III. Сучасні адміністративно-правові підходи до визначення поняття і змісту місцевого самоврядування.

Вивчення понятійного апарату місцевого самоврядування є вихідним етапом дослідження цього правового інституту. Вирішення питання цільового призначення, створення чіткого та однозначного науково-теоретичного базису, визначення змісту комплексного і багатопланового поняття «місцеве самоврядування» та похідного від нього «орган місцевого самоврядування» має важливе науково-методологічне, політико-ідеологічне й прикладне значення, а також дає можливість знайти необхідні напрями і форми розвитку управлінського процесу.

Нормативно-правове визначення поняття «місцеве самоврядування» міститься в Конституції України, Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», а його концепція сформульована в Європейській Хартії місцевого самоврядування. Проте цілісна характеристика місцевого самоврядування можлива лише за умови всебічного аналізу, інтегрування різних підходів до розуміння його суті. Поняття «місцеве самоврядування»може бути визначене на доктринальному рівні. В зв’язку з цим доцільно звернутися до відповідного історичного й зарубіжного досвіду.

Екскурс в історію наукової розробки поняття «місцеве самоврядування»показує, що термін «самоврядування»(«self-government») використовується з кінця ХVІІІ ст. в британській політико-правовій теорії для характеристики особливостей організації парламентського правління. Німецькі та російські вчені-державознавці ХІХ ст. запозичили цей термін для позначення явища, яке характеризується як самоврядування територіальних спільнот громадян, внаслідок чого він прижився в законодавстві та науковій літературі цих країн (німецькою мовою – «selbstverwaltung», російською – «местное самоуправление»), звідки прийшов і в Україну. У країнах з англосаксонською правовою системою, де відсутні прямі, призначені «згори»представники центру на місцях, для відповідних цілей з другої половини ХІХ ст. застосовують термін «local government», який можна перекласти як місцеве самоврядування (self-government). У деяких державах використовується інша термінологія, наприклад, у Франції законодавство здебільшого оперує терміном «децентралізація».

Поряд з терміном «місцеве самоврядування»для характеристики самоврядування територіальної громади в багатьох зарубіжних країнах часто використовується термін «муніципалітет». Враховуючи це, для з’ясування сутності місцевого самоврядування є необхідним уточнити поняття «місцевого самоврядування».

Сьогодні за терміном «місцеве самоврядування»стоїть певна емпірична реальність, яка виявляє себе в територіальних спільнотах людей та обраних ними органах керівництва, що не заперечують, не відкидають державне врядування, а доповнюють його на місцях і є, відповідно, не антиподом, а партнером держави. Цим обумовлюються різні концептуальні підходи до розуміння й аналізу місцевого самоврядування.

Першим вітчизняним нормативно-правовим актом, що закріпив визначення поняття «місцеве самоврядування», був Закон «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування»від 7 грудня 1990 року. Стаття перша закону визначала місцеве самоврядування як «територіальну організацію громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через державні або громадські органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя, виходячи з інтересів населення, на основі законів Української РСР та власної фінансово-економічної бази».

Проте дане визначення неповністю відображало зміст і сутність реального місцевого самоврядування, оскільки його основні ідеї базувалися на центристських засадах побудови радянської держави. По-перше, закон визначав місцеве самоврядування не як право територіальної громади вирішувати питання місцевого значення, а як організацію (тобто певну спільність) громадян, покликану вирішувати такі питання. По-друге, вирішення питань місцевого життя через державні органи являлося відвертою формою здійснення державної політики на місцях. Це прямо суперечить ідеї самостійного врядування.

В новій редакції зазначеного закону від 26 березня 1992 року сутність поняття “місцеве самоврядування” була дещо змінена. Так, стаття перша закону зазначала: «Місцеве самоврядування – це територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя в межах Конституції України, законів України та власної фінансово-економічної бази». У даному визначенні підкреслюється самостійний характер територіальної організації громадян, і водночас усувається можливість здійснення впливу державної влади на вирішення питань місцевого значення. Проте бачення місцевого самоврядування як організації, а не як права жителів певної адміністративно-територіальної одиниці, залишилося не змінним.

