§5. Разделение властей по Конституции Российской Федерации

В правовом гocyдapстве государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. При этом органы законодательной, исполнительной и судебной властей являются самостоятельными (ст. 10 Конституции РФ).

Самостоятельность органов государственной власти дополняется системой «сдержек и противовесов», при которой органы судебной власти контролируют соблюдение Конституции и законов другими ветвями власти.

Конституционный Суд РФ последовательно пресекал любые попытки лишения судебной власти присущих ей контрольных полномочий, обеспечивая защиту конституционного принципа самостоятельности судебной власти.

В тех случаях, когда законодательная власть пыталась лишить суды присущих судебной власти и имманентно необходимых для осуществления правосудия дискреционных полномочий, Конституционный Суд признавал нормы, в результате существования или принятия которых складывается такое положение, не соответствующими Конституции РФ.

В деле о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 26 ноября 2002 г. No 127-ФЗ «О состоятельности (банкротстве)» (далее — Закон о банкротстве) Конституционный Суд установил, что хотя названным Законом и предусмотрено представление в арбитражный суд отзыва должника на заявление о признании его банкротом, однако отзыв и возражения по требованиям заявителя направляются в арбитражный суд уже после возбуждения производства по делу о банкротстве, т.е. после введения наблюдения (п. 2 ст. 41 и п. 1 и 2 ст. 45). Кроме того, ни сам Закон о банкротстве, ни арбитражное процессуальное законодательство не предусматривают возможности обжаловать в вышестоящую судебную инстанцию решения о введении наблюдения.

Результат такого регулирования — отсутствие эффективного судебного контроля за данной процедурой банкротства. При наличии формальных требований, определенных в ст. 5 (п. 2) Закона о банкротстве, арбитражный суд лишен возможности проверить обоснованность и реальность требований к должнику, и, таким образом, наблюдение вводится автоматически. Между тем в силу принципа самостоятельности судебной власти (ст. 10 Конституции РФ) законодатель не вправе лишать суд необходимых для осуществления правосудия дискреционных полномочий.

Как отметил Конституционный Суд, существующий порядок введения наблюдения не соответствует ст. 19 (ч. 1) и 46 (ч. 2) Конституции РФ, а также ее ст. 123 (ч. 3), согласно которой судопроизводство в Российской Федерации осуществляется на основе состязательностии равноправия сторон. Хотя определение арбитражного суда о принятии заявления о признании должника банкротом и выносится на подготовительной стадии производства по делу, а не в результате рассмотрения дела о банкротстве по существу, т.е. не является итоговым документом, однако оно как решение, ограничивающее дееспособность должника и временно определяющее его гражданские права и обязанности, должно в контексте ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод приниматься в условиях соблюдения конституционного принципа состязательности и равноправия сторон.

Статья 56 Закона о банкротстве, позволяющая вводить на стадии возбуждения производства по делу о банкротстве наблюдение на основании заявления о признании должника банкротом без предоставления ему возможности своевременно заявить свои возражения, была признана не соответствующей ст. 123 (ч. 3) Конституции РФ, а также ст. 46 (ч. 1 и 2) и 55 (ч. 3) Конституции РФ, поскольку не предусматривала право должника обжаловать определение о принятии заявления о признании должника банкротом, которым в отношении его вводится наблюдение.

Несовершенством действующего законодательства о банкротстве объясняется то обстоятельство, что за последние два года Конституционным Судом РФ принято четыре постановления о признании проверяемых норм не соответствующими Конституции. Причиной этого чаще всего являются именно попытки ограничить возможности судебного контроля.

Институт банкротства порождает и такую угрозу, как диффузия судебной и исполнительной власти, на которую обратил внимание М. Клеандров. По его мнению, «коренной порок ныне действующего российского законодательства о банкротстве предприятий можно свести к тому, что он представляет собой серьезную опасность для становления правового государства посредством возложения на судебную власть функций хозяйственного руководства»²³⁰.

