Административные автономии

В Российском государстве административные автономии от­личались разнообразием подтипов — от сравнительно крупных региональных и этнополитических образований до мелких фео­дальных владений и союзов, или федераций сельских общин. Не­адекватными были и их социально-экономические инфраструкту­ры, политический строй, основные хозяйственные занятия населе­ния. Вместе с тем общий системообразующий признак для них — это отсутствие конституционного официального статуса и об­щественных законодательных органов власти.

Классифицируя эту форму автономии по характеру политичес­кого устройства, можно выделить несколько подвидов. К первой группе следует отнести некоторые административно-территори­альные единицы западных окраин, сохранивших прежний статус самоуправления в составе империи. Вторую группу составляют присоединенные в различные периоды феодальные ханства. В тре­тью можно включить относительно небольшие царства и княжест­ва Кавказа в составе России. Четвертый подвид включает федера­ции или объединения так называемых "вольных" сельских об­ществ.

В исследуемой типологической цепи первое звено составляют региональные автономии Прибалтики и Бессарабии. Значительная часть Прибалтики, как отмечалось ранее, была присоединена в результате Северной войны России со Швецией (1700 — 1721). В состав империи вошли области Эстляндия и Лифляндия, а в 70-х гг. XVIII и Латгалия. В Прибалтике был сохранен прежний, существовавший при шведском владычестве, административный статус. Введенная при Петре I губернская форма устройства фактически не изменила старые корпоративно-сословные порядки управления в крае. Остзейское баронство, рыцарство и бюргерст­во сохранили в своих руках административную и судебную власть. Состоявшие из них региональные органы управления по-прежнему играли главную роль в Прибалтике. Высшей инстан­цией местного самоуправления являлись ландтаги, состоявшие из представителей дворянского сословия. Они имели право выносить свои постановления, обладавшие обязательной силой в губерниях и уездах. Екатерина II, считавшая, что автономия края — "это нечто большее, чем ошибка", пыталась изменить его статус. В 1782 — 1784 гг. она ввела здесь наместничество во главе с генерал-губернатором, лично подчинявшимся императрице, а также Сенату. В его компетенцию входил надзор за всеми властными инстанциями, административными, судебными и дру­гими местными органами, Кроме того, наместник обнародовал имперские законы, указы и распоряжения центральных учрежде­ний и ведомств. Проведенные Екатериной II реформы внутрен­него управления не отразились кардинальным образом на авто­номии Прибалтики. Остзейское баронство удержало свои основ­ные привилегии и влияние в системе местной администрации и суда. Сословно-представительные органы после введения осо­бых правил в XIX в. играли главную роль в Прибалтийском крае.

В рассматриваемую категорию автономий следует включить и Бессарабскую область (Молдавию), присоединенную к России в начале XIX в. Необходимо отметить, что по отдельным легитимным элементам внутреннего управления она была несколько близ­ка к понятию "политическая автономия". Действовавшие в крае временные правила, о которых говорилось выше, представляли собой подобие областной конституции. Бессарабия вместе с тем не имела собственного законодательного органа наподобие Великого княжества Финляндского и Царства Польского. Правда, здесь продолжали действовать старые молдавские законы, а в депар­таментах — органах гражданской администрации — наряду с рус­ским использовался и молдавский язык. Однако ни учрежденное в 1813 г. Временное правительство, ни созданный в 1818 г. Верхов­ный совет Бессарабской области не имели парламентского статуса. Главной их функцией являлось осуществление верховного админи­стративного и военного руководства. Исполнительная власть в Молдавии принадлежала Областному правительству во главе с гражданским генерал-губернатором. Верховный Совет Бессараб­ской области выполнял также административные и судебные функ­ции в крае. Молдавская автономия была урезана в 1816 г. и заме­нена наместнической формой управления.

Во вторую группу региональных автономий входили ханства Юго-Западного Поволжья, Восточного Закавказья и Северного Кавказа. Автономный статус, внутренняя структура этих административно-этатических образований были далеко не одинаковы. Однако при всем своем различии они имели такую общую черту, как авторитарный характер верховной политической власти. Преж­де всего в эту категорию следует включить те ханства, которые обычно относят к подвиду "восточной деспотии". Хотя вопрос о генезисе и характере деспотии этого типа остается предметом оживленных научных споров, все же основной его признак — это отсутствие законодательного ограничения прерогатив верховного правителя⁵¹. Необходимо вместе с тем оговориться, что данная особенность применительно к исследуемым объектам проявлялась во взаимоотношениях ханов со своими подданными, но она не затрагивала ту или иную степень их зависимости от Российского государства. В реальной действительности такой политический вассалитет проявлялся в различных формах — от временной ад­министративной самостоятельности до более жестких форм зависимости.