Особливістю нової редакції закону від 26 березня 1992 року являлось введення нового поняття – «регіональне самоуправління», під яким розумілася «територіальна самоорганізація громадян для вирішення безпосередньо або через органи, які вони утворюють, питань місцевого життя в межах Конституції України та законів України». Дане визначення нічим не відрізняється від визначення поняття місцевого самоврядування, за виключенням самостійного характеру вирішення територіальною самоорганізацією громадян питань місцевого життя. В основі розмежування цих двох понять лежав дворівневий поділ адміністративно-територіальних одиниць: територіальною основою місцевого самоврядування закон визначав село, селище і місто, а регіонального самоврядування – район та область.

Незважаючи на історичні умови прийняття Закону Української РСР «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування»та Закону України «Про місцеві ради народних депутатів та місцеве самоврядування», а також залежність його положень від пострадянської територіальної організації влади, цей закон цілком можна вважатиправовимджерелом сучасного інституту місцевого самоврядуванняв Україні.

Одним з основних таких джерел в більшості європейських країн, в тому числі і в Україні, єЄвропейська Хартія місцевого самоврядування. Однак, процес адаптації вітчизняного законодавства до положень Хартії виявився проблематичним. Так, між офіційним перекладом Європейської Хартії українською мовою, що здійснений С. М. Вишневським і затверджений керівником юридичного відділу МЗС України О. Чалим, та її англомовним оригіналом помічено суттєві невідповідності. Зокрема, В. Прошко зазначає, що в офіційному перекладі українською деформоване власне сучасне поняття місцевого самоврядування.

Порівнявши оригінальний англомовний текст і текст офіційного перекладу українською мовою, В. Прошко вважає найбільш адекватним такий переклад визначення місцевого самоврядування, поданого в Європейській Хартії: «Місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевих властей, в межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою частиною громадських справ на свою відповідальність та в інтересах місцевого населення». Перекладаючи таким чином поняття «місцеве самоврядування», що містить Хартія, В. Прошко виходить з наступного. Англомовний термін «publik affairs», перекладений в офіційному тексті як «державні справи». Проте слово «publik»в англійській мові має значення «громадський, державний», тобто такий, що стосується громади або народу в цілому. Тому правильним є переклад цього терміну як «публічні справи»або «громадські справи». Крім того, ключовий вираз «under their own responsibility»має перекладатися не «які належать до їхньої компетенції», а «на власну відповідальність».

Проте, на нашу думку, запропонований В. Прошком варіант перекладу Хартії теж містить деякі дискусійні питання. По-перше, він не ставить під сумнів влучність та адекватність поняття «місцеві власті», яке ніде не зустрічається в українському законодавстві і не має нормативного визначення. Його можна замінити спорідненими за змістом словами. Наприклад, російська офіційна версія перекладу визначення місцевого самоврядування уникає поняття «місцеві власті»наступним чином: «Под местным самоуправлением понимаются право и эффективная способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под собственную ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения». По-друге, слова «under their own responsibility»з англійської мови перекладаються не «на власну відповідальність», а «під свою власну відповідальність».

Відповідно до статті 140 Конституції України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України [140, ст.140]. Порівнюючи дане визначення з тим, яке містить Європейська Хартія місцевого самоврядування можна помітити відсутність в ньому одного з ключових словосполучень – «спроможність»або «реальна здатність». Однак визначення даного поняття в статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»цьогонедолікуне має: «місцеве самоврядування – це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади – жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України».

На відміну від Європейської Хартії місцевого самоврядування, і Конституція, і Закон у закріплених визначеннях не містять вказівки на здійснення місцевого самоврядування в інтересах місцевого населення. Тим самим, на думку А. Афоніна, Верховна Рада України звільнила органи і посадових осіб місцевого самоврядування від обов'язку вести справи, виходячи, перш за все, з інтересів місцевого населення. «Певне, – зазначає він – в такому разі спрямованість дій, вектор сили та енергії самоврядування в кожному селі, селищі, місті змушені будуть визначатися відповідно до балансу політичних сил, впливовості мерів та губернаторів, свідомості та можливостей депутатів. А ступінь задоволення інтересів населення (територіальної громади) як основного критерію ефективності місцевого самоврядування, таким чином, не визнається».

