§3. Банковская система

Депутат Государственной Думы, профессор, доктор экономических наук В.А. Тарачев пишет «Тезисы В.Д. Зорькина о критически важном значении координации права и экономики в России³⁶⁹ заслуживают всяческой поддержки. В парламенте Казахстана есть Комитет по судебно-правовой реформе, в правительстве Италии — портфель министра по конституционным реформам, а у нас так получилось, что Председатель Конституционного Суда Российской Федерации взял на себя с присущей ему и хорошо известной стране гражданственностью сложную миссию провозглашения правовой реформы. По сути, он предложил то, о необходимости чего последнее десятилетие много говорят, но никто не представил в столь комплексном виде.

Правильность мыслей В.Д. Зорькина подтверждается и тем правовым сумбуром, который хорошо виден как в «теории» государственного регулирования — Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на 2004 год и на период до 2008 г., одобренной в июле этого года Правительством России, так и на практике. Возникший в середине лета 2004 г. полукризис в банковском секторе вызван не экономическими, а скорее административными причинами» ³⁷⁰.

Далее, как правильно отмечает тот же автор: «Сто шесть документов Базельского комитета по банковскому надзору уже стали фактически обязательными не только для развитых банковских стран, но и для таких стран, как Румыния, Болгария, государства Прибалтики. Россия же в качестве сверхзадачи на 2004—2008 гг. рассматривает соблюдение лишь одного из них. Но в таком случае скоро мы будем отставать не только от развитых государств, но практически от всех.

Нам, безусловно, как правильно пишет В.Д. Зорькин, нужно больше внимания уделять изучению и применению европейских правовых стандартов.

Банковская реформа в России, основанная на формировании двухуровневой банковской системы, включающей Банк России и коммерческие банки, была начата более 12 лет назад, но говорить о достижении тех результатов, которые необходимы для эффективного развития экономики страны, пока еще рано. Несмотря на то, что за последний год активы банков выросли на 33%, капитал на 38%, а кредитование реального сектора экономики на 42%, банковская система продолжает развиваться как второстепенная, зависимая, а не как системообразующая и ведущая отрасль экономики России. Экономический рост и инвестиции продолжают поддерживаться прежде всего за счет энерго-сырьевого экспорта. Этим объясняется и повышенное внимание к энерго-сырьевым рынкам со стороны Правительства, зачастую в ущерб развитию банковского сектора».

Исследуя вопрос о конституционности ст. 29 Федерального закона от 3 февраля 1996 г. No 17-ФЗ «О банках и банковской деятельности» (с послед. изм. и доп.) (далее — Закон о банках)³⁷¹ в связи с жалобами граждан, Конституционный Суд в постановлении КС РФ от 23 февраля 1999 г. No 4-П показал, что осуществляя правовое регулирование отношений между банками и гражданами-вкладчиками, законодатель должен следовать определенным конституционным принципам³⁷².

Фабула дела

Граждане Веселяшкины и Н.П. Лазарeнко заключили договоры срочного банковского вклада с коммерческими банками. По условиям этих договоров предусматривалась обязанность банков выплачивать гражданам nроцентную ставку по вкладу в размере 4,5% в месяц и право банка в одностороннем порядке снuжать эту ставку.

В связи с тем что коммерческие банки в одностороннем nopядке снuжали ставку, граждане обратились с иском в районные суды, которые отказали им в удовлетворении их требований, сославшись на ч. 2 ст. 29 Федерального закона «О банках и банковской деятельности».

В своих жалобах в КС РФ граждане просили проверить конституционность ч. 2 ст. 29 указанного Закона. По мнению заявителей, ее положение, позволяющее банку на основании заключенного договора снижать в одностороннем порядке nроцентные ставки nо срочным вкладам граждан, нарушало конституционное право на равенство (ч. 1 ст. 19 и ч. З ст. 55 Конституции РФ).

Рассматривая данное дело, Конституционный Суд сформулировал свои представления о содержании конституционной свободы договора.

