- •Авторский коллектив
- •Содержание
- •Глава I. Поволжье и южный урал
- •Глава II. Сибирь
- •Глава III. Украина. Молдавия
- •Глава IV. Прибалтика. Белоруссия
- •Глава V. Великое княжество финляндское и царство польское в составе российской империи
- •Глава VI. Кавказ
- •Глава VII. Казахстан и средняя азия
- •Глава VIII. Основные черты системы управления национальных окраин россии (Опыт сравнительно-исторического анализа)
- •К читателям книги
- •Предисловие
- •Примечания к предисловию
- •Глава 1 поволжье и южный урал
- •Административная деятельность Приказа Казанского дворца
- •Название губернии Доли Провинции
- •Административное устройство Поволжья и Южного Урала в XIX в.
- •Образование Уфимской губернии
- •Калмыцкое ханство в составе России
- •Калмыцкое наместничество
- •Калмыкия в составе Астраханской и Ставропольской губерний
- •Примечания к главе I
- •Глава II сибирь
- •Региональные факторы формирования особенностей управления Сибирью
- •Особенности центрального и местного управления
- •Сибирь при воеводском управлении (конец XVI — начало XVIII в.)
- •Административные реформы Петра I и Сибирь
- •Управление Сибирью во второй четверти XVIII — первой четверти XIX в.
- •Административные реформы м. М. Сперанского
- •Управление Сибирью со второй четверти XIX в. По 1917 г.
- •Области особого управления
- •Пограничные и приморские управления
- •Казачество
- •Русская Америка
- •Урянхайский край (Тува)
- •Народы Сибири и государственная администрация
- •Примечания к главе II
- •Глава III украина. Молдавия
- •Органы управления Украины после присоединения к России
- •Системы управления Запорожской Сечью
- •Гетманщина Украины и ее взаимоотношения с Россией
- •Политико-административное и территориальное устройство Украины в первой половине XIX в.
- •Реформы, контрреформы и административное устройство на Украине во второй половине XIX — начале XX в.
- •Система управления Молдавии в составе России (XVIII — начало XX в.)
- •Административно-территориальная система Молдавии в XVIII в.
- •Система управления Молдавии в первой половине XIX в.
- •Административное устройство Молдавии во второй половине XIX — начале XX в.
- •Примечания к главе III
- •Глава IV прибалтика. Белоруссия
- •Система управления Прибалтикой
- •Система управления в Литве и Белоруссии
- •Управление Прибалтикой, Литвой и Белоруссией в начале XIX в.
- •Реформы 60—70-х гг. XIX в. В Прибалтике, Литве и Белоруссии
- •Примечания к главе IV
- •Глава V великое княжество финляндское и царство польское в составе российской империи
- •Государственное управление и административное устройство Великого княжества Финляндского
- •Царство Польское
- •Управление Царства Польского в 30-х гг. XIX в.
- •Управление Царства Польского в 50 — первой половине 60-х гг. XIX в.
- •Административные преобразования в Царстве Польском в середине 60-х гг. XIX в.
- •Примечания к главе V
- •Глава VI кавказ Становление и развитие системы управления в Закавказье и на Северном Кавказе (XVIII — начало XX в.)
- •Административное устройство Кавказа в начале XIX в.
- •Управление ханствами и военно-народная система в Закавказье
- •Административные реформы середины XIX в.
- •Система управления в Закавказье в пореформенный период
- •Административная система в 80-х гг. XIX — начале XX в.
- •Начало административно-территориального устройства Северного Кавказа
- •Система административно-судебного управления горскими народами Северного Кавказа
- •Северный Кавказ в составе Кавказской области и Кавказского наместничества
- •Административное устройство Северного Кавказа в конце XIX — начале XX в.
