Глава 2.Президент рф в системе разделения властей.

2.1 Президент рф в системе законодательной власти.

Согласно ст. 94 Конституции РФ основным законодательным органом России является Федеральное Собрание, выполняющее наряду с означенной функцией представительство народа и субъектов Российской Федерации¹. Подобное сочетание воплощает в себе основные демократические начала федеративного государства, реализует конституционно закреплённый принцип народовластия и разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви.

В силу двухпалатной структуры российского Парламента, законы сначала вносятся, корректируются и принимаются Государственной Думой, одобряются Советом Федерации и вступают в силу лишь после их подписания Президентом РФ. Усложненный порядок процедуры законотворчества обусловлен стремлением исключить появление сиюминутных, коллизионных, необдуманных законов, убедиться в наличии необходимых для его реализации средств.

Полномочия Президента, связанные с деятельностью парламента, содержаться в ст. 84 Конституции РФ.

Согласно п. «а», Президент назначает выборы Государственной Думы в связи с истечением срока ее полномочий, предусмотренного Конституцией, или в связи с ее роспуском. Порядок выборов устанавливается федеральным законом о выборах. В соответствии с п. «б» Президент распускает Государственную Думу, но только в точно установленных Конституциях случаях. Роспуск возможен если:

Государственная Дума большинством общего состава депутатов трижды отклоняет представленные Президентом кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ (каждая кандидатура должна быть рассмотрена Думой в течение недели);

Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит

недоверие Правительству (однократное выражение недоверия роспуск Думы повлечь не может).

Согласно п. «г», Президент вносит законопроекты в Государственную Думу. В соответствии с практикой многих стран законодательная инициатива Президента имеет особый характер: в отличие от других субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, президентские законопроекты рассматриваются вне очереди.

В течение 14 дней Президент подписывает и обнародует (промульгирует)

федеральные законы, т.е. законы, действующие на всей территории России (п. «д»), без подписи Президента закон не вступает в силу. Президент обязан

подписать закон и в случае нежелания сделать это, когда президентское вето

преодолено квалифицированным большинством (две трети) от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. В этом случае, подписывая закон, президент удостоверяет его подлинность. Он обязан опубликовать такой закон в течение семи дней.

Ежегодные послания об основных направлениях внешней и внутренней политики государства (п. «е»), с которыми Президент обращается к Федеральному Собранию, рассматриваются на совместном заседании палат парламента (обычно палаты заседают раздельно).[6]

Обладая правом законодательной инициативы, Президент РФ вправе внести законопроект в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, которая обязана рассмотреть его. Подготовленный инициатором законопроект вносится в нижнюю палату, будучи направленным Председателю Государственной Думы, регистрируется в установленном порядке, несмотря на особое положение и статус Президента как главы государства. Председатель Государственной Думы передает законопроект в комиссию (комитет), соответствующую сфере отношений, регулируемых внесенным проектом. Акт, предлагаемый Президентом, проходит все стадии законотворчества, установленные в законодательстве, что, с одной стороны, уравнивает его в этом отношении с прочими субъектами законодательной инициативы. С другой стороны, маловероятно, что Президент на заключительной стадии законотворчества наложит вето на собственный законопроект (если он был одобрен и принят палатами Федерального Собрания), а в отношении законов, инициированных прочими субъектами законодательной инициативы, запрет представляется вполне реальным. Конституция утверждает, что вето Президента может быть преодолено в ходе голосования в Государственной Думе абсолютным большинством голосов (2/3 от общего числа) и 2/3 членов Совета Федерации. Но фактически, в силу сложившегося в Думе соотношения партий, при преобладании членов солидарной с Президентом партии, и, как правило, достаточно лояльным отношением к Президенту РФ большинства членов Совета Федерации, подобная ситуация маловероятна. Таким образом, можно говорить о праве вето, как о привилегии, позволяющей оставить «последнее слово» именно за

Президентом РФ.

Выступая, как посредник между исполнительной и законодательной властью, Президент РФ зачастую сам становится субъектом конфликта с Федеральным Собранием. Одной из основных тому причин является двухпалатная структура Парламента, что подразумевает отношения не только между главой государства и высшим законодательным органом, но между верхней и нижней палатами по отдельности. Возможность расхождения их политических значительно усложняет задачу Президента в отстаивании собственной позиции и требует его посредничества в возникшем парламентском конфликте.

Очевидно, что противоречия между палатами неизбежны в силу различных способов их формирования, разнородного состава и, как следствие, различные курсы и взгляды на ситуации. На первый взгляд представляется, что реорганизация Парламента и утверждение его как однопалатного органа разрешило бы эту проблему. Но, на взгляд автора данной работы, однопалатная система не соответствует условиям Российской Федерации, т.к. для государства со столь обширной территория и большим количеством административно-территориальных единиц в её составе исключительно народное или субъектное представительство недостаточно, а их объединение означало бы либо чрезмерно громоздкий (в случае сохранения общего числа членов Парламента), либо не отвечающий в должной мере функции представительства орган. Кроме того, наличие одной палаты не означает единства мнений её состава. Таким образом, эта проблема в большей степени неотвратимое следствие необходимостей, нежели системное упущение.

