24. Конституционные основы местного самоуправления в рф

§ 1. Понятие и принципы местного самоуправления

Местное самоуправление — одна из основ конституционного строя страны. Получив в 1993 г. закрепление в Конституции РФ, местное самоуправление явилось: формой народовластия; способом осущест­вления многих гражданских прав, реализуемых в индивидуальном и коллективном порядке; организационно и функционально обособлен­ным уровнем власти. В совокупности названные составляющие обес­печивают высокий престиж местного самоуправления.

Начиная с 1991 г. Российская Федерация переживает третью ре­форму местного самоуправления. Первая реформа была связана с За­коном РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 г.¹; вторая — пришлась на середину 90-х гг., когда в разви­тие Конституции 1993 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации» от 28 августа 1995 г.²; третья — началась после избрания Президентом РФ В.В. Путина. Ее суть — детальное разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, усиление роли граждан в осуществлении функций местного самоуправления. Новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принята 6 октября 2003 г.¹ Хотя основная идея третьей реформы заключается в разграничении полномочий между уровнями власти, фактически, федеральный центр ищет новые организационно-правовые, финансово-экономические рычаги адап­тации местного самоуправления к государственному устройству России.

Понятие местного самоуправления. Конституция РФ не дает раз­вернутого определения данного явления, ограничиваясь указанием на то, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное реше­ние населением вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130). Впервые оно появилось в Федеральном законе от 28 августа 1995 г.: это призна­ваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосред­ственно или через органы местного самоуправления вопросов местно­го значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций (ст. 2). В Федеральном законе «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11 апреля 1998 г.² воспроизводится определение, содержащееся в Хартии: это право и реальная способность органов местного самоуправления регламенти­ровать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного насе­ления.

Близость приведенных дефиниций прослеживается в отдельных характеристиках местного самоуправления: деятельность «под свою ответственность», «в интересах населения». Некоторые авторы объ­ясняют эту близость концептуальным сходством конструкций мест­ного самоуправления в российской и европейской версиях. Они ста­раются отыскать свидетельства общности подходов к оценке сущ­ности местного самоуправления³. В новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации» местное самоуправление расценива­ется как форма осуществления народом своей власти, обеспечиваю­щая в пределах, установленных законом, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

По нашему мнению, общность дефиниций местного самоуправле­ния объясняется не столько искусственными закономерностями, сколько целями прагматичного заимствования тех положений Хар­тии, которые устраивают Российскую Федерацию. Что касается раз­ных акцентов, то в российском варианте местное самоуправление — это деятельность в первую очередь населения непосредственно, а во вторую — муниципальных органов. Европейская хартия делает акцент на органы местного самоуправления, хотя и не отрицает различных форм прямой демократии. В связи с этим российский подход пред­ставляется идеализированным. Отдавая должное инициативности многих граждан, следует признать, что самоуправленческий потенци­ал россиян довольно низок. Поэтому в новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» больше внимания уделяется формам пря­мого участия граждан в решении местных вопросов.

В Европейской хартии муниципальные органы регламентируют значительную часть публичных дел как сугубо местного значения, так и представляющих государственный интерес. Этой формулировкой решается принципиально важная задача сближения государства и местного самоуправления. Российская конструкция местного самоуправления, напротив, выстроена на противопоставлении государствен­ного и муниципального начал.

Помимо законодательных существуют иные определения местно­го самоуправления. Одни авторы рассматривают его как принцип организации и осуществления власти на местах, форму организации и самодеятельности граждан¹, другие склонны видеть в нем децент­рализованную форму организации территориальной публичной власти².

Принципы местного самоуправления обеспечивают необходимую меру единства местного самоуправления в масштабах Российской Фе­дерации. Раскроем важнейшие из них.