Конституционный Суд пришел к выводу, что есть ряд конституционных положений, связанных с регулированием имущественных отношений между банками и гражданами-вкладчиками. Наиболее важными из них являются: конституционный принцип свободы экономической деятельности (ч. 1 ст. 8), основные права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34), право частной собственности (ст. 35), а также вытекающая из смысла этих конституционных положений конституционная свобода договора.

При этом положения ч. 1 ст. 34 Конституции РФ имеют отношение как к банкам, которые осуществляют предпринимательскую деятельность, так и к гражданам-вкладчикам, которые, делая вклады в банках, осуществляют «иную не запрещенную законом экономическую деятельность». В данном постановлении Конституционный Суд впервые обратился именно к этому конституционному праву осуществлять не запрещенную законом экономическую деятельность, не являющуюся предпринимательской.

Наиболее важное значение имеет обоснование того, что принцип свободы договора является не только правовым принципом гражданского права, но и конституционно-правовой категорией. В этом качестве конституционно-правовая свобода договора должна учитываться не только при правовом регулировании имущественных отношений, являющихся предметом гражданского права, но и отношений, относящихся к предмету земельного, трудового, горного и других отраслей права.

Конституционно-правовая свобода договора выводится Конституционным Судом из смысла конституционных норм, определяющих меру свободы человека в экономической сфере.

Однако конституционная свобода договора не является абсолютной, она не должна приводить к отрицанию или умалению других общепризнанных прав и свобод (ч. 1 ст. 55 Конституции РФ) и может быть ограничена федеральным законом, однако лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, прав и законных интересов других лиц (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

В качестве способов ограничения конституционной свободы договора на основании федерального закона предусмотрены, в частности, институт публичного договора, исключающего право коммерческой организации отказаться от заключения такого договора, кроме случаев, установленных законом (ст. 426 ГК РФ), а также институт договора присоединения, требующего от всех заключающих его клиентов-граждан присоединения к предложенному договору в целом (ст. 428 ГК РФ).

К таким договорам присоединения, имеющим публичный характер, относится и договор срочного банковского вклада, заключаемого банком с гражданами (п. 2 ст. 834 ГК РФ), условия которого в соответствии с п. 1 ст. 428 ГК РФ определяются банком в стандартных формах. В результате граждане-вкладчики, как сторона в договоре, лишены возможности влиять на его содержание, что является ограничением свободы договора и потому требует соблюдения принципа соразмерности, в силу которого гражданин, как экономически слабая сторона в этих правоотношениях, нуждается в особой защите своих прав, что влечет необходимость в соответствующем правовом ограничении свободы договора и для другой стороны, т.е. для банков.

Возможность отказаться от заключения договора банковского вклада, внешне свидетельствующая о признании свободы договора, не может считаться достаточной для ее реального обеспечения гражданам, тем более когда не гарантировано должным образом право граждан на защиту от экономической деятельности банков, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, не предусмотрены механизмы рыночного контроля за кредитными организациями, включая предоставление потребителям информации об экономическом положении банка, и гражданин вынужден соглашаться на фактически диктуемые ему условия, в том числе на снижение банком в одностороннем порядке процентной ставки по вкладу.

Конституционный Суд обратил внимание и на то, что, осуществляя правовое регулирование отношений между банками и гражданами-вкладчиками, законодатель должен следовать ст. 2 и 18 Конституции РФ, в соответствии с которыми признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства. При этом, исходя из конституционной свободы договора, законодатель не вправе ограничиваться формальным признанием юридического равенства сторон и должен предоставлять определенные преимущества экономически слабой и зависимой стороне с тем, чтобы не допустить недобросовестную конкуренцию в сфере банковской деятельности и реально гарантировать в соответствии со ст. 19 и 34 Конституции РФ соблюдение принципа равенства при осуществлении предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Используя договор срочного банковского вклада, гражданин осуществляет именно такую экономическую деятельность.

Для решения проблемы конституционности ч. 2 ст. 29 Закона о банках востребован оказался также конституционный принцип равенства, который позволил точнее определить, что собой представляет конституционно-правовая свобода договора.

Основной посылкой в указанных аргументах является тезис о том, что конституционно-правовое содержание понятия «свобода договоpa» шире, чем юридическое содержание аналогичного понятия в гражданском праве.

