Глава 11. Совершенствование системы ведомственных правовых актов (а.В. Злобин)

Подзаконные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти являются самостоятельным большим пластом (подсистемой) системы нормативно-правовых актов РФ, представляющим собой совокупность, объединяющую качественно неоднородные нормативные акты данного вида и уровня. Это объясняется следующими обстоятельствами: во-первых, множеством органов, издающих (принимающих) данную группу актов, различием их правового статуса, функционального назначения и т.д.; во-вторых, разнообразием актов, принимаемых каждым из этих органов.

Говоря об органах, издающих рассматриваемые акты, следует отметить, что, прежде всего, все они делятся на две большие группы, имеющие как черты сходства, так и различия. Все федеральные органы государственной власти делятся на:

1. федеральные органы исполнительной власти;

2. федеральные органы государственные органы, не относящиеся к исполнительным.

Традиционно, акты, принимаемые данными группами органами, называют ведомственными актами.

Понятие «ведомственный акт» появилось в Советский период и стало широко использоваться как в науке, так и на практике. Большинство ученых¹ в ведомственные акты включали нормативные правовые акты министерств, а также главных управлений, управлений, государственных комитетов и других ведомств, являвшихся центральными органами государственного управления.

Ученые-административисты, говоря о нормативных актах перечисленных выше органов, как правило, использовали понятия «акты государственного управления», «акты управления» и т.д., делая упор на их исполнительно-распорядительный характер и характер управленческой деятельности органов и должностных лиц их издающих².

Также наряду с понятием «ведомственное нормотворчество», можно было встретить формулировку типа «министерско-ведомственное нормотворчество»³ и ряд других.

Однако, как бы ученые ни называли нормативные акты, принимаемые центральными органами государственного управления, большинство из них сходились в главном – в их подзаконном характере¹.

Наиболее обстоятельно подзаконность актов управления среди ученых-административистов была разработана Р.Ф. Васильевым². «Признак подзаконности актов управления – одно из проявлений принципа социалистической законности в советском государственном управлении, в соответствии с которым вся деятельность по государственному управлению должна осуществляться на основе и во исполнение законов»³.

Теоретики права, в свою очередь, единогласно считают ведомственные акты – разновидностью подзаконных актов⁴. Кроме того, требование подзаконности было прямо зафиксировано в конституциях Советского государства. Сначала в Конституции СССР 1936 г. (ст. 73), затем в последней Конституции Советского государства. Так, в Конституции СССР 1977 г. было закреплено: «Министерства и государственные комитеты СССР … в пределах своей компетенции издают акты на основе и во исполнение Законов СССР, иных решений Верховного Совета СССР, и его Президиума, постановлений и распоряжений Совета Министров СССР …» (ч. 4 ст. 135).

С развалом Союзного государства, ведомственные акты «перекочевали» в систему российского права. Понятие «ведомственный акт», по-прежнему, широко используется как в науке¹, так и на практике². Трансформация Советского государства в Российское в начале 90-х. гг. XX в. повлекла за собой изменение политического строя, системы государственных органов, государственного аппарата и т.д., что вызывает необходимость сделать некоторую корректировку понятий «министерство», «ведомство».

В Советской государственной системе все центральные органы государственного управления делились на две большие группы: министерства и ведомства. Министерства характеризовались: во-первых, тем, что согласно Положению о них, каждое министерство составляло «единую систему соответствующего министерства», в которую включались помимо одноименных министерств союзных республик, учреждения, организации и предприятия³; во-вторых, министерства являлись органами государственного управления, действовавшими на основе единоначалия; в-третьих, все министерства за исключением, пожалуй, единственного (Министерства Финансов СССР), представляли собой отраслевые органы государственного управления. Однако, Совет Министров СССР мог возлагать на министерства СССР осуществление отдельных функций межотраслевого характера.

Иначе обстояло дело с ведомственными органами, которые были весьма неоднородны. В ведомства обычно включали центральные органы государственного управления, которые не относились к министерствам. «Под названием «ведомство» законодательной практикой объединяются все те центральные органы государственного управления, которые не являются министерствами»⁴.

Все относящиеся к ведомствам органы, в зависимости от их правового положения и характера деятельности, также делились на две различные группы: Государственные комитеты Совета Министров СССР и специальные ведомственные органы при Совете Министров СССР. И те, и другие, каждые по-своему, имели сходные черты с министерствами.

Государственные комитеты схожи с министерствами тем, что они: образовывались Верховным Советом СССР; многие из них были единоначальными органами управления (например, Госснаб СССР, Госстрой СССР и др.). В то же время, имелись существенные различия: государственными комитетами в подавляющем числе случаев, осуществлялись функции межотраслевого характера.

Специальные ведомства (комитеты, главные управления, надзоры и др. органы при Совете Министров СССР), в отличие от госкомитетов и министерств, образовывались Союзным Правительством, но, как и министерства, преимущественно выполняли функции управления отраслями, хотя и осуществляли организационную и координирующую деятельность, которая не была для них основной (например, Главное архивное управление при Совете Министров СССР). Управление данными ведомствами, как правило, строилось на основе единоначалия¹.

Несмотря на различия в характере деятельности и в правовом положении отдельных групп ведомств между собой, а также, в их сравнении с министерствами, и первые, и вторые характеризуются как центральные органы государственного управления.

