1.2. Субъекты межбюджетных отношений в Российской Федерации

Предметом разграничения полномочий в бюджетной сфере, как было показано в

предыдущем разделе, является разграничение полномочий между уровнями власти,

влияющих на формирование и расходование бюджетных средств. В связи с этим необходимо

установить соответствие между уровнями власти в Российской Федерации и уровнями

бюджетной системы, четко определить субъекты межбюджетных отношений в Российской

Федерации.

Конституция Российской Федерации предусматривает существование

государственной власти на уровне Российской Федерации и на уровне ее субъектов. При

этом оба уровня обладают как законодательной, так и исполнительной властью, формируют

свой бюджет. Местное самоуправление, согласно Конституции, не входит в систему органов

государственной власти, однако также обладает нормотворческой и исполнительной властью

и формирует свой бюджет.

Перечень субъектов Российской Федерации устанавливается Конституцией. Несмотря

на значительные различия между ними (по территории, численности населения,

географическому положению, геологическим характеристикам, доходному потенциалу) все

они объявляются Конституцией равноправными. Следовательно, и разделение полномочий

между Российской Федерацией и ее субъектами должно быть симметричным. Это непростая

задача, поскольку при наделении всех субъектов Российской Федерации одинаковыми

полномочиями необходимо предусмотреть, чтобы они были исполнимы для всех субъектов:

города федерального значения Москва (8,6 млн. чел. населения, 19% доходной базы

консолидированного бюджета РФ), Эвенкийского автономного округа (18,5 тыс. чел.

населения, около 50% которого проживает в Арктической зоне, 0,06% доходной базы

Расходные полномочия органов власти

Полномочия по нормативному

правовому регулированию

бюджетных функций

Полномочия

по исполнению

бюджетных функций

Полномочия по

обеспечению

финансовыми

средствами

Полномочия по

осуществлению

расходов

8

консолидированного бюджета РФ), Ханты-Мансийского автономного округа (1,3 млн. чел.

населения, проживающего в районах крайнего Севера, 9% доходной базы

консолидированного бюджета РФ, 56% российской добычи нефти и газового конденсата),

Агинского Бурятского автономного округа (80 тыс. чел населения, 0,03% доходной базы

консолидированного бюджета РФ, отсутствие каких-либо запасов полезных ископаемых,

добыча которых могла бы служить значимым источником доходов бюджета).

В соответствии с Конституцией и федеральным законом «Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление

может организовываться как в крупных, так и в малых городах, в рамках сельских районов, в

поселках городского типа и в сельских поселениях с учетом исторических и иных местных

традиций. В результате в разных субъектах Российской Федерации сложились различные

модели местного самоуправления, а именно:

модель 1 – муниципальные образования, сформированные в основном на уровне

крупных городов и районов (на настоящее время − в 49 субъектах РФ),

модель 2 − муниципальные образования, сформированные в основном на уровне

крупных городов, а также на уровне малых городов и поселений (в 15 субъектах РФ),

модель 3 − муниципальные образования, сформированные в основном на уровне

крупных городов, районов, и одновременно на уровне входящих в районы малых городов и

поселений (в 21 субъекте РФ)3.

Очевидно, что различные типы муниципальных образований обладают разной

степенью готовности исполнять полномочия местных органов власти. Однако действующее

бюджетное и налоговое законодательство, а также законодательство о местном

самоуправлении4 рассматривают местный уровень власти как единый, закрепляя за ним

единый список местных налогов, единый список финансируемых из местных бюджетов

расходов, единые предметы ведения и вопросы местного значения. В ходе работы над

совершенствованием разграничения полномочий между уровнями власти в Российской

Федерации необходимо законодательно признать существование различных типов

муниципальных образований и, соответственно, типов местных бюджетов. Полномочия, в

том числе расходные и доходные, которые стоит закреплять за муниципальными

образованиями одного типа, далеко не всегда оправданы для другого типа.

Безусловно, невозможно и не эффективно значительно углублять типологизацию

муниципальных образований и в соответствии с этим наделять их разными полномочиями.

Сглаживание различий отдельных муниципальных образований, позволяющее закрепить за

ними единые полномочия, осуществляется путем выравнивания бюджетной обеспеченности.

Выравнивание бюджетной обеспеченности необходимо как в отношении субъектов

Российской Федерации, о значительном различии которых говорилось выше, так и в

отношении муниципальных образований. Требование Конституции о равноправии субъектов

Российской Федерации, и требование федерального законодательства о равноправии органов

местного самоуправления во взаимоотношениях с субъектами Российской Федерации

должно быть реализовано в наделении органов власти субъектов Российской Федерации и

органов местного самоуправления единым набором полномочий. Таким образом, задача

обеспечения органов власти одного уровня равными возможностями по реализации

возложенных на них полномочий становится еще одним предметом разграничения

3 Данные не включают Санкт-Петербург, поскольку там местное самоуправление отличается спецификой, присущей городам

федерального значения; Москву и Чеченскую республику, где местное самоуправление отсутствует, а также Ингушетию, где местное

самоуправление создано только в шести городских районах.

4 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и федеральный

закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

9

полномочий в бюджетной сфере. Эта задача решается с помощью политики бюджетного

выравнивания.

10