2. Нормативно-правовые акты Российской Федерации, регулирующие

общие вопросы разграничения полномочий и предметов ведения

2.1. Конституция Российской Федерации

Конституция Российской Федерации является базовым документом, определяющим

взаимоотношения между органами государственной власти Российской Федерации,

органами государственной власти ее субъектов и органами местного самоуправления по

поводу разграничения законодательных, исполнительных и судебных полномочий.

Конституция Российской Федерации в ст.71 и 72 устанавливает предметы ведения

Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов

Российской Федерации. Рассмотрим, дает ли Конституция ответ на интересующий нас

вопрос, какие из законодательных и исполнительных полномочий относятся к тому или

иному уровню власти.

Рассмотрим предметы ведения Российской Федерации, перечисленные в ст.71 с точки

зрения отнесения их к законодательным или исполнительным полномочиям.

Ст.71 наделяет Российскую Федерацию законодательными полномочиями по всем

перечисленным в статье предметам ведения. Однако далеко не все нормативное правовое

регулирование перечисленного в статье u1089 списка предметов ведения имеет своим

непосредственным следствием бюджетные расходы и, следовательно, является предметом

разграничения полномочий в бюджетной сфере. Ниже приведены пункты ст.71, в которых

жирным шрифтом выделены предметы ведения, требующие затрат бюджетных средств (в

скобках даны пояснения авторов):

а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных

законов, контроль за их соблюдением (содержание органов прокуратуры);

б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;

в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (содержание

правоохранительных органов); гражданство в Российской Федерации

(содержание органов внутренних дел, паспортных столов); регулирование и

защита прав национальных меньшинств (содержание правоохранительных

органов, финансирование программ поддержки национальных меньшинств);

г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и

судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование

федеральных органов государственной власти;

д) федеральная государственная собственность и управление ею (затраты на

приобретение государственной собственности и ее содержание, содержание

органов управления государственной собственностью);

е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области

государственного, экономического, экологического, социального,

культурного и национального развития Российской Федерации

(осуществление всех этих программ требует расходов бюджетных средств);

ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное,

таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики;

федеральные экономические службы, включая федеральные банки

(соблюдение правовых основ единого рынка, финансового, валютного, кредитного

регулирования возлагается на субъекты хозяйственной деятельности, а поэтому

не требует затрат бюджетных средств; в то же время таможенное

регулирование требует содержания государственных таможенных органов,

денежная эмиссия также является затратной статьей бюджета, ценовая

11

политика требует бюджетных расходов только в случае субсидирования цен,

что не должно происходить в странах с рыночной экономикой, федеральные

экономические службы требуют затрат на свое содержание, федеральные банки

тоже могут стать расходной ст. бюджета, хотя желательно, чтобы они были

прибыльными);

з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды

регионального развития (составление и исполнение федерального бюджета

безусловно требует бюджетных средств; сбор налогов также требует

содержания налоговых органов; федеральные фонды регионального развития по

своему определению являются бюджетными фондами);

и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся

материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь;

деятельность в космосе (все перечисленные в пункте предметы ведения

требуют расходов бюджетных средств только в случае их прямого бюджетного

дотирования; однако на настоящий момент только деятельность в космосе

остается убыточной);

к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации,

международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира (ведение

внешней политики и осуществление международных отношений требует

содержания соответствующих органов иностранных дел, а также зарубежных

представительств; международные договоры становятся затратной ст.