В составе Российского государства одним из таких автономных образований было Калмыцкое ханство. После обращения в рус­ское подданство во второй половине XVII в. калмыки, как показа­но выше, остались под управлением своих ханов и военно-родовой знати (тайшей). Калмыцкий хан считался наместником российско­го царя и обладал соответствующими прерогативами власти. Он поддерживал дипломатические отношения с соседними владени­ями и государствами, и лишь в отдельных случаях его суверенитет ограничивался в сфере внешней политики. Хан вполне самосто­ятельно управлял своими подданными, опираясь на родоплеменных вождей, ламаистское духовенство и придворный контингент чиновников. Однако в конце 70-х гг. XVIII в. ханскую власть заменили особым Калмыцким управлением⁵².

В начале XIX в. было восстановлено звание хана-наместника, но он должен был подчиняться генерал-губернатору Астрахани. При наместнике учреждалась должность главного пристава, кото­рую обычно занимал русский чиновник. Главный пристав имел помощников — частных приставов, выполнявших полицейские функции в каждом улусе. Осуществлявший непосредственный кон­троль и надзор над калмыцким ханом главный пристав подчинялся Коллегии иностранных дел.

В 1803 г. должность наместника ханства была ликвидирована и власть над калмыцкими улусами сосредоточилась в руках глав­ного пристава. С 1825 г. управление калмыками передается из Министерства внутренних дел в Министерство государственных имуществ. Верховным представителем власти в калмыцких степях становится главный попечитель калмыцкого народа — управляю­щий Астраханской палатой. В этой палате, входившей в структуру Министерства государственных имуществ, создается особое ведом­ство по калмыцким делам (из русских чиновников и одного депутата от калмыков, избиравшегося сроком на три года). Местные (улусные) управления возглавлялись попечителями и их помощ­никами, но принимаемые решения согласовывались с владельцами улусов из калмыцкой родовой знати⁵³.

В XVIII — XIX вв., как об этом подробно говорилось в одной из глав книги, автономные ханства в составе Российского государ­ства имелись также в Восточном Закавказье и на Северном Кав­казе. Однако присоединение к империи народов этих регионов не привело к немедленному учреждению в них российской админист­рации и законодательства. Причины здесь были разные, но глав­ными явились геополитические и социальные факторы. Россия не могла не считаться с противостоявшими ей Ираном и Турцией, поддерживаемыми европейскими государствами, прежде всего Ан­глией и Францией⁵⁴ Вместе с тем попытки царского правительства распространить свою власть на кавказских горцев вызывали сопро­тивление местной знати и широких масс, особенно в Чечне, Даге­стане и Закубанье. В начале XIX в. вспыхнула Кавказская война, способствовавшая сохранению в крае целого ряда автономных образований.

В XVII—XVIII вв. в Дагестане существовало несколько десят­ков феодальных владений во главе с наследственными правителя­ми, среди которых наиболее крупными были Аварское ханство, Кайтагское уцмийство и Табасаранское майсумство⁵⁵. В конце XVIII — начале XIX в. большинство этих владений Северного Кавказа вошло в состав России. Акт присоединения оформлялся, как правило, присягой на верность и обязательством защищать от неприятелей кавказские границы империи. В некоторых случаях оговаривалось право русских купцов на ведение свободной торгов­ли на местах⁵⁶.

Власть феодальных правителей региона осталась, как и прежде, наследственной, передававшейся старшему в роду или по возрасту. Многие из них были типичными деспотами, применявшими жес­токие методы управления и сбора налогов со своих бесправных подданных. Ханы и прочие владетели содержали чиновничий аппарат, осуществлявший фискальные и другие административно-управленческие функции. Главами феодальной бюрократии и выс­шими придворными советниками являлись визири — своеобраз­ные премьер-министры. Ханы и другие правители края опирались на военные дружины, состоявшие из нукеров. Существовали также особые должностные лица, ведавшие карательно-полицейскими операциями.