При толковании содержащегося в п. 3 ст. 838 ГК РФ термина «закон» только как отсылающего к норме ч. 2 ст. 29 Закона о банках ей придается специальный характер. Такое толкование нарушает конституционные права и свободы граждан, поскольку допускает лишь формальную свободу договора, при которой кредитная организация как экономически более сильная сторона в договоре может навязывать свои условия гражданам-вкладчикам.

Реальная свобода договора предполагает необходимость создания в законодательстве условий, учитывающих, что одна сторона обязательства в силу отсутствия необходимой конкурентной среды вынуждена соглашаться на предлагаемые ей другой стороной условия договора. Чтобы избежать таких ситуаций, законодатель не может ограничиться закреплением формального юридического равенства сторон договора при определении его условий. В интересах экономически слабой стороны законодатель в целях достижения подлинной свободы договора должен создавать этой стороне определенные преимущества при заключении договора.

Такую цель имеет норма п. 2 ст. 837 ГК РФ, допускающая по договору банковского вклада любого вида обязанность банка выдать сумму вклада или ее часть по первому требованию вкладчика-гражданина, т.е. одностороннее расторжение договора. Такую же цель имеет и норма п. 3 ст. 838, допускающая одностороннее уменьшение размера процентов на вклад, внесенный гражданином, только в случаях, предусмотренных законом.

Эти гражданско-правовые нормы являются императивными и не могут быть изменены соглашением сторон договора.

С точки зрения Конституции РФ, данные нормы относятся к числу норм, ограничивающих права кредитных организаций, их право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности, при реализации которого осуществляется также право на свободу договора. Такие нормы принимаются в целях защиты прав клиентов-граждан в соответствии с требованиями ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Конституционный Суд пришел к выводу, что во избежание нарушения конституционных прав и свобод граждан исходя из ссылки на «закон» в п. 3 ст. 838 ГК РФ необходимо дополнительное законодательное регулирование императивного характера.

Законодатель должен предусмотреть, в каких случаях кредитная организация вправе в одностороннем порядке снижать процентные ставки, т.е. определить условия их снижения. Необходимо принятие либо нового федерального закона, либо дополнение действующих законов нормами, запрещающими снижение процентных ставок кредитными организациями при неизменной денежно-кредитной политике ЦБ РФ.

В статье 28 ранее действовавшей редакции Закона РСФСР от 2 декабря 1990 г. «О банках и банковской деятельности в РСФСР» указывалось, что процентные ставки устанавливаются банками самостоятельно, но с учетом регулирования Банком России уровня банковских процентных ставок в РСФСР по кредитам, предоставляемым банкам.

Принятие закона, предусмотренного п. 3 ст. 838 ГК РФ, должно обеспечивать баланс законных интересов как кредитных организаций, так и граждан-вкладчиков, и в принципе не исключает возможность при наличии определенных в законе императивных норм, оговаривающих условия снижения ставки, предусмотреть право кредитной организации на одностороннее изменение процентных ставок.

В результате проведенного анализа Конституционный Суд пришел к выводу, что допускаемая нормой ч. 2 ст. 29 Закона о банках возможность одностороннего уменьшения кредитной организацией процентных ставок по вкладам (депозитам) в случаях, предусмотренных не только федеральным законом, но и договором с клиентом, представляет собой чрезмерное, противоречащее ст. 55 (ч. 3) ограничение конституционного права граждан использовать свое имущество для экономической деятельности, не запрещенной законом (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ). Отсутствие в данной норме указаний на объективные критерии возможного снижения кредитной организацией процентной ставки, содержавшихся в ст. 28 указанного Закона (в ред. от 2 декабря 1990 г.), может привести к умалению собственности на доход по вкладу, а также права частной собственности (ст. 35 Конституции РФ).

Отсутствие закона, предусмотренного п. 3 ст. 838 ГК РФ, не исключает со стороны кредитных организаций экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, запрещенную ч. 2 ст. 34 Конституции РФ. Необходимость в принятии такого закона вытекает из положения ст. 2 Конституции РФ, устанавливающей, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства.