бюджета только в отдельных случаях; война, конечно, дело дорогое, но само по

себе объявление войны или заключение мира не требует дополнительных

бюджетных средств);

л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации (внешнеэкономические

отношения в рыночном государстве осуществляются частным сектором);

м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи

и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества;

производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их

использования (оборона, безопасность и оборонное производство для внутренних

нужд требуют больших затрат бюджетных средств, а нормативное правовое

регулирование в отношении других предметов ведения, перечисленных в данном

пункте, не требуют дополнительных бюджетных расходов);

н) определение статуса и защита государственной границы, территориального

моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и

континентального шельфа Российской Федерации (содержание пограничных

войск);

о) судоустройство; прокуратура (содержание судебных органов и органов

прокуратуры); уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное

законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-

процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательства; правовое

регулирование интеллектуальной собственности (возлагают ответственность за

исполнение на граждан и субъектов хозяйственной деятельности);

п) федеральное коллизионное право;

р) метеорологическая служба (требует содержания метеорологической службы),

стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и

картография; наименования географических объектов; официальный

статистический и бухгалтерский учет (официальный статистический учет

осуществляется органами государственной статистики, требующими

бюджетных расходов, а нормативное правовое регулирование бухгалтерского

учета возлагает ответственность за его исполнение на субъекты хозяйственной

деятельности);

12

с) государственные награды (требую затрат на изготовление) и почетные звания

Российской Федерации;

т) федеральная государственная служба (содержание государственных служащих).

Рассмотрим теперь ст.72 Конституции, устанавливающую предметы совместного

ведения Российской u1060 Федерации и ее субъектов. В соответствии со ст.76 Конституции по

предметам ведения, перечисленным в ст.72, «издаются федеральные законы и принимаемые

в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской

Федерации». Отсюда следует, что нормативное правовое регулирование по перечисленным

в ст.72 предметам ведения разграничивается между Российской Федерацией и субъектами

Российской Федерации.

Выделим в ст.72 предметы ведения, требующие дополнительных затрат бюджетных

средств, а следовательно, являющихся предметом разграничения полномочий в бюджетной

сфере (в скобках даны пояснения авторов):

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов

и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального

значения, автономной области, автономных округов Конституции

Российской Федерации и федеральным законам (требует содержания органов,

которые следят за соответствием и приводят в соответствие);

б) защита прав и свобод человека и гражданина (содержание правоохранительных

органов); защита прав национальных меньшинств (содержание

правоохранительных органов, финансирование программ поддержки

национальных меньшинств); обеспечение законности, правопорядка,

общественной безопасности (содержание правоохранительных органов); режим

пограничных зон;

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и

другими природными ресурсами (скорее доходная, чем расходная функция);

г) разграничение государственной собственности;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической

безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников

истории и культуры (для реализации требуются значительные бюджетные

расходы);

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической

культуры и спорта (для реализации требуются значительные бюджетные

расходы);

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства,

отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение

(для реализации требуются значительные бюджетные расходы);

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями,

эпидемиями, ликвидация их последствий (для реализации требуются

значительные бюджетные расходы);

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской

Федерации;

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное,

жилищное, земельное, водное, лесное законодательства, законодательство о

недрах, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов (само по себе нормативное

правовое регулирование кадров не требует дополнительных бюджетных

расходов, однако, если это регулирование влечет за собой содержание органов

власти, то бюджетные расходы появляются); адвокатура, нотариат (требует

13

бюджетных расходов только в случае обслуживания малообеспеченного

населения);

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни

малочисленных этнических общностей (содержание правоохранительных

органов, финансирование программ поддержки малочисленных этнических

общностей);

н) установление общих принципов организации системы органов государственной

власти и местного самоуправления;

о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов

Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской

Федерации (только в случае, если договора предусматривают бюджетные

расходы).

Как отмечалось выше, в пп.2 ст.76 закреплен общий подход к характеру

разграничения предметов ведения (а, следовательно, и расходных полномочий) между

Российской Федерацией и ее субъектами: «По предметам совместного ведения Российской

Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и

принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов

Российской Федерации». Эти законы должны содержать нормы, позволяющие разграничить

между уровнями власти виды расходных полномочий по соответствующим функциям. При

этом Конституция заранее никак не уточняет степень участия федерации и субъектов

Российской Федерации в реализации соответствующих предметов ведения. Получается, что

Конституция предоставляет федерации опережающие права в деле разграничения расходных

полномочий по предметам совместного ведения.

