14. Понятие и формы государственно - территориального устройства рф. Федеративное устройство Российского государства.

§ 1. Понятие государственного устройства

Государство как субъект социальной деятельности и права состоит из ряда элементов, среди которых население, территория, органы го­сударственной власти, законодательство, символика и т.п. Важней­шим элементом государства является территория. Более того, без территориальной основы нет государства. Территория государства не всегда может быть четко отграничена от территории сопредель­ных государств (Афганистан и Пакистан не имеют выраженной гра­ницы между собой), но и в этом случае государственный суверени­тет имеет территориальную подоснову, а сопредельные государства, у которых отсутствует общая закрепленная граница, стремятся оп­ределить политико-правовой режим смежных для них территорий. История знает кочующие государства (средневековые орды), однако у них имелось определенное, пусть и меняющееся, пространство, ко­торое контролировалось их органами. Таким образом, государство — это в первую очередь политико-территориальное образование. Территория государства — политико-юридическое понятие, обо­значающее природное пространство, на которое распространяется верховная власть государства или полномочия отдельных его состав­ных частей. Понятие «территория» тесно смыкается с понятием «гра­ница». Государственная граница — юридически закрепленная с той или иной степенью определенности пространственная линия, очерчи­вающая территорию государства или его составных частей. С учетом сказанного выделяют государственные и внутригосударственные гра­ницы.

Территория как пространство распространения верховной власти государства охватывает ряд природных объектов: земли, воды, недра, воздушное пространство и т.п. Территория отдельных составных час­тей государства (субъектов Федерации, автономных образований, административно-территориальных единиц), будучи частью общего­сударственного пространства, вбирает в себя более узкий круг назван­ных объектов. Как правило, она не включает воздушное пространство, часто не охватывает недра.

Государство стремится упорядочить свои внутренние элементы, в том числе и территорию. Для этого оно помимо определения собст­венных внешних границ разделяет свою территорию на отдельные составляющие, учреждая внутригосударственные территориальные единицы разного уровня и вида и наделяя их политико-правовым ста­тусом. Территориальное членение государства производится для луч­шего осуществления государственных функций аппаратом власти, который разделяется по вертикали и горизонтали в соответствии с территориальным членением государства. Образование внутригосу­дарственных территориальных единиц может проистекать не только из общегосударственной воли, но и из волеизъявления самих террито­риальных единиц. Такова, например, ситуация в федеративных госу­дарствах, где статус субъектов федерации, в том числе их территория, не могут меняться без их согласия.

Внутренние территориальные единицы (субъекты федерации, автономии, обычные административные области, районы, поселения) являются вполне самостоятельными звеньями государственной орга­низации. Их юридическая личность отделена от юридической личнос­ти государственных органов, действующих от имени соответствую­щих территориальных единиц. Государственные органы выступают правопредставителями своего государства, внутригосударственных территориальных образований. Компетенция государственных орга­нов производна от компетенции государства, внутригосударственных территориальных образований. Например, государственные органы субъекта федерации призваны обеспечить осуществление полномо­чий данного субъекта вне и внутри него; они представляют интересы своего субъекта вовне, в отношениях с федерацией, иными субъекта­ми федерации. В то же время они в пределах своих полномочий пред­ставляют федерацию в целом перед собственным населением.

Способ соотношения государственных органов между собой по вертикали и горизонтали определяет форму правления государства, а способ соотношения государства в целом с его внутренними террито­риями и соотношения отдельных территорий между собой — форм государственного устройства. Различное сочетание государственных органов, должностных лиц на основе их полномочий выражается в складывании монархической или республиканской форм правления в разных их вариантах. Распространенными формами государственного устройства выступают унитарные государства и федерации.

Каково соотношение между формой правления и формой государ­ственного устройства? Поскольку система государственных органов учреждается на основе и в рамках территориального деления государ­ства, а компетенция государственных органов производна от компе­тенции государства, его территориальных подразделений, то форма государственного устройства должна рассматриваться в качестве более фундаментальной структуры государства, нежели форма прав­ления. Однако какой-то жесткой зависимости между конкретными формами государственного устройства и правления не просматрива­ется. Унитарные государства по форме правления могут быть как мо­нархиями, так и республиками. Федеративные государства, как прави­ло, имеют республиканскую форму правления, но есть и федерации с монархической формой (Бельгия, ОАЭ).

Итак, форма государственного устройства характеризует террито­риальную организацию государства в ее связке с полномочиями пер­вичного субъекта государственной власти — народа (населения). Она может рассматриваться в статике и в динамике. Статика государствен­ного устройства выражается в сложившемся делении государства на субъекты федерации, автономные образования, административные области, края и тому подобные единицы. Однако территориальное де­ление государства подвержено изменениям под воздействием различ­ных причин: образуются новые территориальные единицы, преобразу­ются, упраздняются существующие. Поэтому закрепляемые в праве процедуры изменения территориальной организации государства также входят в содержание государственного устройства в качестве его динамической составляющей.