Государство обязано в условиях, когда рубль не является устойчивым в силу проводимой им денежно-кредитной политики, регулировать путем принятия соответствующих законов экономические отношения, соблюдая баланс интересов как граждан-вкладчиков, так и кредитных организаций. Конституционно-правовой основой подобного государственного регулирования экономических отношений является ряд положений Конституции РФ и в том числе ее положения о возможности ограничения в определенных случаях основных прав человека и гражданина. Однако при этом ограничения основных прав могут быть обоснованы только Конституцией РФ.

Иное истолкование ч. 2 ст. 29 Закона о банках, допускаемое как кредитными организациями, так и судами, основанное на признании того, что в ст. 29 содержатся нормы, подлежащие непосредственному применению и предоставляющие право кредитной организации в отношениях с гражданами-вкладчиками в одностороннем порядке уменьшать процентную ставку только на основании договора, при неизменной денежно-кредитной политике, не соответствует Конституции РФ, пришел к выводу КС РФ.

Конституционный Суд признал не соответствующим Конституции РФ, ее ст. 34 и 55 (ч. 2 и 3) положение ч. 2 ст. 29 Закона о банках об изменении банком в одностороннем порядке процентной ставки по срочным вкладам граждан, позволяющее банку произвольно снижать ее исключительно на основе договора, без определения в федеральном законе оснований, обусловливающих такую возможность. В отсутствие закрепленных в федеральном законе оснований для снижения процентных ставок по срочным вкладам граждан банк не вправе предусматривать в заключаемых с гражданами договорах условие, позволяющее ему снижать в одностороннем порядке процентные ставки по этим вкладам.

Еще одна новая грань конституционного принципа свободы договора была выявлена КС РФ при рассмотрении дела о проверке конституционности отдельных положений ст. 13 Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций» и п. 1 и 2 ст. 26 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций». В постановлении по этому делу от 3 июля 2001 г. No 10-П содержится следующее положение: «...Конституционная свобода договора, провозглашаемая и в числе основных начал гражданского законодательства (п. 1 ст. 1 ГК РФ), и лежащее в ее основе юридическое равенство сторон не исключают предоставления определенных гарантий экономически слабой стороне, каковой в договоре банковского вклада обычно является гражданин-вкладчик, с тем, чтобы реально обеспечивалось соблюдение принципа равенства сторон в договоре в соответствии со ст. 19 и 34 Конституции Российской Федерации».

Конституционная свобода договора, по мнению Суда, не является самоцелью. Она установлена конституционным законодателем как одна из гарантий защиты (охраны) имущественных прав, включая право вкладчиков банков.

Постановление КС РФ от 23 февраля 1999 г. No 4-П «О проверке конституционности положения части второй ст. 29 Федерального закона от 3 февраля 1996 г. «О банках и банковской деятельности» в связи с жалобами граждан О.Ю. Веселяшкиной, А.Ю. Веселяшкина и Н.П. Лазаренко» позволяет углубить представления о содержании конституционного принципа стабильности экономического оборота, выводимые из принципа свободного перемещения товаров, денег и финансовых средств (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ).

В силу этого принципа государство обязано обеспечивать условия для стабильного гражданского оборота и использовать для этого правовое регулирование. Государственное регулирование рыночных отношений выражается в установлении порядка создания и деятельности их участников.

Правовое регулирование рынка не должно нарушать основные принципы рыночной экономики: равенство участников оборота, свободу принятия экономических решений и самостоятельную ответственность за их результаты, ответственность за причиненный вред.

Отношения между вкладчиками и банком составляют часть гражданского оборота. Стабильность этих отношений, по мнению, высказанному Судом, должна обеспечиваться путем создания публично-правовых, императивных норм, ограничивающих формальную свободу договора.

Именно поэтому отсылка в ст. 838 ГК РФ к закону означает необходимость принятия специального Закона для дополнительного правового регулирования отношений между гражданами-вкладчиками и банками. Необходимость в дополнительных императивных нормах обусловлена тем, что в условиях неустойчивого курса рубля интересы вкладчиков требуют повышенной защиты. Тогда граждане будут заинтересованы делать вклады, что скажется на устойчивости такого сектора гражданского оборота, каким являются заемные операции.