 

Расходы бюджетной системы на развитие и содержание агропромышленного комплекса Один из важнейших секторов экономики – агропромышленный комплекс (АПК) как жизнеобеспечивающий – имеет специфические особенности, которые обусловливают необходимость его государственной поддержки и регулирования. К этим особенностям можно отнести: * сезонный характер сельскохозяйственного производства * относительно длительный цикл производства, включающий наряду с промышленным естественный цикл * диспаритет цен на промышленную и сельскохозяйственную продукцию * значительный размер затрат капитального характера на осушение, орошение земель, улучшение качества земель. Удельный вес сельского хозяйства в расходной части бюджета постоянно снижается. За последние годы резко сократилась инвестиционная деятельность в сельском хозяйстве. Объем инвестиций на производственное строительство сократился в 25 раз, растет удельный вес убыточных хозяйств, увеличивается дебиторско - кредиторская задолженность. Бюджетная поддержка АПК осуществляется по следующим основным направлениям: * финансирование поведения земельной реформы * финансовая поддержка развития фермерства * улучшение земель, связанное с повышением плодородия * поддержка развития местных баз строительной индустрии и строительных материалов * финансовая помощь по землеустройству, противоэпизоотическим мероприятием и мероприятиям по защите растений от вредителей и болезней, содержанию ветеринарной и санитарной служб. Государственная поддержка АПК должна обеспечивать проведение структурных преобразований в аграрном секторе, способность сокращению спада производства продукции растениеводства и животноводства, созданию условий для их развития и поддержки перерабатывающих отраслей промышленности, удовлетворения потребностей страны в продовольствии и сельскохозяйственном сырье, развитию сельхознауки, образования и содержанию объектов социальной сферы на селе. * Развитие агропромышленного комплекса приоритетное направление экономики любого типа, в последние годы в связи с либерализацией цен и ужесточением кредитной политики, произошло ухудшение финансового положения агропромышленного комплекса. Были приостановлены процессы укрепления материально-технической базы, поддержания плодородия почв, развития социальной инфраструктуры на селе. Государственную поддержку селу предполагается обеспечивать, через проведение льготной налоговой политики для агропромышленного комплекса. Сохраняется датирование из бюджета средств направленных на капитальные вложения и средств производства, как способа регулирования розничных цен на сельскохозяйственную продукцию, при этом датирование осуществляется на конечной стадии производственного цикла. Осуществление мероприятий по агропромышленному комплексу зависит от социально-экономических условий складывающихся в различных регионах России, действенности контроля местной администрации за проведение земельной реформы и эффективного использования выделенных средств.

Либерализация цен и ужесточение кредитной политики ухудшили финансовое положение агропромышленного комплекса. За последние годы резко сократилась инвестиционная деятельность в сельское хозяйство. Сельское хозяйство страны пока не может обеспечить потребление продуктов на душу населения.

Основные направления бюджетной поддержки АПК:

·       финансирование проведения земельной реформы;

·       финансовая поддержка развития фермерства;

·       развитие рыночных отношений в АПК;

·       поддержка социальной инфраструктуры села, жилищного строительства, возведение объектов здравоохранения, школ, дошкольных учреждений, строительство дорог;

·       мелиорация земель, работы по улучшению плодородия земель;

·       строительство и реконструкция предприятий пищевой и пе­рерабатывающей промышленности и рыболовецкого флота;

·       поддержка развития местных баз строительной индустрии;

·       финансовая помощь по землеустройству, мероприятиям по защите растений от вредителей и болезней.

Кроме того, существуют и другие меры поддержки АПК:

- развитие лизинговой формы приобретения техники, оборудования;

- выплаты дотаций и компенсаций сельхозтоваропроизводителям;

- господдержка страхования в аграрном секторе экономики;

- обеспечение села горючесмазочными материалами, минеральными удобрениями и пестицидами на условиях товарного кредита;

- периодическое проведение списания задолженности сельскохозяйственных предприятий по кредитам и процентов по ним с отнесением этих сумм на государственный внутренний долг;

- проведение льготной налоговой политики.

