II. Історико-правові передумови виникнення і розвитку місцевого самоврядування

Реформа місцевого самоврядування, що останніми роками почала набирати оберти в нашій державі, зіткнулася з чималою кількістю дискусійних питань. Це пояснюється тим, що досі науковцями залишається не достатньо дослідженим генезис даного суспільного інституту, який цілком ймовірно далеко в глибинах своєї історії криє логічні відповіді. Проте досі недостатньо проаналізовані історико-теоретичні основи адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування.

Витоки українських самоврядних традицій, на думку більшості вчених, варто шукати з часів існування територіальної сусідської громади українського народу. За словами Василя Кравченка кожна така община вирішувала справи місцевого значення самостійно, на власний розсуд і під власну відповідальність, у межах наявних матеріальних ресурсів. В працях Михайла Грушевського про це описується: Коли «... широкі роди розбили ся, ослабли старі зв’язки, на місце кровного споріднення все більше значіння стало здобувати сусїдство, близькість не походження, а мешкання. Сїмї, які мешкали разом, хоч би були й не одного роду, не одного походження, порішували і вели всякі справи, що займали всю околицю, за спільною «віча» «старцїв», себто старших з усїх сїмей....Люде сходили ся на певні місця..., де правили суд над провинниками, вишукували злодіїв. Спільними силами ставили собі «город», себ то місце огорожене..., город ставав головою більшої околицї: як він рішав, так робили сусїдні села».

І справді, на основі звичаєвого права після утворення давньоукраїнським народом Київської Русі почала розвиватися регіональна, міська і сільська форми самоврядування. Регіональне самоврядування було представлене інститутом вічових зборів (або «віче»), які проводилися на території окремих князівств. Вперше про «віче» як орган прямого народовладдя, що функціонував у вигляді зборів громадян старшого міста землі і розглядав та виносив ухвали в справах, що стосувалися життя міста, згадується в «Повісті минулих літ» Нестора Літописця. В ній автор розповідає про облогу печенігами Білгорода, в якій білгородці на зборах (віче) вирішували питання, чи йти в умовах голоду до печенігів у полон.

Першим нормативним джерелом, яке закріплювало загальні засади суспільного життя, зокрема прототипу сучасного місцевого самоврядування – верв, на українських землях була Руська Правда (далі – Правда).

Верв – орган місцевого, селянського самоврядування, сільська територіальна община, виконавчим органом якої були збори громади. Вона мала колективну власність на неподільні землі, здійснювала реалізацію норм звичаєвого права, організацію захисту своїх членів та їхньої власності у конфліктах з державним апаратом, феодалами і сусідніми общинами.

За свідченням Правди, пов’язані між собою системою кругової поруки члени верві мали перед князівською адміністрацією фінансові, поліцейські та інші зобов’язання. Територія верві була досить великою за своїми розмірами. Вона охоплювала кілька сіл, які знаходились недалеко одне від одного. Однією з функцій верві була охорона приватної власності.

Після розпаду Київської Русі правові норми Правди продовжували діяти на українських землях. Проте в період існування Галицько-Волинської держави принципи діяльності органів місцевого самоврядування були суттєво змінені «Рукописанням» (або заповітом князя Володимира Васильковича), що датується 1287 роком.

Своїм заповітом князь Володимир Василькович позбавив основну масу православного населення можливості брати участь у діяльності органів місцевого самоуправління. Керівництво самоуправлінських органів здійснювалося представниками знатних кіл, а також німецькими колоністами, що оселялися в містах на запрошення галицьких князівств. Державна влада зменшувала централізований тиск на місцеві самоврядні утворення і цим самим розширювала їх права. Проте «Рукописання» та його положення щодо місцевого самоврядування переважно пасивно сприймалися народом, а подекуди навіть чинився опір таким нововведенням у зв’язку з дискримінацією у доступі до самоврядних процесів.

З утворенням Литовсько-Руської держави основними нормативно-правовими документами, що визначали правовий статус органів місцевого самоуправління були Правда та три Литовські статути (1529, 1566, 1588 рр.). Останні являються кодексами феодального права Великого князівства Литовського, Руського та Жомойського, які увібрали у себе звичаєве литовське, білоруське й українське право.

Згідно положень статутів українські міста поділялися на великокнязівські або ті, що підпорядковувалися безпосередньо центральній державній владі, приватні і церковні. Вони могли продаватись та здаватись в оренду. Це призвело до формування складної системи взаємовідносин між міськими громадами, державою і приватними власниками міст. У кожному місті співіснували та поділяли між собою владу органи громадського самоврядування і органи, що представляли інтереси держави або власника міста. Право на самоврядування у великих містах підтверджувалось спеціальними грамотами, а в самому місті призначалася очолювана старостою місцева державна адміністрація, яка називалася старостинською і була місцевим органом державної влади.