- •Примечания к главе VI
- •Глава VII казахстан и средняя азия
- •Уральское, Сибирское и Семиреченское казачьи войска
- •Западный Казахстан в составе Области оренбургских казахов
- •Букеевская орда
- •Область сибирских казахов. Приставство Большой орды
- •"Временное положение" 1868 г. Введение единой системы административного управления в Казахстане и Средней Азии
- •Система административного управления Семиреченской, Сырдарьинской и Туркестанской областями
- •Бухарское и Хивинское ханства
- •Примечания к главе VII
- •Глава VIII основные черты системы управления национальных окраин россии (Опыт сравнительно-исторического анализа)
- •Вехи развития политико-административной системы России
- •Опыт типологической характеристики российской государственно-административной системы
- •Формы автономии (Опыт внутривидовой характеристики)
- •Административные автономии
- •Политические автономии
- •Протектораты (Опыт предварительной систематизации)
- •Административное устройство окраин (Опыт типологического и сравнительного подхода)
- •Факторы образования и развития административной системы
- •Формы административно-территориального управления
- •Провинциальные воеводства
- •Военно-народное управление
- •Губернии и генерал-губернаторства
- •Наместничества окраинных территорий
- •Примечания к главе VIII
- •Национальные окраины российской империи: становление и развитие системы управления
Административное устройство окраин (Опыт типологического и сравнительного подхода)
Поливариантность государственной инфраструктуры России накладывала свой отпечаток и придавала специфический облик административному устройству ее окраин. В то же время действовала как общая закономерность тенденция централизации и политической интеграции, которая постепенно нивелировала местные особенности и способствовала формированию единой политико-административной системы. Однако этот процесс не был однообразным, единовременным и протекал с неодинаковой степенью интенсивности, особенно в европейской и азиатской частях империи.
Административная система России по своей внутренней инфраструктуре представляла собой иерархию управленческих форм и соответствующих уровней власти. Различие между ними определялось по организационному принципу (главным образом по признаку единоначалия и коллегиональности), по степени властных полномочий и субординации инстанций. Вершина пирамиды власти упиралась в царский трон, ниспадая ступенями по разветвленной сети органов центрального и местного управления.
Административная деятельность, как свидетельствуют приведенные материалы, вызывается интересами общественного управления независимо от типа верховной политической власти. Государственные цели в значительной мере определяют организационную структуру и задачи не только центральных, но и местных органов власти. Механизм взаимоотношений между высшими и низшими инстанциями обусловливается традициями и инновациями, причем значительную роль при этом играют административные реформы. Важнейшими рычагами взаимодействия и субординации столичных и провинциальных учреждений являются официальные инструкции и постановления, основанные на юридических нормах и правительственных указах. Отношения между этими инстанциями можно было бы регулировать более эффективно с помощью законодательного принципа, имеющего приоритетное значение по сравнению с приказными и вербальными мерами96.
Административная деятельность состояла из трех главных компонентов: ретрансляции общегосударственных и местных правил, решения круга вопросов, которые входят в их компетенцию, претворения в жизнь официальных постановлений и исполнения действующих законов. Характерной для центрального управления чертой являлась концентрация властных функций, а для местных органов — распределение их по вертикалям учреждений и ведомств. Административное устройство провинций выражалось в различных формах: от жесткого ведомственного подчинения до основанного на свободных выборах общественного самоуправления. Однако сам принцип выборности недостаточен для детерминации того или иного типа управления. Главными признаками для их характеристики являются степень независимости и стереотип отношений властных инстанций. Отмеченные признаки важны также при определении различий между центральными и местными органами государственно-бюрократического аппарата. В российской государственной системе можно выделить два главных вида централизации — административную и политическую. В целом суть проблемы здесь сводится к различию между политической и чисто административной самостоятельностью. Однако грань, отделяющая эти уровни власти, может быть на практике весьма подвижной в зависимости от конкретных обстоятельств97.
Практика централизации сыграла несомненную позитивную роль в общеисторическом плане. Особое значение она приобретала в периоды сложения государств и при решении крупных общественных задач. Централизация помогала осуществлению реформ, содействовала перестройке государственных и общественных структур и институтов. Однако, кроме прочего, в своих крайних пределах она неизбежно ведет к бюрократизации государственного аппарата, причем закономерно: чем выше ее уровень, тем многочисленнее и разветвленнее "гидра властократии". Бюрократия в такой ситуации как бы работает сама на себя, не считаясь с интересами основных слоев населения98.