Царское правительство всячески поддерживало местных прави­телей в чрезвычайных условиях Кавказской войны, тем более что они принимали участие в борьбе против Шамиля. Однако в 60-е гг. XIX в. самодержавие взяло курс на ликвидацию автономий Север­ного Кавказа, поскольку обстановка в крае после разгрома мюридитского движения начала стабилизироваться. Исторически она совпала с отменой крепостного права и усилившимся развитием капитализма, что вызывало необходимость перестройки всей государственно-административной системы империи. В этих условиях Аварское, Кюринское и Мехтулинское ханства, Тарковское шамхальство и Кайтаго-Табасаранское уцмийство были преобразова­ны в административные округа и военные отделы⁵⁷.

В конце XVIII — первой половине XIX в. на Северном Кавказе и в Закавказье существовали и мелкие автономии — Елисуйское, Шамшадильское, Казахское и другие султанства. Наиболее значи­тельным из них, как уже отмечалось, являлось Елисуйское султан­ство; его правитель, признавший себя в 1803 г. российским вассалом, активно участвовал в военных акциях против Шамиля. В от­личие от ханской власти прерогативы султана были ограничены старейшинами кланов (тухумов) и советом беков. Султан (как ханы и другие владетели) получал жалованье от царского правительства, и единственной его обязанностью была выдача русскому коман­дованию опасных преступников. Взятый самодержавием в середи­не XIX в. курс на административные преобразования на Кавказе отразился и на судьбе султанства, в 1844 г. присоединенного к Белоканской области. Его султан Даниял, превратившись в "участкового заседателя", вскоре переметнулся на сторону Ша­миля, что послужило основанием для полной ликвидации султан­ства⁵⁸.

В рассматриваемое время региональные автономии сохрани­лись и в Восточном Закавказье, входившем в состав Российского государства. В дореволюционной историографии данный феномен, продолжающий оставаться предметом научных споров, объяснял­ся стечением различных обстоятельств. Отмечались такие факто­ры, как лояльность и способность ханов влиять на местное населе­ние, отсутствие кадров русских чиновников, нехватка денежных средств⁵⁹. Однако главную роль, по нашему мнению, сыграли объективно сложившаяся внешнеполитическая ситуация и внутрен­няя социальная обстановка на Кавказе.

В конце XVIII — первой половине XIX в. ханская власть существовала в Карабахе, Шеки, Кубе, Талыше, Ширване, Баку и Дербенте. Она оставалась наследственной, но каждый новый правитель должен был утверждаться русским императором. В не­которых ханствах существовали диваны — советы из приближен­ных сановников. Однако решающее значение в них имели, как правило, воля и мнение верховного правителя. В придворной чиновничьей иерархии первое место принадлежало визирю, являв­шемуся главным советником хана⁶⁰.

В первой четверти XIX в, Шекинское, Карабахское, Ширванское, Кубинское, Бакинское ханства преобразовываются в обычные провинции империи. Чтобы ослабить негативную реакцию на лик­видацию ханств, царские власти старались вести осторожную по­литику по отношению к местному населению. Поэтому упразд­нение здесь автономий не сопровождалось резким изменением традиционных обычаев, порядков, налоговых ставок. Вместе с тем российская администрация установила в крае строгий контроль над местными властями, судебными и другими органами. В ряде ханств были учреждены особые правления во главе с наибами, влиятельными беками, вершившими дела под надзором русских штаб-офицеров и комендантов. В большинстве ханств и султанств вводится система так называемого военно-народного или комен­дантского управления. Военные коменданты из офицеров русской армии осуществляли все основные функции управления в бывших автономиях⁶¹.

Третья группа административных автономий — это полусамо­стоятельные царства и княжества Западной Грузии конца XVIII — начала XIX в., такие, как Имеретия, Мингрелия и Гурия, ос­вободившиеся в 1774 г. от вассальной зависимости от Османской империи⁶².

Отделение в 1803 г. Мингрелии от Имеретинского царства и вхождение в состав Российского государства не повлияло на политический статус княжества, оставшегося фактически независи­мым. Мингрелией по-прежнему управлял княжеский род Дадиани, опиравшийся на местную знать и чиновничий аппарат. Дадиани, как и другие грузинские правители, обладали всеми прерогативами верховной суверенной власти. При мингрельских князьях имелся совет, в который входили представители высшей аристократии. Главой всей исполнительной власти являлся бокаулт-ухуцесс — особый сановник, которому подчинялись центральная и местная администрация, суд и полицейские органы.