В постсоветской России, меняется статус федерального правительства, оно перестает быть высшим распорядительным органом государственной власти. Согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 110) и ФКЗ «О Правительстве  РФ» (ч. 2 ст. 1) Правительство России осуществляет исполнительную власть РФ, возглавляя единую ее систему в Российской Федерации (ч. 3 ст. 1 ФКЗ «О Правительстве РФ»).

Необходимо, также отметить, что согласно названным актам, ведомства уже не входят в состав Правительства РФ в отличие от того, как это было установлено прежней Конституцией СССР 1977 г. (ст. 129). Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 110) и ФКЗ «О Правительстве РФ» (ст. 6) членами Правительства РФ являются Председатель Правительства РФ, его заместители и федеральные министры.

Вместо понятия «ведомства», в новом российском законодательстве употребляется словосочетания «федеральные органы исполнительной власти» (ч. 1 ст. 112 Конституции РФ), «иные федеральные органы исполнительной власти» (ч. 1 ст. 12 ФКЗ «О Правительстве РФ»).

Все федеральные органы исполнительной власти в РФ (за исключением Правительства РФ) образуются в соответствии с указами Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти и функционируют на основе положений, утверждаемых по каждому из них. Так, согласно Указу Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»¹ в структуру федеральных органов исполнительной власти, помимо Правительства РФ, входят следующие органы: федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, и иные федеральные органы исполнительной власти. То есть, по-иному следует понимать министерства и ведомства.

Министерства РФ – являются федеральными органами исполнительной власти, проводящими государственную политику и осуществляющими управление в установленных отраслях или сферах государственной деятельности, а также, координирующими в установленных федеральных законодательством случаях, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти¹.

Как видно, до недавнего времени, ведомства также были весьма разнообразны, имели различные наименования. Отдельно следует сказать о государственном комитете РФ. Это федеральный орган исполнительной власти, осуществлявший на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности².

Остальные ведомства (федеральные комиссии, федеральные службы, агентства, федеральные надзоры и иные федеральные органы исполнительной власти) являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими специальные (исполнительные, регулирующие, контрольные, разрешительные и другие) функции в установленных сферах ведения.

Говоря о министерствах и ведомствах рассматриваемого периода, необходимо добавить, что и те, и другие находились в ведении либо Президента РФ, либо Правительства РФ.

Следующие крупные преобразования в деятельности министерств и ведомств связаны с проводимой в стране административной реформой, начавшейся несколько лет назад. О необходимости проведения административной реформы В.В. Путин заявлял в своих Посланиях Федеральному Собранию РФ еще в 2001 и 2002 годах.

Административная реформа в качестве главных целей ставила: во-первых, формирование эффективного компактного и работающего государственного аппарата, создание «модернизированной системы исполнительной власти в целом», ее реструктуризация;

во-вторых, проведение анализа и ревизии существующих функций государственных, а, в особенности, ведомственных органов, ликвидация дублирующих и малозначительных функций;

в-третьих, упорядочение ведомственного нормотворчества.

И, если первая задача «регулярно» осуществлялась – структура федеральных органов исполнительной власти подвергалась тому или иному изменению всякий раз, когда формировалось новое федеральное правительство, то с остальными дела обстояли значительно хуже.

Заметный и положительный сдвиг в данной области произошел весной 2004 года. Президент РФ в целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, в соответствии со статьей 112 Конституции РФ и ФКЗ «О Правительстве РФ», издал Указ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»¹

Данный Указ отменил большинство действовавших к этому времени указов Президента, начиная с 1996 г.²; существенно сократил число разновидностей ведомств; перераспределил полномочия федеральных органов исполнительной власти; изменил взаимоотношения между министерствами и ведомствами; содержит немало ценных норм-определений, компетенционных норм и т.д.

Новеллой Указа Президента РФ № 314 является упрощение системы (сокращение разновидностей) федеральных органов исполнительной власти. Так, согласно Указу, «в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства» (п. 1).

Заслуживает внимание и полезным является отсутствие формулы: «иные федеральные органы государственной власти», содержащейся в предыдущих указах о структуре федеральных органов исполнительной власти. Органы, входящие в категорию «иные органы» согласно Указу получили новый статус и являются федеральными агентствами (например, Главное управление специальных программ Президента РФ, Управление делами Президента РФ), либо упразднены (например, Государственная техническая комиссия при Президенте РФ) с передачей их функций смежным органам (так, например, Указом № 314 предписано преобразовать Государственный комитет Российской Федерации по оборонному заказу при Министерстве обороны Российской Федерации в Федеральную службу по оборонному заказу, передав его функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности Министерству обороны Российской Федерации (абз. 16 п. 15)).

Весьма положительным в Указе Президента РФ № 314 является то, что он содержит общие определения министерства, ведомственных органов, отсутствующие до этого. Правда, надо оговориться, что в советском законодательстве существовало Постановление Совета Министров СССР от 10 июля 1967 г., утверждающее «Общее положение о министерствах СССР»¹ и раскрывающее природу министерства как «центрального органа управления, осуществляющего руководство соответствующей отраслью народного хозяйства» (п. 1 Общего положения).

Что касается общего нормативного понятия о ведомственном органе, то следует сказать, что его не существовало. Последнее обстоятельство, по всей видимости, связано со следующими обстоятельствами: 1) с множественностью видов ведомственных органов; 2) их различным правовым положением в системе государственных органов; 3) с  разнообразностью осуществляемых ими функций и др. Природа ведомственных органов (то же, кстати, относится и к министерствам) определялась в конкретных – учредительных актах (утверждаемых Указами Президиума Верховного Совета СССР либо Постановлениями Совета Министров СССР) о каждом из них².