С учетом сказанного государственное устройство — это проводи­мые в интересах граждан всей страны разделение ее территории на отдельные части; упорядочение отношений между государством и его отдельными территориальными единицами путем закрепления право­вого положения (компетенции) государства в целом и его внутренних территориальных составляющих; установление процедур образова­ния, преобразования, упразднения отдельных территориальных еди­ниц государства.

Функции разных территориальных единиц различны. Одни созда­ются для осуществления на них всех, по крайней мере внутренних, функций и задач государства, а другие — для осуществления отдель­ных государственных функций и задач. Территориальные единицы первого вида (субъекты федерации, административно-территориаль­ные единицы: области, районы, поселения) отличаются универсализ­мом — именно они составляют остов государственно-территориально­го устройства страны.

В иерархии универсальных территориальных единиц российского государства выделяются два уровня: первый представляет собой деле­ние страны на субъекты Федерации; второй — деление субъектов Фе­дерации на административно-территориальные единицы (муници­пальные образования). Территориальные единицы второго уровня являются специализированными. К ним относятся ведомственно-тер­риториальные образования (территории деятельности министерств, военные округа, курортные зоны, заповедники), избирательные окру­га, временные пояса. Такие территории даже не рассматривают в каче­стве административно-территориальных единиц в собственном смыс­ле этого слова. О них говорят как о территориях с особым правовым режимом или как о территориях функционирования отдельных госу­дарственных органов.

На устройстве государственного и местного аппаратов власти от­ражается деление страны и на универсальные, и на специализирован­ные единицы, но фундамент территориальной организации составля­ют именно универсальные территориальные образования. В их грани­цах или с их учетом создаются специализированные территориальные образования. Так, в границах отдельных субъектов Федерации созда­ются избирательные округа, а при образовании избирательных участ­ков не могут пересекаться границы административно-территориаль­ных единиц, муниципальных образований.

Только в рамках универсальных единиц создаются представитель­ные органы власти и исполнительно-распорядительные органы общей компетенции. В границах специализированных территориальных еди­ниц учреждаются органы специальной компетенции (избирательные комиссии в избирательных округах; военное командование в военных округах; администрации курортов, заповедников) или таковые вооб­ще не учреждаются (временные пояса).

Органами общей компетенции являются те органы территориаль­ных единиц, которые в пределах последних вправе и обязаны решать не только вопросы своего ведения, но и все иные публично значимые проблемы, прямо не отнесенные к компетенции других органов влас­ти. Представительные органы обладают общей компетенцией в сфере нормотворческой деятельности. В сфере исполнительно-распоряди­тельной деятельности органами общей компетенции выступают пра­вительство государства, правительства, администрации субъектов федерации, администрации муниципальных образований. Органы общей компетенции — своеобразные «чистильщики», принимающие к исполнению в интересах граждан все проблемы, оказывающиеся за рамками компетенции других органов и должностных лиц. Именно они в первую очередь принимают к исполнению те вопросы, которые принято именовать новыми предметами ведения, т.е. ранее не встре­чавшиеся в практике нормотворческой или исполнительно-распоря­дительной деятельности.

Кроме того, обладание общей компетенцией предполагает право на соорганизацию усилий всех органов публичной власти при решении общих для соответствующих территорий задач, а также право контро­ля по вопросам собственной компетенции за деятельностью всех субъ­ектов публичного права на своей территории.

Обособленная часть государственной территории, не имеющая собственных органов общей компетенции (представительных или ис­полнительных), не может рассматриваться в качестве универсальной административно-территориальной единицы и должна выделяться в рамках существующего государственно-территориального (админи­стративно-территориального) деления с учетом границ субъектов фе­дерации, административно-территориальных единиц.

Часто наряду с понятием «государственное устройство» использу­ется понятие «национально-государственное устройство». Российские конституции советского времени определяли территориальную орга- низацию страны как ее национально-государственное, а не просто го­сударственное устройство. Национально-государственное устройст­во — это государственное устройство с учетом национального крите­рия, когда в качестве отдельных территориальных единиц государства выделяются территории проживания и укоренения самобытных наро­дов, стремящихся к обособлению своих культур в рамках общей куль­туры многонационального народа государства.

