2.6.2. Эволюция политики сельского развития ес

2.6.2.1. Сельское развитие и общая аграрная политика

До недавнего времени поддержка сельских территорий ЕС осуществлялась в рамках общей аграрной политики (ОАП). Однако если в 70-ых гг. на реализацию ОАП приходилось 3/4 расходов общеевропейского бюджета, то в 80-ых гг. этот показатель составлял 2/3, а к середине 90-ых гг. расходы уменьшились до 1/2.

Различные направления ОАП финансировались за счет средств 4 структурных фондов:

• Европейского фонда регионального развития (предоставление помощи регионам, отстающим в развитии, испытывающим трудности при реализации программ структурной перестройки экономики);

• Европейского социального фонда (финансирование программ занятости);

• Европейского сельскохозяйственного фонда гарантий и регулирования (за счет средств раздела гарантий финансируются организации сельскохозяйственного маркетинга, меры сельского развития, осуществляемые в рамках ОАП, а также в регионах, не удовлетворяющих критериям объекта 1 (см. таблицу 2.3), ветеринарные расходы и меры информационного характера; за счет средств раздела регулирования финансируются программы развития и структурной перестройки экономики отсталых сельских территорий посредством повышения эффективности производства, переработки и сбыта продукции сельского и лесного хозяйства);

• Фонда регулирования рыболовства (финансирование рыбной промышленности).

Основная часть расходов общеевропейского бюджета направлялась на поддержку цен на сельскохозяйственные товары. Распределение поддержки в рамках сельскохозяйственных сообществ носило регрессивный характер: большая часть поддержки доставалась крупным сельскохозяйственным предприятиям и процветающим сельскохозяйственным территориям.

Параллельно с поддержкой сельского хозяйства развивалась политика по ликвидации отсталости сельских районов и смягчению последствий их маргинальности. Такая политика имела географическую направленность. До недавнего времени на ее долю приходилась незначительная часть общеевропейского бюджета. За исключением Италии первые страны-члены ЕС характеризовались относительно гомогенной региональной структурой экономики. Поэтому проблемы неравенства территорий не стояли перед единой Европой. Все изменилось после вступления в ЕС Великобритании.

Первоначально Европейская Комиссия¹² рассматривала программы региональной помощи как средство решения проблем неблагоприятных для ведения сельского хозяйства территорий и преодоления неблагоприятных моментов, вызванных регрессивным характером ОАП. В 1975 году был образован Европейский фонд регионального развития и началась реализация программы помощи неблагоприятным регионам. Распоряжение Европейской Комиссии № 75/268 послужило юридическим основанием для предоставления финансовых компенсаций сельскохозяйственным товаропроизводителям в холмистых и горных районах, а также других менее благоприятных для ведения сельскохозяйственного производства территорий с целью "поддержки сельскохозяйственного производства, недопущения сокращения численности населения, сохранения сельской местности". Эта программа реализовывалась посредством оказания прямой поддержки доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей, привязанной к поголовью скота. В 1979 году возможности получения поддержки были расширены и формально признана уязвимость не только сельскохозяйственной отрасли, но и всех видов деятельности, расположенных в менее благоприятных территориях. В 1985 году была запущена комплексная средиземноморская программа с целью преодоления уклона ОАП в сторону северных районов и снижения рисков Франции, Греции и Италии, связанных с возможным увеличением предложения сельскохозяйственной продукции после принятия в ЕС Португалии и Испании.

Закон о единой Европе, принятый в 1987 году, закрепил принцип единства региональной политики ЕС и обеспечил толчок формированию политики развития села.

В документе Европейской Комиссии "Будущее сельского общества" (1988 г.) подчеркивается необходимость выработки единой сельской политики, перехода от секторального к территориальному подходу, поощрения и поддержки локальных инициатив.

В 1988 году с целью повышения эффективности использования средств Европейская Комиссия объединила три ранее самостоятельных фонда: Европейский фонд регионального развития, Европейский социальный фонд, Европейский сельскохозяйственный фонд гарантий и регулирования. Кроме того, были разработаны первые пять объектов финансирования и принципы распределения средств структурных фондов (см. таблицу 2.3). Это дало возможность направлять дополнительные деньги на поддержку программ развития слаборазвитых регионов (объект 1), в которых ВВП на душу населения составляет менее 75% от среднего уровня ЕС (широкий спектр сельских районов, существенная часть которых сконцентрирована по периметру Средиземноморья и Атлантики), и специфических сельских территорий (объект 5б) с высоким, но сокращающемся уровнем занятости в аграрном секторе, низкими средними доходами и потребностью в создании альтернативных сфер занятости. Поддержка менее благоприятных территорий путем реализации мер структурного характера для повышения эффективности сельскохозяйственного производства осуществлялась в рамках финансирования объекта 5а. Кроме того, для создания новых предприятий в сельской местности была инициирована программа LEADER (Liaisons Entre Actions de Developpement de l'Economie Rurale).