В настоящее время согласно Указу Президента РФ № 314 под федеральным министерством понимается федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности (подп. «а» п. 3 Указа).

Помимо этого, в Указе содержатся определения сохранившихся ведомственных органов. Так, под федеральной службой понимается федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности (подп. «а» п. 4). Следующим пунктом Указа федеральное агентство определяется как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Проанализировав вышеприведенные определения, нетрудно заметить различный статус министерств и ведомств, подчиненное положение служб и агентств по отношению к министерствам. Это вытекает из следующих положений Указа:

Во-первых, в состав Правительства РФ входят только федеральные министры.

Согласно подп. «б» п. 5 Указа «федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр)». Аналогичного положения применительно к службам и агентствам  –  нет. Относительно федеральной службы говорится, что ее возглавляет руководитель (директор) федеральной службы, а федеральная служба по надзору может иметь статус коллегиального органа (подп. «а» п. 4). Федеральное агентство, так же, как и службу возглавляет руководитель (директор), однако, в отличие от служб, агентства независимо от осуществляемых ими функций могут иметь статус коллегиального органа (подп. «а» п. 5).

Кроме того, согласно Закону о Правительстве РФ, в него из рассматриваемых здесь органов входят только федеральные министры (ст. 6 ФКЗ «О Правительстве РФ»).

Во-вторых, в Указе Президента РФ № 314 прямо установлено, что федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и агентств. В связи с этим, перечисляется целый ряд функций, осуществляемых федеральным министром в этих целях (подробнее см. подп. «г» п. 3).

В-третьих, произошло четкое разделение нормотворческих и правоприменительных функций между министерствами и ведомствами. Так, за федеральными министерствами прямо закреплена функция самостоятельно осуществлять правовое регулирование в установленной сфере деятельности за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ (подп. «б» п. 3) и запрет наряду с прочими (контрольными, надзорными) правоприменительных функций, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ (подп. «в» п. 3).

В свою очередь, в отношении ведомств, закреплены обратные правоположения: 1) федеральная служба и федеральное агентство не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых Указами Президента РФ (подп. «в» п. 4 и подп. «г» п. 5 Указа, соответственно); 2) федеральная служба и федеральное агентство, в пределах своей компетенции издают индивидуально-правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ (для агентств – актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ) и нормативных актов (для агентств – актов и поручений) федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы (агентства) (подп. «б» п. 4 и подп. «б» п. 5 Указа, соответственно). Федеральное агентство, кроме того, ведет реестры, регистры и кадастры (подп. «в» п. 5 Указа)¹.

Как и прежде, Указ Президента РФ № 314, предусматривает нахождение федерального министерства, службы или агентства в ведении либо Президента РФ, либо Правительства РФ. В зависимости от того, в чьем ведении находится тот или иной федеральный орган исполнительной власти, зависит то, кем определяется статус, функции данных органов. Так, согласно п. 2 Указа № 314 функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, – постановлением Правительства РФ.

То есть, правовой статус, компетенция и функции конкретного федерального министерства или ведомства, находят более детальное оформление в положениях о каждом из них, утверждаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Общий же правовой статус федеральных органов исполнительной власти, их положение в системе государственных органов, взаимоотношения между собой определяются Указом Президента РФ № 314.

Что касается функций министерств и ведомств, то их название и общее содержание находится в пункте 2 Указа № 314. Рассмотрим подробнее интересующую нас функцию министерств и ведомств – нормотворческую. Указ под функциями по принятию нормативных правовых актов понимает издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц (подп. «а» пункта 2 Указа № 314).

Как уже отмечалось выше, рассматриваемый Указ предоставляет нормотворческие функции только министерствам (подп. «б» п. 3) и, в порядке исключения, могут быть предоставлены федеральной службе и федеральному агентству (подп. «в» п. 4 и подп. «г» п. 5 Указа, соответственно).

Таким образом, впервые на столь высоком уровне, закреплено общее правомочие федеральных органов исполнительной власти (министерств) осуществлять нормотворческую функцию (функцию по изданию нормативных правовых актов). Это важно потому, что данное право оставалось неурегулированным ни Конституцией РФ, ни ФКЗ «О Правительстве РФ». Как уже говорилось, в советском законодательстве право на издание актов министерствами и ведомствами (государственными комитетами) было закреплено в Конституции СССР 1977 г. (ч. 4 ст. 135), а применительно к министерствам, также в Общем положении о министерствах (п. 17).

Помимо рассмотренных выше федеральных органов исполнительной власти (министерств, служб и агентств), существует целый ряд федеральных органов государственной власти, не являющихся исполнительными, но издающих нормативные правовые акты (например, Прокуратура РФ, Центральный Банк РФ и др.).

Данная группа государственных органов в своем составе, еще более разнородна, чем федеральные исполнительные органы. Их объединяет то, что они по своему правовому статусу, функциональному назначению существенно отличаются от исполнительных органов власти, поэтому к ним и не относятся. Правовой статус одних из них (Прокуратуры РФ) более или менее конкретно определен, статус других (Счетной Палаты РФ, Центрального Банка РФ, Центральной Избирательной Комиссии РФ) – не так определенен.

Рассматриваемая совокупность органов осуществляет надзорные (Прокуратура РФ, Центральный Банк РФ), контрольные (Счетная Палата РФ, Центральная Избирательная Комиссия РФ) и иные функции, составляющие главные цели их деятельности.

