МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ МОЛОДІТА СПОРТУ УКРАЇНИ

ІВАНО-ФРАНКІВСЬКИЙ УНІВЕРСИТЕТ ПРАВА ІМЕНІ

КОРОЛЯ ДАНИЛА ГАЛИЦЬКОГО

ЗВІТ

НА ТЕМУ:

Органи місцевого самоврядування як форма здійснення народовладдя в Україні.

Виконав:

Гоголь Р. Б.,

Студент V курсу, Юсс-2007-2

Науковий керівник:

Луцький Р.П.

Івано-Франківськ - 2012

ЗМІСТ

ВСТУП

I. Сучасний стан наукової розробки проблематики адміністративно - правового статусу органів місцевого самоврядування

II. Історико-правові передумови виникнення і розвитку місцевого самоврядування

III.Сучасні адміністративно-правові підходи до визначення понять «місцеве самоврядування» та «орган місцевого самоврядування»

IV.Класифікація органів місцевого самоврядування та особливості їх утворення

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

ВСТУП

Актуальність теми дослідження. Становлення України як демократичної, соціальної та правової держави є неможливим без ефективного здійснення органами місцевого самоврядування управлінської діяльності. В контексті посилення ролі останніх у наданні управлінських послуг виникає необхідність визначення особливостей їх адміністративно-правового статусу з метою вдосконалення механізму реалізації державного управління на місцевому рівні.

Формування механізму раціоналізованого управління місцевими справами покликане перш за все неузгодженістю в положеннях діючого законодавства щодо сфер компетенції місцевих органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також проблематикою форм і методів управлінської діяльності місцевих рад та їх виконавчих органів.

Реформування організації та функціонування органів місцевого самоврядування і, як наслідок, підвищення ефективності їх управлінської діяльності покликане об’єктивними закономірностями соціально-економічного буття, адже від регулювання та управління місцевими справами залежить реалізація гарантованих Конституцією України соціальних, економічних та інших прав і свобод громадянина.

Вивчення особливостей адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування в незалежній Україні проводилося в недостатній мірі. Окремі питання зазначеної проблеми частково з’ясовувалися в дисертаційних дослідженнях Чапали Г. В. «Місцеве самоврядування в системі публічної влади», Делія Ю.В. «Правові основи місцевого самоврядування в Україні: проблеми теорії та практики» та Болдирєва С.В. «Організаційно-правові питання місцевого самоврядування в Україні».

Наукові здобутки у сфері вивчення особливостей адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування особливо покликані сьогодні вимогами децентралізації державного управління в умовах розгортання адміністративної, адміністративно-територіальної та політичної реформ.

Використання системного підходу при розгляді проблеми організаційно-правового забезпечення управлінської діяльності органів місцевого самоврядування обумовлено такими причинами:

• комплексним характером процесу вдосконалення системи органів місцевого самоврядування, що зумовлено складністю об’єкта;

• системним характером конституційного та адміністративного законодавства з притаманними їм структурними елементами, зв’язками, відносинами, закономірностями розвитку та функціонування;

• необхідністю перетворення органів місцевого самоврядування на ефективного суб’єкта державного управління;

• вимогами теорії адміністративного права розглядати будь-яке складне явище в його цілісності, єдності всіх його компонентів у взаємозв’язку й розвитку, що слугує для створення комплексного уявлення про організаційно-правові засади забезпечення ефективності системи органів місцевого самоврядування, для передбачення подальшого розвитку управлінської діяльності органів місцевого самоврядування та механізмів забезпечення реформ, внесення відповідних змін та доповнень до чинного законодавства України.

Комплексний підхід до вивчення предмета дослідження зумовлений тим, що останній має багатоаспектний характер і перебуває на стику адміністративного, конституційного, фінансового права.

Зазначені методи використовувались автором у взаємозв’язку для забезпечення всебічності проведеного дослідження.

I.Сучасний стан наукової розробки проблематики

адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування.

Обрання Україною політичного курсу на євроатлантичну інтеграцію та перегляд у цьому контексті особливостей існуючої системи публічної адміністрації диктують необхідність внесення у вітчизняне законодавство глибоких і докорінних змін. Сучасний механізм здійснення державного управління на низовому рівні в силу численних своїх недоліків викликає неабияку потребу у системному і ґрунтовному аналізі з метою визначення шляхів його реформування.