Российские власти почти не вмешивались в дела внутреннего управления Мингрелией, которая по своему фактическому статусу в известной мере напоминала протекторат. Княжество просуще­ствовало в качестве автономии в составе Российской империи до середины XIX в.⁶³

В 1801 г. с присоединением Грузии к России в ее составе оказалась также Имеретия, где, однако, в отличие от Картли и Кахети была сохранена власть местной династии. Верховным сувереном и правителем Имеретии был царь, при котором сущес­твовал особый орган (диван), состоявший из мдиван-беков, судеб­ных приставов (бокаулов), секретарей и других чиновников. В ад­министративном отношении страна разделялась на двадцать шесть моуравств, возглавлявшихся представителями царской фа­милии и наделенных значительными властными прерогативами. Имеретия просуществовала в качестве автономии до 1810 г., когда вследствие трений с кавказскими властями царь Соломон II бежал в Турцию. Имеретия была преобразована в область, а ее прави­телем назначался русский офицер, опиравшийся на помощников и советников по гражданским делам из числа мдиван-беков. Такой порядок управления сохранился в Имеретии, как и в других авто­номиях Западной Грузии, вплоть до административных реформ 1844 г.=64.

В 1810 г. в состав России вошло Гурийское княжество, прави­телем которого был Мамиа Гуриели. Сохранив княжескую власть, он получил право на ее передачу по наследству своим потомкам. В 1826 г. после его смерти княжеская власть перешла к вдове Софии, ставшей регентшей при малолетнем сыне Давиде. Специ­альным императорским указом был учрежден совет из шести преданных российским властям местных князей, призванный ог­раничивать власть Софии, которая в знак протеста бежала в Тур­цию с юным наследником престола. Гурия была включена в общероссийскую государственно-политическую систему и отдана под надзор особого управляющего Имеретией. В княжестве было со­здано Временное правление, состоявшее из мдиван-беков⁶⁵.

К четвертой группе административных автономий следует от­нести союзы горских общин Кавказа, входившие в XVIII — первой половине XIX в. в состав Российского государства в виде своеоб­разных самоуправляющихся единиц. Основанные на выборных началах управления, они представляли собой федерации сельских общин. Исследователи рассматривают их как особые структуры, объединявшиеся по территориально-этническому, политическому и хозяйственно-экономическому принципам. Пути формирования и развития этих союзов были неодинаковыми, причем в одних случаях они оказались в подчинении соседних феодальных владе­телей, а в других — выделились в самостоятельные территориаль­но-политические образования⁶⁶.

Ряд таких вольных обществ существовал в высокогорных об­ластях Грузии, Азербайджана и Дагестана, где они занимали около половины общей территории края⁶⁷. Наиболее известные Акуша-Дарго, Дидо, Ункратль, Джаро-Белоканы. Джаро-Белоканское вольное общество, присоединенное к России в 1803 г., составляли различные этнические группы, но численно преобладали лезгины и аварцы. "Этот народ, — писал исследователь В.Н. Иваненко, — представлял федеративную группу маленьких республиканских обществ"⁶⁸.

Основной административной и социальной единицей вольных обществ являлся тухум — многосемейная община из близких и дальних родственников, а также адаптированных пришельцев. Несколько тухумов составляли сельскую общину, имевшую свой суд и выборных старшин. Верховным органом союзов сельских общин был сход с участием представителей тухумов, решавший все вопросы управления федерацией⁶⁹. Низшей административной еди­ницей, имевшей свои органы власти, выступал джамаат. Стар­шины общин выбирались на народных сходах, причем некоторые из них обладали фактически наследственной властью. В ряде об­щин главную роль, особенно в период войны, играли судьи (ка­дии). В общенародных собраниях участвовали все совершеннолет­ние мужчины, а решения принимались большинством голосов. Наряду с этими функционировали и собрания из делегатов общин и советы старейшин — своего рода малые сходы. Федерации сельских общин представляли собой своеобразный тип политичес­ких объединений, имевших свои органы исполнительной власти и собственные военные силы. Система их управления отличалась многоступенчатостью и иерархией низших (джамаатских), общин­ных и межсоюзных (федеративных) структур.

Кавказские вольные сельские общества просуществовали в сос­таве Российского государства относительно долго. В 1830 г. после вспыхнувшего здесь восстания было упразднено Джаро-Белокан­ское общество, преобразованное в Джарскую область. Акуша-Дарго, переданное кавказскими властями под управление кадия, стало в 1859 г. Даргинским округом. Вольные общества лезгин Дагестана были включены в 1839 г. в Самурский округ⁷⁰. Лик­видируя политическую автономию союзов сельских общин, само­державие преследовало главную цель — установить твердый кон­троль над беспокойными горцами Кавказа.