Следует подчеркнуть, что выполнение «контрольно-надзорных функций» каждым из исследуемых органов, за исключением прокуратуры, осуществляется только в сфере деятельности конкретного органа, относительно вопросов, отнесенных к его компетенции, в то время как прокуратура, осуществляет надзор во всех сферах.

Правовое положение Прокуратуры РФ, определяется Конституцией РФ, ФЗ «О Прокуратуре Российской Федерации»¹. О том, что Прокуратура РФ не является исполнительным органом, прямо свидетельствует Конституция РФ, содержащая статью о прокуратуре, помещенную не в Главу 6 (Правительство РФ), а почему-то включенную в Главу 7 (Судебная власть), что не является правильным.

Согласно Основному Закону РФ, Прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ (ч. 1 ст. 129), полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом (ч. 5 ст. 129).

Общие положения о статусе и полномочиях Прокуратуры РФ, содержащиеся в Конституции РФ, детально раскрываются в ФЗ «О Прокуратуре РФ». Прокуратура РФ – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющая от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Прокуратура РФ выполняет иные функции, установленные федеральными законами (ст. 1 ФЗ «О Прокуратуре РФ»).

Остальные федеральные органы (Счетная Палата РФ, Центральный Банк РФ, Центральная Избирательная Комиссия РФ), в отличие от Прокуратуры РФ, по своему положению в области издания подзаконных актов, несколько приближены к органам исполнительной власти. Признаками, свидетельствующими об их определенном сходстве можно назвать то, что:

1) Их деятельность по изданию нормативно-правовых актов зависит (должна соответствовать, не противоречить) от нормативных актов вышестоящих органов государственной власти или федеральных органов, осуществляющих межотраслевое правовое регулирование (например, от постановлений Правительства РФ, приказов Министерства Юстиции РФ и др.), принятых, в первую очередь, в отношении издания актов федеральными органами исполнительной власти. Данное положение может быть закреплено в федеральных законах, а также в подзаконных актах федеральных органов исполнительной власти, за исключением издаваемых органами, осуществляющими сугубо отраслевое правовое регулирование. Так, например, в ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)»¹, предусмотрено, что нормативные акты Банка России могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном для оспаривания нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти (ч. 8 ст. 7).

2) На нормативные правовые акты федеральных органов, не являющихся исполнительными, распространяются правила, предусмотренные для государственной регистрации нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Так, ФЗ о Банке России, закрепляет, что «нормативные акты Банка России должны быть зарегистрированы в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (ч. 4 ст. 7). Это же положение развивается в Разъяснениях о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации¹: «нормативные акты Банка России, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации в порядке, установленном для регистрации актов федеральных министерств и ведомств» (абз. 3 п. 3).

3) Для федеральных органов исполнительной власти нормативно закреплена возможность принятия нормативного акта совместно или по согласованию с другими органами исполнительной власти. Нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти «может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другим» (абз. 1 п. 3 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации²).

Практика принятия общих актов широко распространена и у федеральных органов, не являющихся исполнительными, причем совместно с федеральными органами исполнительной власти³.

Федеральные органы государственной власти (контрольно-надзорные органы) существенно отличаются от федеральных исполнительных органов, следующим:

1. Усложненным порядком назначения и снятия с должности высших должностных лиц, возглавляющих Генеральную Прокуратуру РФ, Счетную Палату РФ, Центральный Банк РФ.

2. Все рассматриваемые здесь федеральные органы государственной власти, не относящиеся к исполнительным, в качестве своего учредительного документа имеют законы.

3. В отличие от структурных подразделений и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, которые согласно Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации 1997 г. не вправе издавать нормативные правовые акты, структурные подразделения и территориальные органы иных федеральных органов государственной власти принимают такие акты.

Так, ФЗ «О Прокуратуре РФ» закрепляет за прокурорами субъектов РФ и других, приравненных к ним прокурорами, полномочие на основе законов, действующих на территории РФ и нормативных актов Генерального прокурора РФ на издание приказов, указаний, распоряжений, обязательных для исполнения всеми подчиненными работниками (ст. 18). Другими примерами можно назвать полномочия избирательных комиссий субъектов РФ по оказанию ими методологической помощи нижестоящим комиссиям, а также по установлению различных нормативов по поручению ЦИК РФ ( пп. «ж» и «и» ч. 10 ст. 23 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» ); принятие Коллегией Счетной Палаты РФ по совместному предложению Председателя Счетной Палаты РФ и его заместителя – Регламента Счетной Палаты РФ (ч. 2 ст. 7 ФЗ «О Счетной Палате РФ») и т.д.

Подзаконные нормативные правовые акты, следующие за актами Правительства РФ, принимают:

1) федеральные органы исполнительной власти: а) федеральные министерства; б) федеральные службы и федеральные агентства, в порядке исключения, в случае уполномочия их на это;

2) другие федеральные органы государственной власти, не входящие в систему исполнительной власти: а) Прокуратура РФ, б) Счетная Палата РФ, в) Центральный Банк РФ, г) Центральная Избирательная Комиссия РФ и др.

Исходя из этого, на наш взгляд, неправильным является объединение актов, принимаемых рассмотренными выше двумя группами федеральных органов, традиционным понятием «ведомственные акты». Акты, принимаемые второй группой органов, не вписываются в категорию «ведомственные акты», поскольку, обладают каждый по-своему определенной спецификой. То есть, ведомственные акты в современных условиях уже не могут объединить две различные группы актов, отражая при этом специфику каждой из групп актов и их различных видов в каждой группе.