Ще одна суттєва відмінність, на думку В. Пархоменка, полягає в тому, що згідно з Європейською Хартією «місцеве самоврядування – право і спроможність місцевих властей, в межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою частиною державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення», а відповідно до Конституції і Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» «місцеве самоврядування – це право територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста – самостійновирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України». Суб'єктом самоврядування згідно з Європейською Хартією є «місцеві власті», а згідно з Конституцією та Законом України цим суб'єктом визнається «територіальна громада». «Подібний підхід – стверджує В. Пархоменко – створює проблеми стосовно визначення форми і міри відповідальності територіальної громади». Через це, недоліком закріплених Конституцією і ЗакономУкраїни«Про місцеве самоврядування в Україні» визначень поняття «місцеве самоврядування», а також офіційного перекладу Хартії, є невизначеність, під чию відповідальність воно здійснюється. Закріплене в Конституції і зазначеному вище Законі право здійснення місцевого самоврядування самостійно територіальною громадою, як основним суб'єктом місцевого самоврядування, не передбачає застосування щодо неї ніякої юридичної відповідальності, оскільки остання не є юридичною особою.

Поняття «місцеве самоврядування», яке міститься в Конституції і ЗаконіУкраїни «Про місцеве самоврядування в Україні», на думку Р. Хоменця, є значно переобтяженим. Він стверджує, що зайвими є такі словосполучення, як «гарантоване державою». Підставою такого твердження є судження про те, що немає «гарантованих державою прав»поза межами Конституції і законів України. Також зайвими науковець вважає словосполучення «жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста». За його словами виникла ситуація, коли одне поняття, будучи частково позбавленим логіки й правового змісту, містить у собі інше поняття, причому неповне і фрагментарне (поняття «територіальної громади», яке визначене в ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Не можна не погодитися з твердженням Р. Хоменця про явне переобтяження нормативного визначення поняття місцевого самоврядування. З метою спрощення сприйняття вищевказаного визначення, на нашу думку, в статті 140 Конституції України та статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»слова «жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста»варто вилучити.

Проте зазначене в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні»словосполучення «гарантоване державою»не може бути вилучене з визначення. На відміну від згаданих вище словосполучень, останнє формулює одну з особливих ознак місцевого самоврядування. Стаття 7 Конституції України зазначає, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування [140, ст.7]. Виходячи з цього, для найповнішого відображення конституційних основ місцевого самоврядування в Законі варто не лише залишити слова «гарантоване державою», а й доповнити слово «визнане».

На нашу думку, сьогодні існують підстави звернути увагу також і на недосконале нормативне визначення поняття «територіальна громада», що входить у зміст поняття «місцеве самоврядування». Так, згідно зі статтею 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»від 21 травня 1997 року територіальна громада – це жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр [86, ст.1]. Необхідновідмітити, що жодного посилання на приналежність жителів зазначених адміністративно-територіальних одиниць до громадянства України не існує. Тобто і Конституція, і вказаний Закон допускають можливість іноземців та осіб без громадянства бути членами територіальної громади, в результаті чого мати право на місцеве самоврядування.

Враховуючи зазначене, а також беручи до уваги положення статті 140 Конституції України та статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»можна прийти до висновку: негромадяни, що постійно на законних підставах проживають на території України, мають право самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах конституції та законів України.

Проте в цих же законах паралельно існують норми, що виключають право негромадян на місцеве самоврядування в Україні. Однією з основних таких норм є стаття 5 Конституції України. В цій статті зазначається: «носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування»[140, ст.5]. Визначення поняття «народ України» міститься в Преамбулі Конституції України, де зазначається, що «Верховна Рада від імені Українського народу – громадян України всіх національностей...» приймає Конституцію [140, преамбула]. Виходить, зміст поняття «народ України»не включає в себе ні іноземців, ні осіб без громадянства. Таким чином, іноземці та особи без громадянства не мають права бути джерелом влади в Україні і відповідно її здійснювати.