Однако, с нашей точки зрения, судебная власть должна играть важную роль в решении ряда вопросов, связанных с проведением процедуры банкротства. Это обусловлено тем, что независимость судебной власти означает ее независимость как от государства, так и от частного капитала. Все остальные участники дела о банкротстве обладают своими собственными интересами. И даже Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству не может считаться объективным независимым органом, поскольку является в ряде случаев конкурсным кредитором и, вдобавок, контролирующим органом.

При рассмотрении дела о проверке конституционности положения абз. 3 п. 2 ст. 77 Закона о банкротстве Конституционный Суд установил, что в отличие от ст. 78 оспариваемое положение абз. 3 п. 2 ст. 77 наделяет внешнего управляющего правом заявить отказ от исполнения договора должника, т.е. по собственному усмотрению, если он сочтет это целесообразным, в одностороннем порядке расторгать любые договоры должника без обращения в суд на том лишь основании, что они заключены на срок более одного года. Следовательно, законодатель относил к обстоятельствам, препятствующим восстановлению платежеспособности должника, сам факт заключения договора на срок более одного года — независимо от того, является ли на самом деле таким препятствием тот или иной конкретный долгосрочный договор.

Этим оспариваемое положение по своей сути и направленности отличается от других положений ст. 77, напрямую связывающих право внешнего управляющего отказаться от договоров должника с конкретными обстоятельствами, реально препятствующими восстановлению его платежеспособности, а именно: если исполнение договора должника повлечет для него убытки по сравнению с аналогичными договорами, заключаемыми при сравнимых обстоятельствах; если договор рассчитан на получение положительных результатов для должника лишь в долгосрочной перспективе; если имеются иные обстоятельства, препятствующие восстановлению платежеспособности должника.

В результате контрагенты по договорам должника, заключенным на срок свыше одного года, лишаются возможности отстаивать свои права, в том числе посредством разбирательства в суде, который и устанавливает, имеют ли место обстоятельства, в действительности препятствующие восстановлению платежеспособности должника и являющиеся основанием для одностороннего отказа внешнего управляющего от договора должника (п. 2 ст. 77), или имеются ли обстоятельства и основания, с которыми данный Закон связывает возможность признания арбитражным судом сделки должника недействительной по заявлению внешнего управляющего (ст. 78).

Наиболее зримо конституционный принцип разделения властей проявляет себя в сфере корпоративного законодательства.

В основе принципов корпоративного управления находятся известные конституционному праву механизмы «сдержек и противовесов». Общее собрание акционеров — это прообраз парламента с его функцией народного представительства и законодательствования. А единоличные (или коллегиальные) исполнительные органы очень напоминают органы исполнительной власти в государстве. Ревизионная комиссия AО — как орган внутреннего контроля за финансово-хозяйственной и правовой деятельностыо общества — является по существу аналогом правоохранительных органов государства.

Компетенция органов управления АО рассматривается как исключительная, причем она формируется по остаточному принципу. Вопросы, относящиеся к исключительной компетенции общего собрания акционеров, не могут быть переданы на решение совету директоров. Наряду с этим к компетенции исполнительного органа общества отнесено решение всех вопросов, которые не включены в исключительную компетенцию общего собрания или совета директоров.

Функции управления в АО отграничены от контрольных. В связи с этим член ревизионной комиссии не может быть одновременно членом совета директоров, а также занимать иные должности в органах управления общества²³¹.

Игнорирование конституционного принципа разделения властей может привести к тому, что созданная законодателем норма окажется неэффективной.

В качестве примера можно привести норму, содержащуюся в ст. 126 (п. 6) ГК РФ. Она допускает возможность заключения договоров поручительства (гарантии), когда в качестве гаранта (поручителя) выступают публичноправовые образования — Российская Федерация, субъекты РФ или муниципальные образования.

Данная норма страдает таким существенным дефектом, как неопределенность правового содержания. Дело в том, что из ее содержания невозможно определить, какой орган публично-правового образования уполномочен выдавать гарантию (поручительство).