Для обозначения обеих групп актов необходима иная общая категория. Таким понятием, на наш взгляд, может стать понятие «подзаконные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти». Данный термин способен объединить эти две относительно самостоятельные и различные по юридической природе группы актов без ущерба правильному пониманию сущности каждой из групп. Предлагаемое понятие, прежде всего, отражает то, что акты обеих групп являются подзаконными и принимаются органами государственной власти на федеральном уровне.

Понятие «подзаконные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти» делает акцент только на общие юридические черты всех актов данного уровня (подзаконность, федеральный уровень принятия), не касаясь их специфических признаков.

Для обозначения же нормативно-правовых актов, входящих в ту или иную группу актов рассматриваемого уровня имеются свои общие понятия, способные отразить специфику представляемых ими актов.

Такими понятиями являются: 1) «подзаконные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти» для актов, издаваемых федеральными органами, входящими в систему исполнительной власти, это собственно и есть ведомственные акты в традиционном их понимании; 2) «подзаконные нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти» для актов, издаваемых органами, не являющихся исполнительными, а осуществляющими контрольно-надзорные и иные функции.

Охарактеризовав правовое положение и полномочия органов, принимающих данные две группы актов, можно перейти к характеристике этих актов.

Рассмотрение специфических признаков данных актов, так же, как и рассмотрение издающих их органов, целесообразно проводить дифференцированно: сначала в отношении актов федеральных органов исполнительной власти, затем в отношении актов иных федеральных органов. Но, прежде чем начать рассматривать специфику двух групп актов, оправданным будет вычленение их общих признаков.

Общими признаками нормативно-правовых актов федеральных органов государственной власти (исполнительных и контрольно-надзорных) являются:

1. Данные акты являются важным и необходимым элементом механизма действия (реализации) права. Акты данного уровня: организуют реализацию предписаний закона, внося при этом в механизм действия реализуемых законодательных норм дополнительные моменты (детали); корректируя в определенной мере данный механизм, акты федеральных органов государственной власти усиливают или ослабляют предписания законодательных норм, а, следовательно, влияют на эффективность реализации последних, предмет правового регулирования и т.п.

2. Исключительная подзаконность актов федеральных органов государственной власти. Как и все подзаконные акты, они принимаются на основе и во исполнение Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ. Кроме того, акты рассматриваемого уровня должны соответствовать и всем вышестоящим подзаконным актам (постановлениям палат Парламента РФ, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ), т.е. они «возникают и действуют в цепи строгих иерархических отношений по вертикали»¹.

3. Особенностью актов министерств и ведомств является их меньшая юридическая сила по сравнению с актами правительства РФ: они занимают как бы следующую ступеньку в иерархии нормативных актов вслед за актами Правительства РФ².

4. Неоднородность сферы правового воздействия актов федеральных органов государственной власти. Данные акты могут распространять свое действие: во-первых, на правовое регулирование отношений, складывающихся внутри системы того или иного органа, касающихся строго ограниченной сферы или отрасли управления в пределах собственных полномочий соответствующих органов. Это так называемые внутриведомственные отношения; во-вторых, на регулирование отношений, складывающихся (возникающих) как внутри системы соответствующего органа, так и на иные органы, не входящие в систему органа, издающего этот акт. Эти отношения носят межведомственный характер; в-третьих, на регламентацию отношений, в которых могут участвовать или вовлекаются граждане. Сообразно этому акты могут быть ведомственные, межведомственные и общие.

5. Неоднородность юридической силы актов федеральных органов государственной власти. «Юридическая сила ведомственных актов неоднородна, хотя все они обязательны для тех субъектов права, которым они адресованы, если изданы в соответствии с действующим законодательством и в пределах компетенции издавших их органов»¹.

6. Множественность видов и форм актов федеральных органов государственной власти. Это объясняется, во-первых, большим количеством субъектов, принимающих акты данной разновидности. Все федеральные органы данного звена, издают акты, характерные для каждого из них в соответствии с их учредительным документом и сложившейся практикой. Во-вторых, множественность актов связана с неоднородностью сферы правового регулирования, а также, с неоднородностью юридической силы.

7. Обязательность государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ. «Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты: а) содержащие правовые нормы, затрагивающие: – гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; – гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации; – механизм реализации прав, свобод и обязанностей; б) устанавливающие правовой статус организаций – типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством Российской Федерации отдельные наиболее важные государственные функции; в) имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт. При этом, на государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие как одним из вышеуказанных признаков, так и несколькими»¹.

Данные требования прямо сформулированы в отношении актов федеральных органов исполнительной власти и проистекают из: Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»² (п. 8); Постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»³ (абз. 2 п. 2).

Относительно государственной регистрации нормативных актов, издаваемых федеральными органами государственной власти, не являющимися исполнительными, можно сказать следующее: если исходить из буквального смысла названия и содержания обозначенных актов (Указа Президента РФ № 763 и Постановления Правительства РФ № 1009), то в них отсутствует какое-либо упоминание об актах органов, не относящихся к исполнительной системе.

Обязательность государственной регистрации актов федеральных контрольно-надзорных органов предусматривается в упомянутых Разъяснениях о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации 1999 г. Так, в них (в п. 11) предусмотрено, что на государственную регистрацию нормативные правовые акты, наряду с федеральными органами государственной власти (подп. «а»), направляют «иные органы и организации, нормативные правовые акты которых в соответствии с законодательством Российской Федерации подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации, (например, Центральный банк Российской Федерации)» (пп. «б»).