Национальный проект «Развитие АПК» включает в себя следующие основные направления:

1) ускоренное развитие животноводства:

- повышение доступности долгосрочных кредитов;

- рост поставок по системе федерального лизинга племенного скота, техники, оборудования для животноводства (ОАО «Росагролизинг»);

- совершенствование мер таможенно-тарифного регулирования.

2) стимулирование развития малых форм хозяйствования:

- увеличение объема реализации продукции, произведенной крестьян­скими (фермерскими) хозяйствами и гражданами, ведущими личное подсобное хозяйство посредством удешевления кредитных ресурсов; развития инфраструктуры, обслуживания малых сельхозпредприятий;

3) обеспечение доступным жильем молодых специалистов на селе создаст условия для эффективного кадрового потенциала АПК.

Финансы предприятий – исходное звено всей финансовой системы государства, поскольку именно в сфере материального производства создаются ВВП общества, первичные денежные накопления, поступающие в порядке перераспределения в централизованные фонды денежных средств и обеспечивающие основную часть доходов бюджетной системы.

Источники доходов предприятий  материального производства:

1)  собственные средства (в основном – прибыль и амортизация);

2)  привлеченные средства из банковской сферы, финансового рынка;

3)  ассигнования из бюджета и внебюджетных фондов.

За последние годы в структуре источников финансирования предприятий возросла доля собственных источников при значительном сокращении ассигнований из бюджета. В условиях рыночной экономики финансы организаций основываются прежде всего, на принципе самофинансирования.

Соотношение между доходами и расходами организации представлено в расчетном балансе доходов и расходов.

Расчетный баланс доходов и расходов - это основной документ, на основе которого определяются необходимые объемы бюджетного финансирования и кредитования. Он состоит из трех разделов:

I. Доходы и расходы по текущей деятельности: поступления денежных средств от покупателей продукции и прочие поступления, связанные с текущей деятельностью организации; расходы: выплаты поставщикам сырья и материалов, зарплаты персоналу, занятому в текущей деятельности, налоговые платежи бюджетам разных уровней и во внебюджетные фонды, другие выплаты по текущей деятельности.

II. Доходы и расходы по инвестиционной деятельности: платежи

и поступления денежных средств, связанные с осуществлением реального и финансового инвестирования, продажей выбывающих основных средств и нематериальных активов, и другие денежные потоки, связанные с инвестиционной деятельностью организации.

III. Доходы и расходы по финансовой деятельности: поступления и выплаты денежных средств, связанные с привлечением дополнительного акционерного и паевого капитала, получением долгосрочных и краткосрочных кредитов и займов, уплатой в денежной форме дивидендов и процентов по вкладам собственников, и другие денежные потоки, связанные с внешним финансированием хозяйственной деятельности предприятия.

С переходом на рыночные отношения система расходования бюджетных средств изменилась. Бюджетные ассигнования направляются на решение наиболее важных государственных задач:

1) финансирование приоритетных мероприятий, связанных с развитием ключевых отраслей экономики, способных наладить производство высокотехнологичной продукции (авиастроение, производства, обеспечивающие функционирование космических программ, атомная промышленность, энергомашиностроение и др.);

2) сохранение научно-технической и кадровой базы российского военно-промышленного комплекса;

3) поддержка реализации высокоэффективных и быстроокупаемых инвестиционных проектов, оказываемая как путем выделения бюджетных средств, бюджетных кредитов, так и путем предоставления государственных гарантий для этих проектов;

4) сосредоточение инвестиционных расходов на вводимых объектах и объектах с высокой степенью готовности при одновременной реализации объектов незавершенного строительства;

5) создание финансовых возможностей для совершенствования производственной и социально-бытовой инфраструктуры.