Б. Центральные учреждения.

1. Сенат. Боярская дума XVII в. никогда не отли­чалась самостоятельным положением; лишенная инициативы, она была учреждением, состоящим при царе, действующим по его указаниям и при его непо­средственном участии. Слабые стороны такой систе­мы тогда же (1681) заставили выделить из состава Ду­мы особую комиссию, т. наз. Расправную или Золо­тую Палату, нечто вроде отделения думы боярской, для заведования текущими делами и в отсутствие го­сударя. Это стало особенно необходимым при посто­янных разъездах Петра. С первых же лет Северной войны появляется Ближняя канцелярия; она ведала преимущественно дела финансовые, но круг ее ве­домства не был определен точно, притом же и состав ее был непостоянный. Отправляясь в Прутский по­ход, Петр превратил эту канцелярию в сенат (1711), расширив его компетенцию, придав ему характер высшего административного и судебного органа. Се­нат учреждался только на время отсутствия царя, но в действительности стал учреждением постоянным. За 1714—1722 гг., период наиболее разбросанной внешней деятельности Петра, сенату предоставлены были даже законодательные права: государь делился с ним самой высшей своей прерогативой — указы се­ната, заключавшие общие для всего государства по­становления, печатались и продавались наравне с указами именными. С окончанием войны, когда Петр мог больше уделять времени на внутренние де­ла, такой порядок был отменен.

2. Фискалы. Медленность в отправлении слу­жебных обязанностей, а главное, нарушение своего служебного долга (казнокрадство, взяточничество, неправосудие) навели Петра на мысль бороться с этим злом не только явным путем, но и тайным. При сенате была учреждена должность обер-фискала (1711), в помощь ему были назначены фискалы в коллегиях и по городам (1718), в целях надзора за уп­равлением. Указ 5 марта 1711г. так определял обязан­ности обер-фискала: «Должен он над всеми делами тайно надсматривать и проповедывать про неправый суд, також в сборе казны и прочего, и кто неправду учинит, то должен фискал позвать его пред сенат (ка­кой высокой степени ни есть) и тамо его уличать».

По закону, фискал за свои действия не подлежал никакой ответственности: никто не мог жаловаться на него, даже в случае явной его ошибки или доноса. Петр руководился при этом самым прекрасным по­буждением: создать фискалу уверенность, что он мо­жет без боязни раскрывать правду и изобличать зло; но царь упустил из внимания одно — фискалы набирались из того же самого общества, пороки которого они должны были обличать! Насколько мало оправдали они оказанное им доверие, можно судить по тому, что сам обер-фискал Нестеров был казнен за зло­употребления. Неудивительно, если новая должность встретила всеобщее неудовольствие, и само слово «фискал» получило значение доносчика, пре­зренного человека.

3. Генерал-прокурор. Гораздо удачнее оказалась другая мера: создание должности генерал-прокурора (1722). В то время как обер-фискал по своему поло­жению оставался в сущности простым зрителем и сам ни предупредить, ни остановить нарушение за­кона не мог, генерал-прокурору, наоборот, предо­ставлена была активная роль: он стоял во главе се­натской канцелярии; через его руки проходили все бумаги, входящие и выходящие; он созывал сенат на заседания, следил за внешним их порядком, руково­дил деятельностью сенаторов и контролировал ее, направляя ее в духе предначертаний государя. Ни в чем не зависимый от сената, генерал-прокурор яв­лялся посредником между ним и государем, настоя­щим «оком государевым и стряпчим о делах государ­ственных», как определил его Петр в своем указе. В его распоряжении находился целый штат помощни­ков: обер-прокурор — ближайший сотрудник; про­куроры — при коллегиях и в надворных судах.

4. Коллегии. Передача значительного числа дел из ведения приказов, центральных органов управле­ния, в губернии, органы областные, неизбежно пове­ла к захирению приказов; многие из них совершенно перестали существовать. Но такой порядок создал новые неудобства: дела, которые нельзя было разре­шить на месте, стали теперь стекаться в сенате; по­следний оказался завален ими и не поспевал рассмо­треть всего своевременно. Необходимо было снова найти посредствующее звено между областью и цен­тром (губернией и сенатом) — это было достигнуто созданием коллегий (1718). От прежних приказов коллегии отличались большей определенностью и большей однородностью подведомственных им дел: каждая коллегия ведала какую-нибудь одну, особую отрасль, всегда общегосударственного, не местного значения; поэтому и само число их было значитель­но меньше числа приказов.

Коллегии были следующие: 1) Чужестранных дел (заменила прежний Посольский приказ); 2) Во­енная; 3) Адмиралтейская (морское ведомство); 4) Юстиц-Коллегия; 5) Камер-Коллегия (ведала до­ходы государственные); 6) Штате-Контора (расхо­ды); 7) Берг-Коллегия (горнозаводское дело); 8) Ма­нуфактур-Коллегия (фабричная промышленность); 9) Коммерц-Коллегия (торговля); 10) Вотчинная (бывший Поместный приказ); 11) Ревизион-Колле­гия (финансовый контроль). Впрочем, последняя коллегия вскоре была слита с сенатом, так как (от­кровенно сознавался Петр) «сие не рассмотря тогда учинено было».

В состав каждой коллегии входили 1 президент, 1 вице-президент, 4 советника, 5 асессоров, 2 секре­таря. Дела решались большинством голосов. Колле­гии были устроены по шведскому образцу, при со­действии барона Любераса, знатока шведских уч­реждений. Лейбниц, с которым Петр тоже совето­вался, прежде чем завести их, сравнивал коллегии с часовым механизмом, где все колесики работают совместно и согласованно, помогая одно другому. Однако обращаться как следует с механизмом колле­гий для русских людей было делом еще новым, и без участия иностранцев, опытных в этом деле, обойтись было невозможно. Все же, привлекая чужие силы, Петр передал им одну только технику дела, само же руководство сохранил за русскими: президентами везде были назначены природные русские, зато вицепрезидентами — дельцы-иностранцы. Кораблем управляет всегда капитан; он указывает, куда идти, но дело лоцмана изыскать пути и способ достичь по­ставленной цели. Характерно, что в коллегии Чуже­странных дел — в ведомстве, где ложное понимание интересов государственных особенно могло сказать­ся печальными последствиями, даже и вице-прези- дентом был русский (Шафиров).