Иногда под государственным устройством понимаются не только территориальная организация государства в ее статике и динамике, но и вообще вся совокупность форм государственной организации. В по­нятие «государственное устройство» наряду с территориальной орга­низацией включают форму правления, политический режим, эконо­мические, политические, культурные основания государственности. Таким образом, понятие «государственное устройство» имеет широ­кое и узкое значение. В дальнейшем под государственным устройст­вом имеется в виду территориальная организация государства, т.е. данный термин используется в его узком значении, тем более, что со­вокупность всех форм организации государства и всех его социальных оснований чаще охватывают термином «государственный строй». В таком случае государственное устройство — один из элементов госу­дарственного строя страны.

Унитарные государства и унитарные государства с законодательно-территориальными автономиями

Унитарное государство — государство, территория которого разделена на административно-территориальные единицы (области, районы, коммуны, иные), факт существования и границы которых зависят от воли унитарного государственного центра. Унитарное государство не­зависимо от кого-либо проводит административно-территориальное деление своей территории, в одностороннем порядке задает характер связей между собою и внутренними территориями, определяя право­вое положение последних, устройство и компетенцию их органов власти. Характер отношений между административно-территориаль­ными единицами в унитарном государстве для определения типа госу­дарственного устройства самостоятельного значения не имеет. Одна­ко унитаризм вовсе не исключает введения начал территориальной децентрализации.

Главное различие в статусе органов власти административно-тер­риториальных единиц и действующих здесь же органов государствен­ного центра заключается в порядке формирования состава названных органов. Если органы центра формируются общегосударственными органами, то органы административно-территориальных единиц из­бираются местным населением или формируются иными органами соответствующих административно-территориальных единиц. Сооб­разно этому строится и ответственность сравниваемых органов. Хотя практика государственного строительства знает и институт двойного подчинения, когда, например, местный орган специальной компетен­ции подчиняется по вертикали вышестоящему органу соответствую­щего общегосударственного министерства, ведомства, в структуре ко­торого он создан, а по горизонтали — исполнительному органу общей компетенции той административно-территориальной единицы, в пре­делах которой он действует. Институт двойного подчинения был одним из основополагающих в организации местных исполнительно-распорядительных органов нашей страны в советский период ее ис­тории.

При внедрении унитарным государством начал децентрализации самостоятельность его административно-территориальных единиц не распространяется на сферу законодательной и судебной власти, а охватывает частично только область административной (исполни­тельно-распорядительной) деятельности. Указанная самостоятель­ность административно-территориальных единиц оформляется путем закрепления за ними и их органами собственных предметов ведения я полномочий. При этом в административно-территориальных едини­цах создаются представительные органы, которые, как исполнитель­ные органы данных единиц, могут наделяться нормотворческими полномочиями в пределах собственной компетенции. Однако норма­тивные правовые акты административно-территориальных единиц принимаются в порядке делегированного нормотворчества. Унитар­ный центр вправе изымать нормотворческие полномочия, ранее пере­данные им на места; пересматривать и отменять нормативные право­вые акты административно-территориальных единиц, их органов. Право отмены, пересмотра названных актов в зависимости от избран­ного унитарным государством подхода может осуществляться его представительными, исполнительными или только судебными орга­нами.

Иногда унитарное государство предоставляет своим отдельным территориям статус автономий, расширяя их права по сравнению с обычными административно-территориальными единицами. Как и субъекты федерации, автономии (области, республики) часто наделя­ются признаками государственности. Они создают собственные зако­нодательные органы, получают право на принятие законодательных актов; в них наряду с общегосударственным языком используются в качестве официальных иные языки. Следовательно, автономные обра­зования по воле государственного центра наделяются не только адми­нистративной, но и определенной политической (законоустанови-тельной) самостоятельностью. По своему статусу они приближаются к субъектам федерации, поэтому унитарные государства с наличием законодательно-территориальных автономий следует рассматривать как переходную форму от классического унитарного государства к фе­дерации.

К унитарным государствам с наличием законодательно-террито­риальных автономий относятся, например, Грузия, Испания, Италия, Узбекистан. РСФСР, будучи провозглашенной федерацией, в совет­ский период все же фактически относилась к унитарным государствам с автономиями, а ее автономные республики не только имели высшие органы власти, законодательство, но и принимали собственные кон­ституции, их территория не могла быть изменена без их согласия.

Создание автономных образований обусловливается, как правило, двумя основными причинами: экономической отсталостью отдельных территорий государства и необходимостью разрешения национально­го (религиозного) вопроса. Так, проведенная несколько лет назад автономизация в Испании одной из своих задач имела обеспечение больших возможностей для удовлетворения национальных запросов проживающим в стране национальностям: кастильцам, каталонцам, баскам, галисийцам. В Италии ряд автономных областей являются местом проживания укорененных национальных меньшинств, другие (например, Сицилия и Сардиния) получили особый статус в связи с экономической отсталостью.