Дуалистическая направленность характерна также для противоположной тенденции — административно-политической декомпенсации. Децентрализация при определенных обстоятельствах может оказаться не только негативным, но и позитивным фактором. Однако ее полезное значение возможно лишь при сочетании с демократическими формами самоуправления. В противном случае декомпенсация, как правило, становится разрушительной силой для всего общества и государства. Глубокие негативные последствия она способна оставить в полиэтничных структурах, в особенности в многонациональных окраинах. Неизбежно перерастая в заскорузлый этнический сепаратизм, децентрализация отрицательно сказывается на отношениях местных народов, имеющих различия в языке, быте, культуре, исторических традициях. Поэтому централизация имеет в общеисторическом и практическом аспекте гораздо больше преимуществ по сравнению с декомпенсацией, "создающей царство безграничного произвола мелких пашей"=99.
В общетеоретическом и практическом отношениях наиболее сложным является вопрос о соотношении объема власти и компетенции центра и регионов. Решение этой проблемы в странах Европейскою континента вылилось в неоднозначные формы административно-политической организации. В XIX — начале XX в. в Англии действовал общегосударственный принцип централизации при широком распространении местного самоуправления. В соседней Франции под неусыпным контролем префектов, назначаемых правительством, большую роль играла административная местная автономия. Сочетание обоих этих принципов было характерно для другой европейской державы — Германии. Гораздо сложнее и мозаичнее выглядела общая картина административного управления в Российской империи. Фактически в стране при ее многонациональном составе и разноуровневом социально-экономическом положении регионов не было в полном смысле понятия единой политико-административной системы100. В то же время, как отмечено выше, начиная с XVII столетия шел процесс нивелирования общероссийской структуры управления. Несмотря на определенные различия и отклонения, в российских центральных областях и национальных регионах к началу XX в. функционировала более или менее единообразная административная система. Важное место в ней занимала основанная на территориальном принципе губернская форма устройства. Расширился ареал земства, сельского и городского самоуправления, которое поначалу охватывало лишь центральные и западные регионы. Однако в период между двумя революциями происходит резкое торможение процесса административно-политической интеграции страны. В России интенсивно развиваются сложные противоречивые тенденции — самодержавной централизации сверху и деконцентрации власти на местах. Непомерный рост так называемого областничества в виде административной и национальной автономии ставит страну на грань политическою развала.
Европейские и русские правоведы различают две основные формы местной административной организации. В основу своею деления они положили историко-генетический подход к территории как составной части государства и его истории. Исходя из этого, они выделили два типа провинций: 1) "естественные" — или возникшие в ходе длительной эволюции; 2) "произвольные" — созданные волевыми и государственно-юридическими актами. Классическим образцом страны с территориальной системой первого вида была Англия, исстари делившаяся на графства и приходы. Примером государства второю типа являлась Франция, где после революции 1789 г. исторически сложившиеся провинции и генеральства были заменены департаментами, округами, кантонами и общинами. При этом не посчитались с естественно возникшими границами старых административных округов101.
Если говорить о России, то в начальный период существования централизованного Русскою государства мы встречаем в основном административные единицы первого вида. Начиная с 60-х гг. XVI в., особенно в связи с реформами Петра Великого, широко распространились "произвольные" территориальные образования в форме губерний. В 1710 г. в России имелось 8 губерний, а в начале XX в. их насчитывалось около 80. Рост количества и инфильтрация губернской системы связаны с рядом причин, но важное значение имело дробление административных единиц и присоединение к империи новых территорий в Восточной Европе, на Кавказе, в Евразии102.
Деление на административные единицы имело свои положительные и отрицательные стороны. Позитивной чертой считалось наличие твердых границ с устоявшимися внутриполитическими и социально-культурными отношениями, однако эти "плюсы" теряют свое значение при расширении государственных рубежей, интенсификации торговли, развитии промышленности, средств коммуникации и связи. Позитивные стороны имеют и "произвольные" территориальные деления, поскольку они, как правило, отвечают задачам административного управления в изменившихся условиях. Хотя здесь есть и свои негативные особенности: разнокалиберность территориальных масштабов внутренних административных единиц, неравномерность размещения населения, этническая и хозяйственно-культурная чересполосица.