В умовах проведення адміністративної реформи та формування дієздатного децентралізованого державного управління особливої уваги заслуговує правове регулювання особливостей організації та функціонування такого суб’єкта державного управління як органи місцевого самоврядування.

Закріплені Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та рядом інших нормативно-правових актів засади правового становища органів місцевого самоврядування базуються на громадівській теорії місцевого самоврядування [48, с.495]. Проте, дана теорія відображена не у класичному варіанті, а в поєднанні з державницькою теорією в силу закріплення на законодавчому рівні за органами місцевого самоврядування обов’язків щодо виконання функцій та повноважень держави. Так, справи, які покликані вирішувати органи місцевого самоврядування поділяються на «власні» – здійснювані незалежно від волі органів державної влади, та «делеговані» – справи, вирішення яких здійснюється під контролем та адміністративною опікою органів державної влади [181, с.638].

Наявність дуалістичної правової природи нинішніх органів місцевого самоврядування в Україні стала предметом активної полеміки у наукових колах про те, чи органи місцевого самоврядування є лише елементом громадянського суспільства, чи водночас і складовою державного механізму (призначенням яких є реалізація завдань і функцій держави).

В процесі пошуку відповіді на дане питання виявилося дві концептуальні позиції: одні науковці стверджують про відсутність будь-яких підстав для включення органів місцевого самоврядування до державного механізму (тобто, розглядають самоврядні органи і загалом місцеве самоврядування виключно як елемент громадянського суспільства), хоча і визнають наявність певного взаємозв’язку органів місцевого самоврядування і держави [148, с.7]; інші ж – хоч і не визнають органи місцевого самоврядування як компонент державного апарату, проте через функціональну близькість з органами виконавчої влади розглядають їх як одну з ланок механізму держави [181, с.638].

Позиції як одних, так і інших не є безпідставними. Так, перші обґрунтовують думку про належність органів місцевого самоврядування виключно до інститутів громадянського суспільства на основі, зокрема, наступних суджень:

1) відповідно до статті 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Таке нормативне формулювання свідчить про те, що право на участь у здійснення місцевого самоврядування не дарується державою, а належить територіальним громадам від природи;

2) статтею 5 Конституції України зазначається, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює її безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. З даної конституційної сентенції випливає, що влада, здійснювана органами місцевого самоврядування, не є державною, а самі органи місцевого самоврядування не відносяться до системи органів державної влади;

3) відповідно до статті 140 Конституції та статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України. Це означає, що органи місцевого самоврядування вирішують питання місцевого значення не від імені держави, а виключно від імені відповідних територіальних громад, перед якими вони відповідальні і підзвітні;

4) відповідно до статті 20 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи державної влади чи їх посадові особи не можуть втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

Інші ж автори, схильні вважати органи місцевого самоврядування однією з ланок механізму держави, аргументуючи свої думки, зокрема, такими обґрунтуваннями:

1) М.І. Корнієнко вбачає «коріння місцевого самоврядування в тій владі, джерелом якої є увесь народ, а не його частина (громада), а обсяг повноважень – у законі, де, як відомо, віддзеркалюється державна воля всього народу» [181, с. 632, 639]. В продовження цієї думки, В.І. Борденюк зазначає, що існування влади територіальної громади (муніципальної влади) як різновиду публічної влади, джерелом якої є народ, заперечується, зокрема, тим, що народ (як зрештою і будь-яка інша спільність людей) може бути джерелом лише однієї, а не двох влад: однієї – для органів державної влади, а другої – для органів місцевого самоврядування.