Помимо этого, необходимость государственной регистрации рассматриваемой группы нормативных актов может быть предусмотрена в учредительном акте (законе) о том или ином федеральном органе. Например, в ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» 2002 г., предусмотрено, что «нормативные акты Банка России должны быть зарегистрированы в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (ч. 4 ст. 7).

Рассмотрев общие признаки актов, принимаемых федеральными органами обеих групп, можно перейти к анализу их специфических, отличных черт.

Для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти характерны следующие признаки:

1. Это акты федеральных органов исполнительной власти (министерств), осуществляющих функции управления, регулирования (в том числе, нормативно-правовое) и иные специализированные функции.

С момента издания Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О  системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», ведомства преобразованы в правоприменительные органы и лишены возможности осуществлять нормативно-правовое регулирование. Однако федеральные агентства и федеральные службы вправе издавать акты общего характера только в случае уполномочия их на это указами Президента РФ.

Также, следует добавить, что все федеральные органы исполнительной власти полномочны решать вопросы организации их деятельности (подп. 2 п. 6 Указа Президента РФ № 314). А это, в свою очередь, означает, что федеральные агентства и федеральные службы (как, разумеется, и федеральные министерства) имеют право издавать акты внутреннего действия, распространяющиеся на лиц, находящихся в системе управленческого, служебного и дисциплинарного подчинения конкретного агентства или службы. Речь идет собственно о ведомственных подзаконных актах (ведомственных актах в узком их понимании).

2. Юридическим основанием для издания нормативных правовых актов министерствами (ведомствами) является их компетенция общая или специальная (нормотворческая).

«Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти … издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции» (п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации¹). Это же положение воспроизводится и в Разъяснениях² этих Правил (п. 1).

Общая компетенция для федеральных органов исполнительной власти устанавливается в положениях о них, утверждаемых, соответственно Президентом РФ или Правительством РФ, в зависимости от того, какой из этих органов осуществляет руководство деятельностью тем или иным органом исполнительной власти. «Положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, утверждаются Президентом Российской Федерации» (подп. 3 п. 7 Указа Президента РФ № 314¹).

Как правило, в конкретном положении о каком-либо федеральном органе исполнительной власти содержится и нормотворческая компетенция. В большинстве положений о министерстве (ведомстве) содержатся нормы, прямо предусматривающие право издания нормативно-правовых актов соответствующими органами по вопросам, относящимся к их компетенции. Тем не менее, указание на правомочность издания нормативных актов министерствами (ведомствами), может и отсутствовать. Однако это вовсе не свидетельствует о запрете министерствами издавать акты правотворчества по собственной инициативе, поскольку, осуществление функций, возложенных на них учредительным актом, в большинстве случаев, невозможно без нормотворческой компетенции. Последнее, справедливо в настоящее время только для федеральных органов исполнительной власти, созданных в виде министерств.

Ведомства (федеральные агентства и службы) могут издавать в соответствии с Указом Президента РФ № 314 нормативные акты, но только внутреннего действия (подп. 2 п. 6).

Таким образом, основанием издания федеральными министерствами нормативно-правовых актов служит: 1) общая компетенция, содержащаяся в положениях о них; 2) специальная нормотворческая компетенция министерств, которая может быть предусмотрена актами Федерального Собрания РФ, Президента РФ Правительства РФ.

Нормотворчество федеральных агентств и служб сводится: 1) к изданию нормативных актов внутреннего характера на основе общей компетенции, вытекающей из положений них; 2) к изданию нормативных актов общего характера в случае уполномочия их на это президентскими указами.

3. Исходя из подзаконности (первый общий признак всех федеральных органов государственной власти), основания издания (предыдущий рассмотренный признак) и проанализировав практику издания нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, можно сделать вывод, что последние, в качестве своей основы (причины своего издания) имеют различные основания, в связи с чем, используются различные формулы их издания.

Основания и соответствующие им формулы издания нормативных актов можно условно разделить на две группы: 1) которые предусмотрены в упоминавшихся «Правилах …» (утв. Постановлением Правительства РФ № 1009) и «Разъяснениях …» (утв. Приказом министра юстиции РФ № 217) и 2) которые в них не предусмотрены.

Нормативные акты федеральных исполнительных органов первой группы основываются:

1) на федеральных законах, в том числе, о ратификации международно-правовых актов и кодифицированных. Формулы здесь в общем виде такие:

«в целях реализации (в соответствии, на основании, в связи с принятием) Конвенции, Договора или иного международного правового акта); Кодекса; федерального закона »;

«в соответствии с законодательством» и др.

Важно заметить, что в настоящее время фактически отсутствуют случаи издания нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, непосредственно опирающиеся на Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, что, конечно, не свидетельствует о том, что они им противоречат, издаются не в соответствии с ними или не основываются на них. Дело в том, что в данном случае основанность на актах конституционного уровня является не непосредственной, как у актов Парламента РФ, Президента РФ или Правительства РФ, а опосредованной, осуществляемой через нормативные акты только что перечисленных органов, занимающих более высокое положение в государственном механизме.

2) на указах и распоряжениях Президента РФ. Формулами являются:

«в соответствии с указом Президента РФ»;

«в целях выполнения требований указа Президента РФ»;

«руководствуясь указом Президента РФ» и т.д.