Иным образом обстоит ситуация во взаимоотношениях Президента и Федерального Собрания в единении. Конституция РФ предусматривает (ст. 83 п. «к») возможность конфликтных ситуаций между данными органами и наделяет Президента правом представительства в палатах Парламента; это право было закреплено в «Положении о полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания»

Проблемная ситуация в отношении полномочных представителей присутствовала до издания 9 марта 1996 г. Президентом РФ указа, ликвидирующий единоличное представительство в обеих палатах и образующий целый аппарат представителей с разделенными функциями для обеспечения более продуктивной работы.

Обращая свое внимание на соотношение актов Президента и федеральных законов, нельзя не отметить присутствие между ними определенного конфликта. Как было сказано ранее, глава государства вправе издавать указы по вопросам, не урегулированным законом, и детализирующие уже существующие законодательные акты. Подразумевается, что по издании необходимого закона указ теряет свою силу (если законом не предусмотрено иное). На практике же это зачастую не соблюдается, Президент вторгается в компетенцию Парламента и в праве возникают коллизии. Подобные замещения и параллелизм двух различных актов является печальной закономерностью современного российского законодательства.

Пожалуй, основной причиной тому является несовершенство положений о функционировании Федерального Собрания РФ и его палат, регламентации совместного законотворчества Президента и Парламента. Без качественной нормативной базы невозможно эффективное и гармоничное законотворчество, поэтому столь необходимо выработать и принять особый федеральный закон, рассматривающий и регулирующий аспекты законотворческой деятельности Президента и Парламента и устанавливающий ряд особых, сопутствующий ей процедур. Так представляется возможным максимально сократить количество

Свои полномочия Президент реализует, прежде всего, в принятии правовых актов. Согласно ст. 90 Конституции РФ Президент издает указы и распоряжения.

Указами оформляются решения Президента РФ нормативного характера, то есть решения, содержащие общие правила поведения, рассчитанные на длительное и многократное применение и относящиеся к неопределенному кругу субъектов. Указы могут носить и индивидуальный характер. В форме указов издаются решения о назначении и освобождении от должности руководителей подотчетных Президенту РФ федеральных органов исполнительной власти, о гражданстве и др.

Распоряжения Президента РФ – это акты организационно-оперативного характера, имеющие вспомогательное значение в правовом регулировании деятельности главы государства. Распоряжения, как правило, не носят нормативного характера.

Указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Данная конституционная норма устанавливает подзаконный характер правотворческой деятельности Президента РФ.

Помимо вышеперечисленных правовых актов, издаваемых Президентом, в правотворческую деятельность главы государства входит:

- направление законопроектов президента РФ в Государственную Думу;

- направление Запросов Президента РФ, в Конституционный Суд РФ;

- направления ежегодных посланий Федеральному Собранию о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства;

- представления президента РФ, в которых содержатся предложения Президента РФ Совету Федерации по кандидатурам для назначения на должности судей Конституционного суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также предложения о назначении и освобождении Генерального Прокурора РФ;

- предложения Государственной Думе РФ о кандидатуре Председателя Правительства РФ и Председателя Центрального банка России;

Но не только Конституция РФ определяет виды правовых актов, издаваемых Президентом РФ. Например, федеральный закон «Об обороне» предусматривает, что Президент РФ как главнокомандующий издает директивы и приказы, которые обязательны для исполнения лишь Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами.

Полномочия Президента Российской Федерации реализуются через принятие им правовых актов. Согласно ст. 90 Конституции, Президент издаст указы и распоряжения.

Конституция устанавливает, что указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Все государственные органы, должностные лица и граждане обязаны следовать предписанным в актах Президента правилам поведения. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации (включая республики), а также органы местного самоуправления не наделены правом приостановления актов Президента. В случае несогласия органов законодательной власти субъектов Российской Федерации с актом Президента, их убежденности в том, что тем или иным его актом, нарушено установленное Конституцией распределение компетенции между Федерацией и ее субъектами, они могут обратиться с ходатайством о проверке конституционности нормативных актов главы государства в Конституционный Суд России. Решение последнего о не конституционности актов Президента влечет утрату ими юридической силы.

Исходя из ч. 3 ст. 90 Конституции, указы и распоряжения не должны противоречить не только Конституции Российской Федерации, но и федеральным законам. Это означает, что акты Президента носят подзаконный характер, они занимают подчиненное по отношению к законам место в иерархии нормативных правовых актов, в системе права Российской федерации, поскольку органом законодательной власти в России является Федеральное Собрание.