Местное самоуправление признается и гарантируется Конститу­цией РФ. Истоки этого принципа коренятся в весьма распространен­ной в теории конституционного и муниципального права позиции, со­гласно которой государство лишь признает существование местного самоуправления, а не учреждает его. Признавая местное самоуправле­ние, государство считается с его традициями, демонстрирует свое рас­положение, ведь местные институты власти исторически много старше государственных. Одного уважения со стороны государства к местно­му самоуправлению, быть может, было бы недостаточно, но Европей­ская хартия обязывает страны, подписавшие и ратифицировавшие ее, признать принцип местного самоуправления «во внутреннем законо­дательстве и, по возможности, в Конституции государства». Напоми­нание совсем нелишнее, тем более, что, согласно Хартии, местное самоуправление является одной из главных основ любого демократи­ческого строя.

Российская Федерация разделяет требования европейского сооб­щества, наделяя местное самоуправление высоким статусом одной из основ конституционного строя страны. Местное самоуправление рас­сматривается как форма отправления народом своей власти, как не­пременный спутник демократической России. В Конституции РФ принцип местного самоуправления получил развернутое закрепление в отдельной главе и в нескольких самостоятельных статьях других глав. Сравнивая, например, российскую и французскую конституции, заметим, что территориальное самоуправление во Франции представ­лено всего одной конституционной нормой. Критики французской Конституции отмечают, что местного самоуправления во Франции просто нет.

Таким образом, с точки зрения официального государственного признания российское местное самоуправление вполне благополучно. Оно поддерживается развернутой системой гарантий: правовых, орга­низационных, финансово-экономических. Некоторые из гарантий по­лучили конституционное закрепление: право на судебную защиту; на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате ре­шений, принятых органами государственной власти; запрет на ограни­чение прав местного самоуправления (ст. 133).

Принцип самостоятельности местного самоуправления реализу­ется посредством широкого набора специальных юридических норм, которые наделяют его собственной компетенцией, состоящей из пред­метов ведения (вопросов местного значения) и полномочий по их ре­шению. Самостоятельность муниципальных органов допускается лишь в пределах полномочий местного самоуправления (ст; 12 Кон­ституции РФ). Принцип самостоятельности опирается на права му­ниципальных образований по владению, пользованию и распоряже­нию муниципальной собственностью, формированию и исполнению местных бюджетов, ведению местного хозяйства, сообразуясь при этом с потребностями и ресурсами территории. В пределах полномо­чий местного самоуправления муниципальные органы как властные учреждения издают правовые акты, обязательные для применения в границах муниципального образования.

Принцип независимости органов местного самоуправления —

самый спорный из всех концептуальных установок в области орга­низации и функционирования этого института. Согласно Конститу­ции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Нарекания в адрес этой конституционной нормы поступают из различных сфер российско­го общества. Руководители исполнительных органов субъектов Федерации, представляющие главную оппозицию современной модели российского местного самоуправления, причину потери управляемости территориями муниципальных образований объясня­ют исключением местного самоуправления из государственной сис­темы.

Статья 12 Конституции РФ вызывает критику значительной части специалистов в области конституционного и муниципального права. Некоторые из них характеризуют принятую в настоящее время кон­струкцию местной власти как суперреволюционную, а потому утопич­ную. Утверждается, что она резко диссонирует с известными моделя­ми местного самоуправления в других странах.

В настоящее время заметно стремление федерального законодате­ля приблизить муниципальную власть к государственной (фактичес­кое определение структуры местных органов; установление границ самоуправляющихся территорий; возможность введения внешнего управления в муниципальном образовании, т.д.).

Ответственность местного самоуправления как принцип его дея­тельности реализуется в различных, предусмотренных законодатель­ством формах: перед населением конкретного муниципального обра­зования; государством; физическими и юридическими лицами.

Ответственность местного самоуправления перед населением му­ниципального образования наступает в результате утраты его дове­рия. Однако возбуждение процедуры отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления требует обязательного установления в судебном порядке фактов конкретных правонаруше^ ний, допущенных депутатом, должностным лицом.

Ответственность местного самоуправления перед государством ус­тановлена за нарушение Конституции РФ, федерального и региональ­ного законодательства, устава муниципального образования, а также неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полно­мочий. Меры ответственности: роспуск представительного органа местного самоуправления; отрешение от должности главы муници­пального образования; признание недействующими в судебном по­рядке актов органов местного самоуправления; др.

Ответственность местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами предусмотрена в порядке, установленном фе­деральными законами.