Как правило, такой договор подписывает глава исполнительной власти публично-правового образования. Однако распорядителем его бюджетных средств является местный представительный орган. Неучастие в подписании договора представительного органа, который в силу принципа разделения властей включен в систему сдержек и противовесов, оборачивается неисполнением принятых гарантий (поручительства ).

Такое положение нарушает права собственности кредиторов тех юридических лиц, по долгам которых дана гарантия (поручительство) публично-правового образования.

Практически все исследователи российской политической системы отмечают смещенность Конституции 1993 г. в пользу исполнительной власти, исключительно высокую концентрацию властных полномочий в руках Президента. Режим России нередко характеризуют как «суперпрезидентскую» республику. И в качестве таковой она подвергается жестким нападкам как справа, так и слева. Вряд ли можно полностью согласиться с подобными утверждениями. При оценке существующей ситуации и перспектив ее развития имеет смысл обратить внимание по меньшей мере на три важных обстоятельства.

Во-первых, отметим крайний популизм представительной власти в современной России, связанный и с отсутствием опыта функционирования демократических институтов, и с неразвитостью политической структуры (т.е. с исключительной силой групп давления, способных навязать свои интересы как национальные), и с действительно низким уровнем социально-экономического развития страны, бедностью значительной части населения. Депутатский корпус, будучи в принципе гораздо более популистским, чем исполнительная власть, становится нередко в такой ситуации фактором экономической дестабилизации. Экономический популизм депутатского корпуса наиболее наглядно проявился уже в 1992—1993 гг., однако и в последующем, даже при ограниченных полномочиях, депутаты нижней палаты проявляли склонность к принятию нереалистичных экономических документов.

Во-вторых, повышенная роль Президента естественна в обществе, раздираемом социальными противоречиями, когда между основными социально-политическими и экономическими группами не существует консенсуса относительно базовых ценностей и стратегических целей развития страны. Как показывает опыт многих стран, для общества, выходящего из революции, характерно установление жестких авторитарных режимов, преодолевающих социально-политический раскол недемократическими методами. Авторитаризм Конституции предвосхищает и отчасти смягчает возникающие здесь противоречия, направляет их разрешение в конституционное русло.

В-третьих, сам «суперпрезидентский» характер российской Конституции при ближайшем рассмотрении оказывается не столь однозначным. Да, Президент России обладает очень большими полномочиями и в законодательной, и в исполнительной сферах. Однако его полномочия сильны как бы потенциально. В отличие от «классических» президентских республик (прежде всего США) большинство существенных управленческих полномочий Президента России дублировано. В результате выясняется, что российская политическая система вполне устойчиво может функционировать и при слабом, не вмешивающемся в текущую политическую жизнь Президенте, который лишь подписывает принимаемые Федеральным Собранием законы и представляет на утверждение палатам соответствующие кандидатуры. Собственно, практика второй половины 1996 г., середины 1997 г. и конца 1998 г. наглядно это продемонстрировала. Поскольку же большинство президентских функций дублировано, не возникает и вопроса об обеспечении непрерывности их осуществления — во всяком случае, так остро, как он стоит в США. Разумеется, Президент может быть очень сильным, но это не относится к числу абсолютно необходимых условий для политической устойчивости страны.

Другим фактором противодействия популизму является двухпалатная структура Федерального Собрания. Понятно, что при конструировании российского парламента его создатели ориентировались прежде всего на соблюдение баланса интересов федеральной и региональной элиты, а также на оптимизацию соотношения различных групп интересов. Однако само по себе наличие двух палат — это способ выявления и столкновения различных интересов, благодаря чему увеличиваются издержки лоббистов при принятии законодательных актов.

Этому должно способствовать и сочетание двух принципов при избрании нижней палаты — от одномандатных округов и по федеральным спискам. С одной стороны, это укрепляет партийную структуризацию Государственной Думы, а с другой — обеспечивает представительство конкретных территориальных образований.