Таблица 2.3. Объекты финансирования и принципы распределения средств структурных фондов ЕС в рамках различных программных периодов

Объекты финансирования	Программный период 1: 1989-1993 гг.	Программный период 2: 1994-1999 гг.	Программный период 3: 2000-2006 гг.
Объект 1	Слаборазвитые регионы, где ВВП на душу населения составляет менее 75% от среднего показателя по ЕС		Слаборазвитые регионы (22,2% населения ЕС): регионы, в которых ВВП на душу населения составляет менее 75% от среднего показателя по ЕС; чрезмерно отдаленные районы; редко населенные территории Финляндии и Швеции
Объект 2	Регионы, серьезно пострадавшие от упадка производства		Территории, столкнувшиеся с особыми трудностями при структурной перестройке производства: уязвимые сельские территории (5% населения ЕС); территории, испытывающие социально-экономические изменения в промышленности и сфере услуг (10% населения ЕС); городские территории, находящиеся в кризисном состоянии (2% населения ЕС); территории, зависимые от рыбных промыслов (1% населения ЕС).
Объект 3	Борьба с долгосрочной безработицей		Адаптация и модернизация экономической политики, системы образования, подготовки и переподготовки кадров, создание рабочих мест на территориях, не соответствующих критериям объекта 1 и объекта 2.
Объект 4	Содействие молодым людям в поиске работы
Объект 5	(а) Содействие реструктуризации сельского хозяйства (б) Развитие специфических сельских территорий
Объект 6		Редконаселенные регионы, где плотность населения меньше, чем 8 человек на квадратный километр
Принципы распределения средств структурных фондов Концентрация средств на территориях, где потребность в них чрезвычайно высока Реализация программного подхода, а не одиночных проектов Улучшение координации между различными организациями Учет Европейской Комиссией национальных и региональных интересов Возможность выделения дополнительных средств для финансирования тех или иных программ Мониторинг и оценка использования средств

Крупные изменения в ОАП были проведены в 1992 году. Реформа заключалась в увеличении прямых платежей сельскохозяйственным товаропроизводителям, частично не связанных с уровнем производства. Однако попытки преодоления регрессивности системы поддержки сельского хозяйства не были реализованы.

С целью выполнения обязательств по увеличению расходов на региональное развитие ЕС в 1994 году ассигнования в структурные фонды возросли за счет средств, выделенных на ОАП. Наряду с финансовыми возможностями расширились географические рамки программ поддержки объектов 1 и 5б. Помимо этого появился новый объект (6), что обеспечило поддержку развития редко населенных северных регионов Швеции и Финляндии. Эта поддержка, предназначенная для территорий, плотность населения которых меньше, чем 8 человек на квадратный километр, была идентична программам поддержки объекта 1, основанным на критерии, связанном с ВВП. Теперь структурные фонды аккумулировали 1/3 финансовых средств общеевропейского бюджета.

Политика сельского развития являлась частью структурной политики ЕС и финансировалась главным образом, за счет средств Европейского сельскохозяйственного фонда гарантий и регулирования (ЕСФГР), выделяемых на регулирование аграрного сектора. Такие меры сельского развития, как охрана окружающей среды и природных ресурсов, агролесомелиорация и программы раннего выхода на пенсию для фермеров финансировались с 1992 г. по разделу гарантий ЕСФГР.

Все перечисленные выше инициативы ЕС характеризовались поддержкой участия локальных сообществ в программах и проектах развития. В документе "Будущее сельского общества" (1988 г.) подчеркивается: "Без поддержки локальных сообществ вмешательство извне имеет небольшие шансы на успех. Кроме того, вовлечение локальных и региональных властей, а также других заинтересованных групп в процесс идентификации проблем и поиск их решений сводят к минимуму число ошибок и просчетов, которые часто возникают, когда планирование осуществляется извне". В следующем параграфе рассматривается практическое воплощение этого подхода.