Проте виникає питання: народ є джерелом влади тільки державної, чи взагалі публічної? Відповідь на це запитання можна знайти в Рішенні Конституційного суду України у справі здійснення влади народом від 5 жовтня 2005 року. В пункті 4.1 Рішення зазначається, що положення «носієм суверенітету... є народ»закріплює принцип народного суверенітету, згідно з яким влада Українського народу є первинною, єдиною і невідчужуваною, тобто органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють владу, що походить від народу. Звідси випливає, що під використаним у частині першій статті 5 Основного Закону терміном «влада»слід розуміти владу всього Українського народу. А формами влади народу є як державна влада, так і влада місцевого самоврядування (так зв. муніципальна влада).

Враховуючи зазначене, можна дійти висновку: негромадяни не мають права на участь у здійсненні місцевого самоврядування в Україні.

Такий висновок підтверджується положеннями і інших законів. Так, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні»містить окрему статтю з назвою «Право громадян на участь у місцевому самоврядуванні», яка визначає наступне: «Громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. Будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються». Вказівка на те, що громадяни України реалізують своє право на місцеве самоврядування говорить про належність цього права саме громадянам України. До того ж в Законі не існує окремої статті про право негромадян брати участь у здійсненні місцевого самоврядування.

Положення статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо здійснення територіальною громадою місцевого самоврядування безпосередньо і через органи та посадових осіб місцевого самоврядування не переконують, щоу негромадян є право на місцеве самоврядування, оскільки:

по-перше, участь у безпосередньому здійсненні місцевого самоврядування іноземцями та особами без громадянства є примарним, оскільки загальні збори – основна форма безпосередньої участі членів громади у вирішенні питань місцевого значення – є прерогативою виключно громадян України (стаття 8 вказаного вище закону). До цього варто додати, що їх участь у місцевому референдумі, який є формою вирішення питань місцевого значення шляхом безпосереднього волевиявлення, заборонена Законом України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства»;

по-друге, участь у здійсненні негромадянами місцевого самоврядування через органи та посадових осіб місцевого самоврядування варто поставити під знак питання внаслідок передбаченої статтею23 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства»прямоїзаборониіноземцям та особам без громадянства обирати та бути обраними до органів самоврядування [102, ст.23]. А відсутність у негромадян права обирати та бути обраним до органів місцевого самоврядування – це неможливість впливати належним чином на забезпечення і захист законних прав та інтересів територіальної громади.

Виходячи з цього, можна констатувати, що реальних правових механізмів використання негромадянами права на участь здійсненні місцевого самоврядування в Україні не існує. Це припускає, що в них не існує і самого права вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Окрім зазначеного вище варто додати, що Україна досі не ратифікувала Європейську конвенцію про участь іноземців в громадському житті на місцевому рівні від 5 лютого 1992 року, положення якої встановлюють обов’язок кожної країни-учасниці договору забезпечити «постійним мешканцям-іноземцям»право створення представницьких консультативних органів на місцевому рівні, а також право голосувати та бути обраним на виборах до органів місцевого самоврядування [58]. Це вкотре підтверджує курс державної політики щодо обмежень політичних прав негромадян в Україні, зокрема щодо права на участь у здійсненні місцевого самоврядування. З таким курсом державної політики, на нашу думку, не можна не погодитися, щоб у майбутньому не допустити в Україні ситуацій на зразок Франції, Німеччини та ін.

Проаналізовані нами чинні нормативно-правові акти дозволяють зробити наступний висновок. Сьогодні в українському законодавстві існують норми-визначення, що в недостатньому обсязі розкривають зміст поняття, а подекуди не відображають найосновніші його ознаки. Це далеко не придає якості такому законодавству і викликає потребу в доопрацюванні недосконалих правових норм.

У зв’язку з цим, пропонуємо: по-перше, визначення поняття «територіальна громада» вилучити з нормативного визначення поняття «місцеве самоврядування»; по-друге, поняття «місцеве самоврядування» визначити, як право та реальну здатність громадян України самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України; по-третє, в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначення поняття «територіальна громада» викласти наступним чином: «громадяни, які мають спільні інтереси, обумовлені постійним проживанням на території села, селища, міста, та безпосередньо або через органи місцевого самоврядування вирішують питання місцевого значення в межах законів України та власної фінансово-економічної бази»; по-четверте, передбачити в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» обов’язок органів та посадових осіб місцевого самоврядування забезпечувати на місцевомі рівні захист законних прав та інтересів іноземців і осіб без громадянства.