2) влада територіальної громади, по суті, трансформована у державну владу, оскільки органи місцевого самоврядування від імені територіальних громад вирішують питання місцевого значення в межах Конституції та законів України шляхом прийняття рішень, які є обов’язковими до виконання на відповідній території. На думку В.І. Борденюка, у такий спосіб відбувається своєрідне «злиття» влади державної і влади територіальної громади, внаслідок чого остання втрачає природу громадської і набуває статусу «державної»;

3) наявність юридично-владних повноважень у органів місцевого самоврядування є характерною, перш за все, органам державної влади та їх посадовим особам;

4) в силу наявності в органів та посадових осіб місцевого самоврядування юридично-владних повноважень стаття 19 Конституції України зобов’язує останніх діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто до них не застосовується принцип «дозволено все, що не заборонено», який може відноситись тільки до громадян та інститутів громадянського суспільства;

5) на думку В.І. Борденюка, якщо в місцевому самоврядуванні бачити лише елемент громадянського суспільства, то держава була б позбавлена можливості здійснювати детальне правове регулювання його організації та діяльності;

6) якби місцеве самоврядування було лише елементом місцевого самоврядування, то право на його здійснення повинно було б поширюватися на всіх осіб, у тому числі й на негромадян. А згідно чинного законодавства про місцеве самоврядування право на участь у здійсненні місцевого самоврядування належить виключно громадянам України;

7) відповідно до статті 143 Основного Закону органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади, з питань здійснення яких вони підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.

Не вдаючись до аналізу всіх аспектів цієї багатопланової проблеми, з огляду на аргументи як одних, так і інших науковців, можна зазначити, що управлінська діяльність органів місцевого самоврядування є формою здійснення державного управління, а самі органи місцевого самоврядування – повноправним суб’єктом державного управління. Двоїсту правову природу органів місцевого самоврядування і неможливість втілення у сучасному законодавстві чистої громадівської теорії місцевого самоврядування, на нашу думку, можна пояснити особливостями історичного розвитку інституту місцевого самоврядування в Україні. Закріплення окремих ознак державницької теорії місцевого самоврядування у адміністративно-правових нормах є відгуком недосконалого і недоведеного до логічного завершення реформування місцевого самоврядування і руйнування славнозвісного радянського принципу демократичного централізму, згідно з яким місцеві ради входили до єдиної системи представницьких органів державної влади, тобто органів жорстко централізованої влади на місцях.

Існуючий правовий статус органів місцевого самоврядування та їх участь у здійсненні державного управління відносять суспільні відносини з приводу здійснення останніми управлінської діяльності до предмету адміністративного права. На думку Ю.П. Битяка, зміст управлінських відносин, що виникають у процесі діяльності органів місцевого самоврядування, однорідний із відносинами управління з боку держави, а тому перші потребують адміністративно-правового регулювання. Така однорідність викликана відсутністю принципової різниці між власними повноваженнями органів місцевого самоврядування та повноваженнями органів виконавчої влади, делегованими їм законом.

Той факт, що діяльність органів місцевого самоврядування підпадає під правове регулювання адміністративно-правових норм, підтверджується й іншими обґрунтуваннями. Зокрема, органи місцевого самоврядування беруть участь у вирішенні питання про притягнення винних до адміністративної відповідальності. Так, відповідно до статей 213, 218 та 219 Кодексу України про адміністративні правопорушення справи про адміністративні правопорушення окрім органів державної влади уповноважені розглядати і такі органи місцевого самоврядування як адміністративні комісії та виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад.

Отже, суспільні відносини, які виникають з метою реалізації та захисту прав громадян на участь у здійсненні управління державними справами під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, поряд з іншими правовідносинами становлять предмет адміністративного права. Такі суспільні відносини пов’язані з: 1) внутрішньоорганізаційною діяльністю органів місцевого самоврядування; 2) управлінською діяльністю органів місцевого самоврядування; 3) здійсненням органами місцевого самоврядування проваджень у справах про адміністративні правопорушення.

Відносини, що виникають між органами місцевого самоврядування та громадянами і юридичними особами, регламентовано адміністративно-правовими нормами, які закріплюють гарантоване право фізичних і юридичних осіб (що проживають (знаходяться) на відповідній території) вимагати від представників цих органів публічної влади належного виконання управлінських функцій. Кореспондує такому праву юридичний обов’язок органів місцевого самоврядування неухильно виконувати законні вимоги громадян та юридичних осіб. Ці відносини регламентуються за допомогою імперативного методу адміністративного права.

Поряд з відносинами між органами місцевого самоврядування та фізичними і юридичними особами існують так звані горизонтальні адміністративно-правові відносини, що виникають між представниками влади й спрямовані на координацію їх зусиль для досягнення спільних цілей управлінської діяльності. Так, згідно зі статтею 35 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи й організації. Подібні відносини регламентуються засобами диспозитивного методу адміністративного права.

