22. Перспективы развития избирательного законодательства в России.

А. Вводится периодическая система регистрации (учета) избирателей два раза в год (по состоянию на 1 января и на 1 июля). Регистрация избирателей включена в обязанность главы муниципального

образования. На основе данных регистрации составляются списки избирателей по избирательным участкам. Избирателю вменено в обязанность голосовать только в пределах того избирательного округа, где он зарегистрирован как избиратель. Эти меры должны, по замыслу законодателя, устранить возможность двойного счета избирателей. Однако едва ли корректно вводить, в особенности на федеральных выборах, территориальные пределы действия избирательного права (избирательный округ).

Как прогрессивный шаг следует считать расширение новейшим избирательным законодательством избирательного корпуса на местных выборах за счет иностранцев, постоянно или преимущественно проживающих на данной территории, а также исключение из этого корпуса тех военнослужащих, которые до призыва на военную службу не проживали в данном муниципальном образовании.

Б. Формула формирования избирательных комиссий не претерпела больших изменений. Однако и здесь есть новеллы, связанные с тем, что в составе комиссии (кроме ЦИК РФ) одну треть должны составлять лица, которые предложены избирательными объединениями (блоками), имеющими представительство в законодательных органах и органах местного самоуправления. Это повлечет за собой изменение состава избирательных комиссий с учетом сложившейся расстановки партийных сил.

В целом новейшее законодательство продвигает статус избирательных комиссий по пути усиления государственно-властных начал в сочетании с общественными. При этом устанавливаются прямые пропорции между местом избирательной комиссии в системе комиссий и ее государственно-властными полномочиями, принадлежностью членов комиссий к государственной службе. Чем выше место комиссии в иерархии, тем ближе ее статус к статусу органа государственной власти, хотя федеральный закон точно не определяет природы избирательных комиссий как органов государственной власти.

О близости статуса, например, ЦИК РФ к статусу федерального органа государственной власти свидетельствуют такие ее полномочия:

- обязательность актов, принятых в пределах компетенции, для органов исполнительной власти и местного самоуправления, должностных лиц, общественных и иных объединений, избирателей;

- право издавать инструкции по вопросам применения федерального избирательного законодательства;

- запрет замещения иных государственных должностей для членов комиссии, работающих на постоянной основе;

- квалификация ее как государственного органа (п.9 ст.22 Федерального закона).

Вместе с тем в организации деятельности ЦИК РФ широко используются негосударственные (общественные) начала. Это проявляется в том, что:

- члены комиссии с правом решающего голоса могут работать не на постоянной основе. В начале1999 г. из 15 членов ЦИК РФ 11 работали на постоянной (штатной) основе, занимая федеральные государственные должности, а четыре - на непостоянной основе. При этом среди последних два члена ЦИК РФ не занимали государственных должностей и не находились на государственной службе;

- избирательные объединения (блоки), кандидаты вправе назначать в состав комиссии своих представителей на правах членов ЦИК РФ с правом совещательного голоса, которые принимают участие в работе, обладая всеми правами члена комиссии, кроме права голоса и ряда других прав.

В нижестоящих комиссиях негосударственные начала проявляются в еще больших масштабах. Например, в участковых, окружных и территориальных комиссиях нет членов комиссий, работающих на постоянной (штатной) основе, их работа обслуживается аппаратами местных администраций, а сами они, за рядом исключений, существуют как органы ad hoc (на период выборов).

Другая тенденция - укрепление самостоятельности комиссий по отношению к органам законодательной и исполнительной власти.

"Избирательные комиссии, - гласит Федеральный закон в п. 10 ст.21, - независимы от органов государственной власти и местного самоуправления". Независимость комиссий проявляется в:

- подчинении их только закону;

- обязательности их актов, принятых в пределах компетенции, для органов исполнительной власти и местного самоуправления;

- особом порядке их формирования с участием законодательной и исполнительной власти, общественных объединений, партий. Например, ЦИК РФ формируется Президентом РФ и обеими палатами Федерального Собрания, которые назначают в состав комиссии по пять человек;

- установленном законом сроке полномочий. Досрочное прекращение полномочии - расформирование - может быть только по решению суда в случае признания недействительными

итогов голосования либо результатов выборов (ст. 25 Федерального закона);

- исключительно бюджетном финансировании организации и деятельности комиссий;

- установлении ответственности за вмешательство в деятельность комиссий, побуждении ее членов к неправомерным действиям;

- дополнительных гарантиях неприкосновенности и трудовых прав членов комиссий в период выборов. В указанный период они могут привлекаться к уголовной ответственности и административной ответственности только с санкции прокурора субъекта РФ либо Генерального Прокурора РФ, а также не могут быть без их согласия уволены с работы, переведены на другую работу по инициативе работодателя (п. 13 ст.24 Федерального закона).

В. Закон придает юридическое значение статусу лица, выдвинутого в качестве претендента на замещаемую посредством выборов должность, разводя тем самым статусы кандидата и зарегистрированного кандидата. Смысл этой новеллы в том, чтобы, во-первых, наделить кандидата определенными правами и обязанностями еще до момента регистрации; во-вторых, перевести статус рассматриваемого лица из сферы частно-правовой в сферу публично-правовую.

В итоге кандидат получил право заниматься лично либо организовывать сбор подписей в свою поддержку с момента приобретения статуса кандидата, присутствовать при проведении проверю! подписей и т.д.

При регламентации предвыборной агитации и финансирования выборов закон стремится ограничить фактически объективные преимущества кандидатов из числа лиц, занимающих государственные должности, а также кандидатов-журналистов.

С этой целью дан перечень случаев использования преимуществ должностного или служебного положения (п.5 ст.28). Этот перечень состоит из шести достаточно развернутых пунктов, связанных с деятельностью, способствующей выдвижению кандидата и/или его избранию. Среди них: привлечение подчиненных лиц в служебное время для целей выборов, использование служебных помещений, средств связи госорганов, занятие указанной деятельностью во время служебных командировок и др.

Г. Формирование избирательного фонда из права превратилось в обязанность кандидата и избирательного объединения, что представляется очередным шагом в направлении усиления публично-правового характера правоотношений во время выборов. Законодатель справедливо исходит из того, что в современных условиях мало вероятны бесплатные для кандидата выборы. Поэтому избирательный фонд призван служить зеркалом, отражающим финансовую сторону избирательной кампании.

При сохранении сочетания бюджетного и частного финансирования избирательной кампании законодатель ужесточил требования, связанные с использованием финансовых средств. Разрешено использовать только средства избирательных фондов.

Д. Понимание избирательной демократии как процедур повлекло за собой значительное повышение уровня формализации и правового регулирования тех отношений, которые раньше избирательным правом детально не регулировались. В особенности это распространяется на процедуры голосования, прежде всего досрочного и вне помещения для голосования, а также подсчета голосов избирателей и составления протоколов участковыми избирательными комиссиями. Степень регламентации на федеральном уровне настолько высока, что, например, предусматривается, что при погашении неиспользованных бюллетеней должен отрезаться непременно левый нижний угол, а члены участковой избирательной комиссии при подсчете голосов не могут пользоваться письменными принадлежностями (исключение из этого правила сделано только для председателя и секретаря комиссии). Каждый избирательный бюллетень должен быть представлен для визуального контроля всем присутствующим при подсчете, а его содержание оглашено устно. Это позволяет наблюдателям, представителям кандидатов вести собственный подсчет голосов синхронно с тем подсчетом, который вправе де-юре вести только члены комиссии.

Практика применения этих норм показывает их высокую эффективность с точки зрения укрепления доверия к объявляемым итогам голосования.