственного управления, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь по согласованию с Минприроды Республики Беларусь. Разработка мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды осуществляется на основе утвержденных государственных программ социально-экономического развития страны, государственных и отраслевых программ рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, республиканских, областных и иных комплексных схем охраны окружающей среды. Указанные программы и схемы согласовываются с Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь и его территориальными органами.
Разработка программы мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды в пределах административных территориальных единиц осуществляется соответствующими местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами по согласованию с территориальными органами Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды.
Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную или иную деятельность, оказывающие вредное воздействие на окружающую среду обязаны планировать, разрабатывать и осуществлять мероприятия по охране окружающей среды в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь.
Схема взаимосвязи основных элементов прогнозирования и планирования природопользования и охраны окружающей среды с системой государственных прогнозов и планов социально-экономического развития страны показана на рисунке 5.2.
* Государственная программа развития системы особо охраняемых природных территорий на 2008-2014 годы.
** Концепция устойчивого развития лесного комплекса Республики Беларусь до 2015 года.
Рис 5.2 – Схема организации прогнозирования и планирования природопользования и природоохранной деятельности в Республике Беларусь
В масштабах республики Национальная программа рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды в нашей стране впервые была принята в 1995 г. на 1996-2000 годы.
В соответствии с международными требованиями на 2001-2005 годы была разработана не программа, а Национальный план действий по охране окружающей среды (НПДООС), который не только логически продолжил реализацию природоохранных мер, предусмотренных предыдущей национальной программой, но и наметил новые, более амбициозные планы. В стране реализована НПДООС, разработанная на 2006-2010 годы, в результате выполнения которой достигнуто снижение вредного антропогенного воздействия на окружающую среду и улучшение экологической обстановки – первого из факторов, обеспечивающих физическое, психологическое и социальное благополучие населения страны, а также приведена последовательная экологизация всех звеньев общественного производства, как неотъемлемой части процесса достижения устойчивого развития и жизнедеятельности общества и защита наиболее уязвимых и ценных экосистем и биологических видов.
В НПДООС дается оценка современного состояния природной среды, определяются приоритеты в использовании природных ресурсов и природоохранной деятельности, отмечаются первоочередные задачи по обеспечению контроля и управления за выполнением требований и мероприятий, нормативно-правовому и информационному обеспечению, совершенствованию экономического механизма природопользования. Кроме того в плане выделены неотложные природоохранные меры в отдельных отраслях народнохозяйственного комплекса страны: в промышленности, на транспорте, энергетике, сельском и лесном хозяйстве.
Таким образом, прогнозирование и планирование рационального природопользования – это необходимый элемент системы управления процессами взаимодействия общества и природы и обмена веществом и энергией между человеком и природой. Основная форма экологического планирования – разработка территориальной комплексной программы рационального использования природных ресурсов и природоохранной деятельности на перспективный период (республики, области, города, района, территориально-производственного комплекса). Назначение планов и программ – обоснование увязанных между собой по срокам, ресурсам и исполнителям природоохранных, экономических, технико-технологических и других мероприятий, обеспечивающих достижение необходимого качества окружающей среды, способной во взаимодействии с человеком в течение неограниченно долгого времени выполнять функции:
а) среды обитания и жизнедеятельности;
б) пространственного базиса расселения людей и размещения производительных сил;
в) «поставщика» природных ресурсов;
г) «хранилища» генофонда и растений.