І в тих, і в інших відносинах органи місцевого самоврядування виступають носієм відповідних повноважень юридично-владного характеру, реалізація яких забезпечує їм досягнення мети організаційно-розпорядчої діяльності. Вони наділені самостійністю у вирішенні питань місцевого значення, що виражається в їх компетенції – основних завданнях, предметах відання, функціях, повноваженнях, територіальних межах діяльності кожного окремого органу. Правове становище органів місцевого самоврядування, що випливає з їх компетенції (основних завдань, предметів відання, функцій, територіальних меж діяльності кожного окремого органу, повноважень) у сфері управління є адміністративно-правовим статусом органів місцевого самоврядування.

Відповідно до статті 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські, районні у містах, районні, обласні ради мають печатки із зображенням Державного Герба України і своїм найменуванням. Наявність у представницьких органів місцевого самоврядування печаток із зображенням Державного Герба України можна розглядати ще одним з аргументів науковців, що бачать у місцевому самоврядуванні не лише інститут громадянського суспільства. Окрім цього, сільські, селищні, міські, районні у містах, районні, обласні мають рахунки в установах банків України.

Система органів місцевого самоврядування, форми і методи їх управлінської діяльності визначаються Конституцією України та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Управлінська діяльність органів місцевого самоврядування має підзаконний, організаційно-розпорядчий характер в силу того, що самоврядні органи здійснюють свої управлінські функції на підставі й на здійснення законів. Проте, в процесі реалізації своєї компетенції, втілюючи в життя положення законодавства України, самоврядні органи уповноважені статтею 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» приймати свої нормативні та інші акти у формі рішень. Таким чином, здійснення організаційної та розпорядчої діяльності органів місцевого самоврядування має юридично-владні ознаки і супроводжується застосуванням різних правових засобів нормотворчого, розпорядчого та юрисдикційного (правоохоронного) характеру.

Органи місцевого самоврядування, будучи суб’єктом державного управління, мають власну внутрішню структуру та штат службовців. Кожен орган місцевого самоврядування складається з колективу людей – службовців місцевого самоврядування, і формується шляхом призначення або конкурсного відбору на посаду для здійснення конкретної організаційно-розпорядчої діяльності в юридично-владній формі. Поміж структурними підрозділами і службовцями даного органу розподіляються повноваження та відповідальність за увірену справу, що переслідує за ціль ефективну управлінську діяльність органів місцевого самоврядування.

Організаційно-розпорядча діяльність органів місцевого самоврядування відрізняється від виконавчо-розпорядчої діяльності місцевих органів виконавчої влади.

По-перше, основним призначенням організаційно-розпорядчої діяльності органів місцевого самоврядування є здійснення основних завдань і функцій місцевого самоврядування. Натомість, виконавчо-розпорядча діяльність місцевих органів виконавчої влади спрямована на виконання законів та підзаконних актів (зокрема, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади) з метою здійснення державної політики у різних сферах суспільних відносин.

По-друге, організаційно-розпорядча діяльність органів місцевого самоврядування здійснюється з метою відстоювання, реалізації та захисту законних прав, свобод та інтересів відповідних територіальних громад від імені останніх. Виконавчо-розпорядча ж діяльність місцевих органів виконавчої влади реалізується з метою забезпечення прав і свобод населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці, на яку розповсюджується їхня юрисдикція, від імені держави.

По-третє, відповідно до частини третьої статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування в своїй організаційно-розпорядчій діяльності керуються Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим – також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції. Місцеві ж органи виконавчої влади (місцеві державні адміністрації) згідно з частиною другою статті 7 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» у своїй діяльності окрім Конституції України, цього та інших законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, керуються ще й актами органів виконавчої влади вищого рівня, а районні державні адміністрації в Автономній Республіці Крим – також рішеннями та постановами Верховної Ради Автономної Республіки Крим, рішеннями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їх повноважень.

По-четверте, джерелом влади, у межах якої здійснюється організаційно-розпорядча діяльність органів місцевого самоврядування, є не увесь народ, а лише його окрема частина – територіальні громади – жителі села чи добровільне об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста. Джерелом же влади, у межах якої реалізується виконавчо-розпорядча діяльність місцевих органів виконавчої влади є увесь народ України.