Приватні міста поряд з громадським самоврядуванням мали замкову адміністрацію, котру очолювала довірена особа феодального власника – намісник, урядник, тивун або інший чиновник. Як правило, ці посадові особи були з числа дрібних феодалів. Замкова адміністрація вирішувала справи замку – центральної частини міста – та приписаних до нього селян навколишніх сіл, а також питання оборони, збирала податки на користь власника міста, під керівництвом намісника вела війни за сфери впливу.

Війт як керівник міської громади і намісник як керівник адміністрації мали розмежовані повноваження. Війт захищав членів громади в суді, навіть перед феодалом – власником міста, і в багатьох випадках виступав як довірена особа власника під час проведення громадських робіт.

Згідно з Литовськими статутами адміністративною ланкою, що виконувала функції органу місцевого самоврядування в сільській місцевості, у створених наприкінці ХV ст. повітах і волостях була сільська громада («копа» або «купа»). Вона складалася з отаманів (переважно в південних землях), або старців (на півночі) і підлеглих їм дрібних адміністраторів (войтиків, сорочників). Головними їхніми функціями були: вирішення проблемних питань, які виникали у населення, а також своєчасне і повне збирання податків до князівської скарбниці [134, с.20].

Але у регулюванні тогочасного самоврядування відіграли велику роль положення про магдебурзьке право, закріплені Третім Литовським статутом. Саме цим нормативно-правовим актом невдовзі після кодифікації Магдебурзького права в самому місті Магдебурзі, на українських землях регламентувалося привілейоване право міст.

Відповідно до Литовського статуту 1588 р. Магдебурзьке право – це увільнення міського населення від юрисдикції урядової адміністрації й надання місту самоуправи на корпоративній основі. Міщани складали свою громаду з власним судом і управою. На чолі управи ставали виборні бургомістри й ратмани, на чолі суду – війт і лавники. Тільки міщани підлягали їх юрисдикції.

Після надання німецького права у місті відмінялись звичаєві правові норми, ліквідовувалась влада над громадянами з боку феодалів та адміністраторів великих князів. Громадяни отримували право обирати собі раду з повноваженнями строком на один рік. Колегія радців обирала бургомістра. Очолювана бургомістром рада здійснювала керівництво містом і всіма поточними господарськими справами громади.

Також передбачалося обрання лави – органу судової влади на чолі з війтом. Члени лави (лавники) обиралися довічно. Як правило, війт призначався королем і вважався найвищою посадовою особою міста.

Очолювана бургомістром рада і лава на чолі з війтом формували магістрат. Через це, міста з німецьким правом називалися магістратськими, а решта – ратушними. Повноваження між радою, бургомістром, лавою і війтом розмежовувались. Війт затверджував членів ради і бургомістрів з числа запропонованих йому громадою міста кандидатур. Іноді міста викуповували права війта, внаслідок чого вони переходили до міської громади.

До Магдебурзького права додавались і майнові повноваження. Міста володіли нерухомим майном, землею, запроваджували податки, справляли мито тощо.

Першим документом про надання німецького права українському місту історична наука датує 1339 роком, коли останній Галицький князь Болеслав-Юрій Тройденович подарував його місту Сянок. Проте особливо процес розповсюдження Магдебурзького права прискорився після входження українських земель до Литовсько-Руської держави. Д.Дорошенко пише, що «...В 1374 році таке право дістав Кам’янець на Поділлі, в 1390 році Берестя, а далі цілий ряд інших міст...». Василь Кравченко в статті «Місцеве самоврядування в історії України» продовжує перелік цих міст: у 1356 році – Львів, у 1432 році – Луцьк, в 1444 році – Житомир, в 1494-97 роках – Київ, в 1498 році – Брацлав.

Із запровадженням Магдебурзького права, Україна трансформувала на свої землі європейську політичну культуру, що стало стримувати феодальну сваволю в умовах її різкого посилення в період середньовіччя.

У ХVІ ст. на українських землях розпочинається визвольний рух. З’являється самостійна політична сила – Запорізька Січ. Демократичні засади новоствореної держави передбачали і гарантували широке місцеве самоврядування. Правовою основою формування та діяльності органів місцевого самоврядування являлися положення Литовського Статуту 1588 р., Магдебурзького права, звичаєвого права українського народу, виданих Універсалів та підписаних гетьманам договорів.

Одним з таких договорів є Зборівський трактат, що був укладений між Б.Хмельницьким та поляками після битви козаків з польським військом у серпні 1649 року. Згідно положень трактату право брати участь у формуванні та діяльності муніципальних урядів надавалося всім православним міщанам. До цього ним володіли виключно католики, що зосереджували в своїх руках всю муніципальну управу, обмежуючи цим самим русинів.

Наступним договором козацької держави, норми якого стосувалися визначення статусу органів місцевого самоврядування, стали Статті Б.Хмельницького (Березневі статті). Стаття перша договору містить прохання до царя від імені українського народу про надання гарантій місцевого самоврядування українським містам:

«1. Щоб по містах урядники були обирані з людей того гідних, будуть вони повинні підданими царського величества правити, і всякі доходи по правді віддавати до казни. А то тому, що воєвода царського величества, приїхавши, почав би права їх ламати і якісь устави заводити, і то було б (Українцям) прикро; а як будуть старостами місцеві, свої люди, то вони будуть поводитися згідно з місцевими правами.