Действующим законодательством не установлены строгие юридические критерии, позволяющие четко отграничить указы и распоряжения как различные формы правовых актов. Однако сложившаяся практика осуществления президентских полномочий свидетельствует о наличии между ними некоторых различий. Решения Президента, носящие нормативный характер, т. е. содержащие общие правовые предписания неопределенному кругу субъектов, рассчитанные на длительное и многократное применение, как правило, оформляются его указами. Например, указами определены принципы взаимодействия Президента и Правительства Российской Федерации (утверждены положения о структурных подразделениях Президента и его Администрации, решаются ключевые вопросы государственной политики). Указы Президента могут носить и индивидуальный характер, ими оформляются решения о назначении на должность и освобождении от должности руководителей подотчетных Президенту федеральных органов, а также иных структур вертикали исполнительной власти (представители Президента в субъектах Федерации, главы администраций краев, областей, округов, городов федерального значения). Наконец, указы Президента принимаются по вопросам гражданства, предоставления политического убежища, награждения государственными наградами, присвоения почетных званий, высших воинских и высших специальных званий. В форме указа принимаются решения и по вопросам помилования. Все сказанное выше дает основание сделать вывод о том, что именно указы являются основным видом правовых актов Президента Российской Федерации.

В отличие от указов, распоряжения Президента — организационно-оперативные акты, они имеют вспомогательное значение в правовом регулировании деятельности главы государства. Как правило, распоряжения не носят нормативного характера, регламентируют организационно-технические стороны взаимоотношений Президента с органами власти России и ее субъектов деятельность его Администрации, посвящаются решению кадровых вопросов.

Важным для нормотворческой деятельности Федерального Собрания и Президента является вопрос о разграничении предмета закона и нормативного указа Президента. В ст. 90 Конституции, посвященной актам Президента, этот вопрос специально не регулируется. В силу особых условий проведения конституционной реформы в России сложилась практика, когда отдельные указы Президента выполняли функции закона. Так, согласно Указу Президента Российской Федерации от 7 октября 1993 г. «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации» до начала работы федерального Собрания законодательное регулирование вопросов бюджета, федеральных налогов и сборов, банковской, инвестиционной деятельности, валютно-финансового и таможенного регулирования, денежной эмиссии, земельной реформы, собственности, федеральной государственной службы и социальной зашиты населения передавалось Президенту и осуществлялось через принятие его указов. Названный Указ, а также ряд других нормативных актов Президента, принятых в тот период, предусматривали их утверждение Федеральным Собранием.

Решение Президентом вопросов, составляющих предмет законодательной деятельности Федерального Собрания, практиковалось и после начала работы нового парламента России.

Осуществление Президентом ряда законодательных функций, будучи вынужденной мерой в период поэтапной конституционной реформы, не предусматривается действующей Конституцией. В ней отсутствует и процедура рассмотрения Федеральным Собранием нормативных указов Президента, поскольку основной закон предусматривает четкое разграничение компетенции между каждым из органов федеральной власти. Очевидно, что по мере активизации законодательной деятельности Федерального Собрания будет прекращена практика регулирования нормативными указами вопросов, составляющих предмет законодательной деятельности парламента.

В Российской Федерации глава государства обладает правом издания двух видов нормативно-правовых актов: распоряжения и указы. На настоящий момент представляется затруднительным определить какие-либо существенные различия в отношении юридической силы этих форм издания норм права.

В связи с тем, что указы и распоряжения Президента РФ являются актами, подчиненными Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам, они обладают меньшей юридической силой, чем вышеупомянутые нормативно-правовые акты и не могут им противоречить. Тем не менее, они обладают достаточным весом на федеральном уровне и участвуют в непосредственном регулировании процесса организации и функционирования исполнительных органов государственной власти. Акты Президента объединяет их властный и прямой характер действия, а также обязательность исполнения на всей территории РФ всеми субъектами правоотношений.

Представляется, что подобный регламент действия актов обладает

положительными характеристиками. С одной стороны, их подчиненный характер ликвидирует возможность узурпации власти Президентом и сосредоточения властных полномочий в одних руках. С другой стороны, верховенство актов Президента по отношению к законам субъектов федерации закрепляет его высокое положение в системе государственной власти, а предоставленный ему Конституцией статус субъекта законодательной инициативы позволяет, с согласием Федерального Собрания, воплотить в жизнь нормативные акты с большей юридической силы.

Указы и распоряжения Президента РФ обладают и закономерными различиями. Так, указы разрешают вопросы назначения на государственные должности лиц, предоставления гражданства, дарования помилования и т.д. Кроме того, в ст. 115 п. 1 Конституции утверждается роль нормативных указов Президента, как оснований для издания Правительственных актов. Распоряжения же издаются по оперативным вопросам, связанным с деятельностью исполнительных органов. Таким образом, коренное различие этих актов заключается в предмете их регулирования.

Следует отметить, что введение актов Президента было и является обоснованной необходимостью. Большая нормативная база нашего государства, несмотря на обширный перечень предметов регулирования, не в состоянии охватить все вновь возникающие вопросы. Кроме того, процедура принятия законов не является достаточно быстрой, чтобы оперативно и своевременно урегулировать сиюминутные проблемные ситуации. Не следует забывать и достаточном количестве актов, имеющих всевозможные неточности и обобщения, которые непременно требуют конкретизации во избежание правовых коллизий.