Виходячи з цього, визначення поняття місцевого самоврядування, закріплене частиною 1 статті 140 Конституції України, має бути сформульованим наступним чином: «Місцеве самоврядування є правом та реальною здатністю громадян України, які проживають на території села, селища, міста, що є самостійними адміністративними одиницями, самостійно або під відповідальність органів чи посадових осіб місцевого самоврядування в інтересах місцевого населення вирішувати питання місцевого значення в межах цієї Конституції та законів України».

Аналогічні зміни у визначенні поняття місцевого скамоврядування слід передбачити і в статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», частину першу якої викласти наступним чином: «Місцеве самоврядування – це гарантоване і визнане державою право та реальна здатність громадян України, які проживають на території села, селища, міста, що є самостійними адміністративними одиницями, самостійно або під відповідальність органів чи посадових осіб місцевого самоврядування в інтересах місцевого населення вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України».

Одним з похідних від поняття «місцеве самоврядування»є поняття «орган місцевого самоврядування». Проте сьогодні в чинному законодавстві України визначення поняття «орган місцевого самоврядування» є відсутнім, хоча і в Конституції України, і в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», і в інших нормативно-правових актах використовується термін «орган місцевого самоврядування».

Але проведення в Україні адміністративної реформи та реформи місцевого самоврядування диктує нагальність дослідження адміністративно-правової природи органів місцевого самоврядування, в контексті якого мають розроблятися підходи до нормативного визначення поняття цих органів. В умовах децентралізації державної влади і посилення ролі місцевого самоврядування не можуть не змінитися погляди на зміст і сутність самоврядних органів. Тож сучасна наука адміністративного права покликана відстежувати подібні тенденції.

На нашу думку, пошук адміністративно-правових підходів до визначення поняття «орган місцевого самоврядування» необхідно починати з аналізу положень Конституції України.

Так, у статті 5 Основного Закону зазначається, що «народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування». Це означає, що органи місцевого самоврядування є самостійними органами публічної владиі не входять до системи місцевих органів державної виконавчої влади.

Частина третя статті 140 Конституції містить положення, відповідно до якого місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Якщо врахувати, що «місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України», то можна сформулювати первинний варіант визначення поняття «орган місцевого самоврядування». Приблизно він матиме такий вигляд – «самостійний орган публічної влади, який від імені територіальної громади вирішує питання місцевого значення в межах Конституції і законів України».

В тій же частині третій статті 140 Основного Закону наводяться різновиди органів місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Частина четверта цієї статті продовжує цей перелік районними та обласними радами, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст.

З метою конкретизації цих положень Конституції в статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі – Закон) сформульовано визначення понять «представницький орган місцевого самоврядування», «районні та обласні ради» і «виконавчі органи рад». Тобто, даним Законом класифіковано органи місцевого самоврядування на: представницькі органи місцевого самоврядування, районні та обласні ради і виконавчі органи рад. Проте даний підхід до класифікації органів місцевого самоврядування, на нашу думку, є дещо суперечливий.

Законодавчий поділ місцевих рад на представницькі органи місцевого самоврядування та районні, обласні ради не узгоджується зі статтею 10 Закону. По-перше, назва цієї статті звучить наступним чином: «Ради – представницькі органи місцевого самоврядування». Зауважимо, що перед словом «ради» не стоїть ніякої конкретизації. Звідси випливає, що всі ради є представницькими органами місцевого самоврядування. По-друге, і пункт шостий статті 1, і частина друга статті 10 Закону, і частина четверта статті 140 Конституції України наголошують на основному завданні обласних та районних рад – представленні ними спільних інтересів територіальних громад сіл, селищ, міст. Тобто, і районні, і обласні ради, по суті, є представницькими органами місцевого самоврядування.

В контексті розгляду даного питання породжуються інші. Зокрема, представлення місцевими радами інтересів своїх територіальних громад – це право чи обов’язок рад? Однозначної відповіді в законодавстві знайти не можна.

