§ 2. Законодательные основы местного самоуправления

На протяжении последних десяти лет тема совершенствования зако­нодательства о местном самоуправлении не сходит со страниц науч­ных и публицистических изданий. Сегодня трудно представить, что на рубеже 80—90-х гг. прошлого столетия было распространено мне­ние о ненужности законодательного регулирования местного самоуп­равления вообще. Такие предложения исходили преимущественно из неформальной среды, от представителей различных общественных организаций. В те годы существовала устаревшая научная конструк­ция, резко противопоставлявшая государство и местное самоуправ­ление.

Однако очень скоро на повестку дня встал вопрос о том, каким быть закону о местном самоуправлении.

Закон «О местном самоуправлении в Российской Федерации» 1991 г., закрепил четкую систему категорий, дававшую ясные пред­ставления о предметах ведения и полномочиях местных органов влас­ти. Оба этих элемента характеризовали компетенцию местного само­управления поселкового (сельского), районного и городского уровней. Достаточно подробно регламентировались взаимоотношения советов и администраций, составлявших систему органов местного самоуп­равления, вводились дополнительные гарантии, усиливавшие поло­жение местных советов (президиумы, малые советы — постоянно дей­ствующие органы в межсессионный период, аппараты местных сове­тов и т.д.).

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., реа­лизуя конституционную установку, относящую определение основ организации местного самоуправления к совместному ведению Рос­сийской Федерации и ее субъектов, предоставил муниципальным об­разованиям значительную свободу усмотрения. Это касается выбора конкретной модели организации власти, территориального устройст­ва, иных аспектов функционирования муниципалитетов. В организа­ции местного самоуправления в значительной степени возросла доля самоорганизующих регуляторов. Ключевые вопросы местного само­управления стали решаться с участием населения муниципального образования.

Особенности конституционной конструкции воплощены даже в наименованиях федеральных законов: «об общих принципах», «об ос­новах», «об основных гарантиях», что подчеркивает правовые возмож­ности регионов и муниципальных образований. Федеральные законы привнесли в сферу местного самоуправления много особенностей, часто расходящихся с федеральным законодательством и Конститу­цией РФ. Одним словом, централистское, унифицированное начало, свойственное организации местной власти прежде, уступило место многообразию подходов, учитывающих региональную и местную спе­цифику, исторические и национально-этнические корни. По нашему мнению, местное самоуправление попало в обычную для российской действительности ситуацию маятника, попеременно занимая крайние положения амплитуды своего движения. Период строгой централиза­ции власти (советский) сменился в середине 90-х гг. временем гипер­трофированной децентрализации.

Современная законодательная перестройка местного самоуправле­ния направлена:

во-первых, на сохранение конституционных принципов местного самоуправления. Вместе с тем новая редакция базового Закона о мест­ном самоуправлении позволяет государству более существенно вли­ять на местное самоуправление, участвуя в его организации на уровне муниципальных районов — самого массового звена местной власти;

во-вторых, на конкретизацию законодательного регулирования и расширение федерального регулирования местного самоуправления по отношению к региональному.