Що до сеї статті царське величество пожалував – велів бути по їх прошенню. Мають по містах бути урядниками війти, бургомистри, райці, лавники, і доходи всякі грошові і хлібні збирати на царське величество і віддавати до государевого скарбу тим людям, котрих пришле царське величество...».

Особливим джерелом місцевого самоврядування за часів Запорізької Січі можна вважати першу українську конституцію – «Пакти й Конституції законів та вольностей Війська Запорозького між ясновельможним паном Пилипом Орликом, новообраним Гетьманом Війська Запорозького, та між старшиною, полковниками, а також названим Військом Запорозьким, прийняті публічною ухвалою обох сторін і підтверджені на вільних виборах встановленою присягою названим ясновельможним гетьманом, року Божого 1710, квітня 5, при Бандерах» (Конституція Пилипа Орлика). Згідно положень цього документу Запорізька Січ визнавалася республікою з широким самоврядуванням. Вищим органом влади проголошувалася Генеральна рада, котра збиралася регулярно для обрання уряду – кошової, паланкової, курінної старшини, а також для розподілу угідь між куренями. Вибори були загальними і прямими. Генеральна рада являла собою орган прямого народоправства козаків.

До компетенції ради належали питання січового законодавства, управління і суду, міжнародних відносин, війни і миру, обрання кошового отамана та січової старшини, розпорядження земельними угіддями. Виконавча влада на Січі належала кошовому отаману, який обирався щорічно на Генеральній раді. Він зосереджував у своїх руках вищу адміністративну владу, військову і судову владу.

Кошовий отаман був найголовнішим у складі військової старшини, до якої ще належали військовий осавул, військовий обозний і курінний отамани, які також обиралися Генеральною радою.

В цілому військова старшина, в руках якої перебували адміністративні, судові, воєнні і навіть духовні (церква підпорядковувалась світській владі) справи, на Запоріжжі не складала окремого привілейованого стану в силу своєї виборності й підзвітності Генеральній раді. Окремої уваги Конституція приділяє правовому статусу генерального радника, який обирався публічним голосуванням до Генеральної ради і мав разом з городовим полковником право брати участь в управлінні державними справами, а також захищати населення від сваволі з боку держави.

Місто Київ визнавалося столицею України. За всіма містами залишалися всі права та привілеї, законно їм надані державою. В прикінцевих положення Конституції 1710 року П. Орлик виклав плани щодо реформування міського ладу: «... по визволенні нашої Вітчизни з московського ярма, коли у ній нарешті запанує мир по нинішнім лихолітті, найясніший гетьман повинен у всіх підвладних йому містах запровадити такий лад, щоб народ не пригнічувався недоречними повинностями в міру поліпшення стану держави. Для того у громаді кожного міста треба обрати і провести до присяги підскарбія, підлеглого полковому підскарбію, який би мав під своєю орудою і опікою усі військові прибутки і видатки і правдиво вносив їх у облікові книги. Якщо по щорічному обрахунку тих видатків буде поміченим у боргах і незаконних розтратах, – то їх слід відшкодувати з власних коштів того підскарбія, щоб повернути місту».

Попри те, що положення Конституції П. Орлика не змогли реалізуватись на практиці, цей нормативний акт залишається великим спадком української історії і формою прояву багатовікового бажання українського народу мати власне самоврядування.

За словами Д. Дорошенка, українські міщани настільки високо цінували самоврядування, що в процесі підготовки Переяславських статей «одночасно з козацьким посольством прибула до Москви делегація від переяславських міщан прохати підтвердження королівських привілеїв на Магдебурзьке право».

Відразу після Переяславської Ради царська адміністрація надала дозвіл українським містам на самоврядування. У 1665 році цар надав містам України грамоти про підтвердження Магдебурзького права відповідно до усталених традицій.

Проте процес використання магдебурзького права на українських землях потребував законодавчого врегулювання. Це стало однією з підстав для гетьмана Данила Апостола в 1734 році доручити підготовку збірника «Права, за якими судиться малоросійський народ». Розроблені положення «Прав…» ґрунтувалися на основі Регламенту або Статуту головного магістрату, затвердженого царським Указом від 16 січня 1721 року, Третьої редакції Литовського статуту, «Саксонського зерцала» і «Правил мєських» [120, с.200-201]. Його центральною ідеєю було обґрунтування соборності та самоуправління України. За повнотою та якістю викладених норм права, а також теоретично-правових дефініцій Звід законів набагато перевищував існуючі на той час збірники норм права. І хоча цей Звід не був затверджений в якості діючого Сенатом Росії, проте він широко використовувався правозастосовчими органами, по ньому вивчали українське право і використовували як посібник-коментарій до Статуту 1588 року.