Згідно з пунктом 5 частини першої статті 1 вказаного Закону «представницький орган місцевого самоврядування – це виборний орган (рада), який складається з депутатів і, відповідно до закону, наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення. Тобто, в даному пункті статті 1 представлення місцевими радами інтересів своїх територіальних громад розглядається як право.

Частина перша статті 10 Закону на поставлене нами вище питання має іншу відповідь: «сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією, цим та іншими законами». В тексті ніде не зазначено, що представлення інтересів територіальної громади є саме правом представницького органу. Більш того, категоричне твердження «представляють інтереси територіальної громади» свідчить не про його дозвільний характер, а скоріше про обов’язковий.

Аналогічні положення містить і частина друга цієї статті: «обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами».

В статті 140 Конституції України також не існує вказівки на те, що представлення інтересів територіальної громади є правом представницьких органів: «органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради».

Враховуючи зазначене, видається необхідним в статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у визначенні поняття «представницький орган місцевого самоврядування» слова «наділяється правом представляти» замінити словом «представляє». Це зможе усунути протиріччя і гармонізувати зміст статей 1 та 10 вказаного Закону та статті 140 Конституції України.

Окрім усього вищезазначеного, в процесі аналізу правового закріплення визначень понять «представницький орган місцевого самоврядування» і «районні та обласні ради» не можна не дорікнути законодавцю за те, що частини перша та друга статті 10 практично дублюють зміст пунктів п’ятого та шостого статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Проте наведені та аргументовані вище пропозиції щодо корегування нормативного визначення поняття «представницький орган місцевого самоврядування» не вирішують проблему законодавчого закріплення поняття «орган місцевого самоврядування», оскільки поміж даними поняттями знак рівності ставити не можна. Поняття «орган місцевого самоврядування» включає в себе зміст і представницьких органів місцевого самоврядування, і районних та обласних (які Закон визначає окремо від представницьких органів місцевого самоврядування), і виконавчих органів рад. Внаслідок цього виходить, що зміст поняття орган місцевого самоврядування в законодавстві не розкритий повністю. В свою чергу, це означає, що відсутність законодавчого визначення поняття «орган місцевого самоврядування» не може аргументуватися наявністю законодавчих визначень указаних вище понять.

Якщо зважити, що органами місцевого самоврядування є і представницькі органи, і районні та обласні ради, і виконавчі органи рад, то як ще один підхід до визначення поняття «орган місцевого самоврядування» можна розглядати поєднання змістового наповнення кожного з перерахованих понять. При цьому має враховуватися і зміст поняття «місцеве самоврядування» (закріплений в статті 140 Конституції України та статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»), з якого випливає ряд основоположних ознак органу місцевого самоврядування. Законодавче визначення понять «місцеве самоврядування», «представницький орган місцевого самоврядування» і «районні та обласні ради» наводилися та аналізувалися вище. Законодавче ж визначення поняття «виконавчі органи рад» закріплено пунктом 10 статті 1 Закону, згідно з яким ними є «органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами».

Таким чином, поєднавши зміст зазначених вище понять, отримуємо досить якісне формулювання визначення поняття «орган місцевого самоврядування» – орган, який відповідно до закону від імені і в інтересах територіальної громади під власну відповідальність вирішує питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Зважаючи на положення Хартії і нинішню тенденцію до посилення в умовах децентралізації державної влади ролі муніципальних органів у здійсненні управлінської діяльності на місцях, у визначенні поняття «орган місцевого самоврядування можна вказати на те, що ці органи не просто вирішують справи місцевого значення, а здійснюють управління цими справами. Окрім цього, в Хартії можна запозичити твердження про те, що органи місцевого самоврядування здійснюють управління місцевими справами в інтересах саме місцевого населення (територіальних громад).

Отже, підводячи підсумок проведеного аналізу сучасного вітчизняного та міжнародного законодавства про місцеве самоврядування, ми дійшли до наступного визначення поняття «орган місцевого самоврядування»: «орган публічної влади, який відповідно до закону від імені і в інтересах територіальної громади під власну відповідальність здійснює управління справами місцевого значення в межах Конституції і законів України».