Необходимо сказать, что хотя в Правилах, в качестве основания указано распоряжение Президента РФ, последние в названном качестве выступают крайне редко. В основном распоряжения ненормативны и служат основаниями издания федеральными агентствами и федеральными службами правоприменительных актов.

3) на постановлениях и распоряжениях Правительства РФ. Используются формулы:

«в соответствии (на основании, во исполнение, в целях реализации) с постановлением (распоряжением) Правительства РФ»;

«во исполнение поручения Правительства РФ»; и др.

4) по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. Здесь в качестве основания издания акта выступает общая компетенция, закрепленная в положении о министерстве. Для данного основания типичными являются следующие формулы:

«в целях обеспечения (организации, совершенствования, укрепления, сохранения и т.д.)»;

«в соответствии с положением (имеется в виду положения об органах исполнительной власти)»;

«в связи с возложением функций» и др.

Нетрудно увидеть, что как бы ни строилась конструкция, в конечном счете, она сводится к компетенции нормотворческого органа, к стоящим перед ним задачам

Второй группой оснований, т.е., не перечисленных в Правилах и Разъяснениях являются:

1) нормативные акты Федерального Собрания РФ;

2) решения Верховного Суда РФ (иных высших судебных органов) – «во исполнение решения»;

3) нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, обладающие межотраслевым характером – «в связи с письмом Минюста России»;

4) более ранние акты самого издающего органа и др.

Говоря о формулах, используемых федеральными органами исполнительной власти при издании своих нормативных актов, нужно учитывать следующие обстоятельства: во-первых, все приведенные выше варианты формул схематичны, являются наиболее общими, основными и распространенными; во-вторых, распространены и более сложные варианты формул и даже комбинации таких вариантов, когда в качестве основания издания конкретного нормативного правового акта выступают два и более нормативных акта вышестоящих органов, соответственно, формулы в данных случаях могут быть самыми разнообразными, поскольку, учитывают и отражают все акты, на которые они опираются; в-третьих, возможны случаи, когда в качестве основания может быть как общая, так и нормотворческая компетенция.

4. Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти крайне мало содержат первичных норм права. Вторичность норм, содержащихся в актах данной группы, обусловлена: во-первых, значительной удаленностью подзаконного нормотворчества министерств от первичного (законодательного) правотворчества Парламента РФ. Также, министерское правотворчество опосредовано, зависимо и в значительной степени предопределено нормативными правовыми актами субъектов правотворчества, занимающих более высокое место в иерархии государственного механизма: указами Президента и постановлениями Правительства.

Во-вторых, статусом и компетенцией федеральных органов исполнительной власти. Основной и главной задачей этих органов является исполнение законодательных актов (Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ и нормативных постановлений палат ФС РФ), а также актов, более высокой юридической силы (указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ).

Органы исполнительной власти путем развития законодательных норм и в целях их реализации, призваны издавать нормы права вторичного характера. Только вторичные правовые нормы позволяют приблизить закон к реальным, сложным и меняющимся общественным отношениям, обеспечить механизм реализации закона и сделать его оптимальным.

Министерства РФ также могут издавать первичные правовые нормы при соблюдении следующих условий: 1) издание первичных норм возможно только в случаях, когда в законодательных актах отсутствуют нормы, которые должны регулировать соответствующие отношения; 2) должны быть соблюдены компетенционные правила. Бесспорно, что ни один субъект подзаконного регулирования не может издать акт, касающийся, например, установления уголовно-правовой ответственности, т.к. это прерогатива законодательного органа – Парламента РФ; 3) министерства, издавая первичные нормы, неукоснительно должны исходить из общего смысла норм законов, регулирующих сходные отношения, а также следовать концепции правовой политики государства на данном этапе; 4) первичные нормы могут издаваться министерствами только в случаях, не терпящих отлагательства, т.е. тогда, когда неурегулированность возникших общественных отношений законодателем принесет больше вреда, чем своевременное правовое регулирование, но осуществляемое органом подзаконного правотворчества; 5) первичное подзаконное правотворчество должно носить временный характер. Издавая первичный акт, министерство параллельно начинает по собственной инициативе работу по подготовке соответствующего законопроекта, пакета поправок или отдельной поправки. При этом незамедлительно должен быть уведомлен Парламент РФ, а также, Правительство РФ и Президент РФ. Законодательный орган страны в свою очередь, может санкционировать нормы первичного характера, изданные министерством или отменить их.

Положительным моментом в издании министерством первичных правовых норм будет то, что они (как и вторичные нормы) будут наиболее адаптированы к реальной жизненной обстановке, т.к. издаются органом, максимально к ней приближенным.

5. В нормативном порядке закреплены виды нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Согласно Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации 1997 г.¹, «Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений» (абз. 1 п. 2).

Правительство РФ, учитывая предыдущий негативный нормотворческий опыт министерств и ведомств, когда издаваемые ими нормы права облекались, вкраплялись в самые разнообразные акты (явно не нормативные по своей юридической природе), установило исчерпывающий перечень актов, могущих быть нормативными: постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения. Соответственно, все остальные, принимаемые федеральными органами исполнительной власти акты могут быть только ненормативными. Среди них: письма, решения, разъяснения, телеграммы, указания, условия, циркуляры и др.

В Правилах содержится прямой запрет: «Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается» (абз. 2 п. 2).

Также следует добавить, что, говоря о нормативных актах, издаваемых министерствами, упомянутые Правила, к сожалению, смешивают их виды и формы.

6. Нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются и вступают в силу в порядке и процедурах, установленных для них актами, органов, занимающих более высокое положение или межотраслевых органов. К таким актам можно отнести: Указ Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»¹; Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» ²; а также, Приказ министра юстиции Российской Федерации от 14 июля 1999 г. № 217 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и  их государственной регистрации»³; Приказ Росархива от 27 ноября 2000 г. № 68 «Об утверждении «Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти»»⁴ и др.

Таким образом: нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти – это подзаконный нормативно-правовой акт установленного вида (формы), неоднородной юридической силы, но уступающий силе нормативно-правовых актов Правительства РФ; издаваемый федеральными органами исполнительной власти (министерствами, а также, в порядке делегирования – федеральными агентствами и федеральными службами); на основе и во исполнение федеральных законов, нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ, а также, на основании своей компетенции (общей и нормотворческой) и в ее пределах; содержащий (преимущественно) вторичные правовые нормы.

Нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, не входящих в систему исполнительной власти (контрольно-надзорных органов) обладают следующими характерными чертами:

1. Это нормативно-правовые акты федеральных органов государственной власти, осуществляющих, прежде всего, контрольные (Счетная Палата РФ, Центральная Избирательная Комиссия РФ), надзорные (Прокуратура РФ, Центральный Банк РФ) или иные специфические функции, не осуществляемые органами исполнительной власти.

Функции контрольно-надзорных органов, издающих данные акты, закреплены в учредительном документе о каждом из них: ФЗ  «О  Прокуратуре РФ» (ст. 1); ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» (ст. 4); ФЗ «О Счетной Палате РФ» (ст. 2); ФЗ  «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ч. 9 ст. 21).

2. Юридическим основанием издания нормативных актов контрольно-надзорных органов служит их компетенция (общая и нормотворческая).

Так же, как и у федеральных органов исполнительной власти, общая компетенция контрольно-надзорных органов, устанавливается в учредительных актах о том или ином органе. Однако отличием здесь является то, что если в отношении исполнительных органов их учредительными актами являются положения, утверждаемые Президентом РФ или Правительством РФ, т.е. – подзаконные акты, то базовым актом в отношении Прокуратуры РФ, Центрального Банка РФ, Счетной Палаты РФ, Центральной Избирательной Комиссии РФ всегда является закон, принимаемый Парламентом РФ.

Применительно к нормотворческой компетенции следует отметить, что по сравнению с нормотворческой компетенцией федеральных исполнительных органов, которая может быть предусмотрена в ФЗ, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, а также в учредительных документах о соответствующих органах исполнительной власти (положениях), специальная компетенция (как и общая) остальных федеральных органов государственной власти, всегда устанавливается законами (их учредительными актами).

Данное положение связано с тем, что федеральные органы исполнительной власти входят в систему федеральной исполнительной власти, соответственно, они подконтрольны Правительству РФ (либо Президенту РФ, не относящемуся ни к какой ветви власти, но осуществляющему ряд исполнительных функций). Согласно ФКЗ «О  Правительстве РФ» «Правительство Российской Федерации руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность» (ч. 1 ст. 12), «вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов» (ч. 7 ст. 12).

Говоря же о федеральных органах, осуществляющих контрольные, надзорные функции, следует особо подчеркнуть, что все они независимы от каких бы то ни было государственных, муниципальных и иных органов, организаций и учреждений. Все контрольно-надзорные органы, выполняя возложенные на них законом задачи, руководствуются, в первую очередь, Конституцией РФ, соответствующими базовыми законами, а также, действующим в России законодательством.

Право контрольно-надзорных органов издавать нормативные акты устанавливается в законах в следующих вариантах:

1) указываются виды нормативных актов, характерные для соответствующего органа: «Генеральный прокурор Российской Федерации руководит системой прокуратуры Российской Федерации, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников» (ч. 1 ст. 17 ФЗ «О Прокуратуре РФ»); «Во исполнение возложенных на него полномочий Председатель Счетной палаты издает приказы и распоряжения» (ч. 5 ст. 5 ФЗ «О Счетной Палате РФ»).

2) называются конкретные виды и формы нормативных актов органов. «Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц» (ч. 1 ст. 7 ФЗ  «О  Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»); «Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в пределах своей компетенции вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения настоящего Федерального закона, обязательные для исполнения» (ч. 13 ст. 21 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Также называются конкретные виды актов. Так, например, Банк России, согласно посвященному ему закону, устанавливает (утверждает, определяет):

– правила осуществления расчетов в Российской Федерации (п. «4» ст. 4);

– порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами (п. «13» ст. 4) и т.д.

Таким образом, юридическим основанием издания контрольно-надзорными органами нормативных актов являются: во-первых, нормотворческая компетенция данных органов; во-вторых, общая компетенция, устанавливающая функции, которые и предопределяют необходимость издания соответствующих актов. И в том, и в другом случае правомочие на издание нормативных актов устанавливается законом.

3. Анализ нормативных актов контрольно-надзорных органов свидетельствует о том, что подавляющее их большинство в качестве основания издания имеют федеральный закон. Типичными формулами, используемыми этими актами, являются:

«в соответствии с ФЗ …» (Генеральная Прокуратура РФ¹, ЦБ РФ², ЦИК РФ³);

«на основании ФЗ …» (ЦБ РФ⁴);

«руководствуясь ФЗ …» (Генеральная Прокуратура РФ⁵);

«в связи с вступлением в силу ФЗ …» (ЦБ РФ⁶) и др.

Также, используемые формулы свидетельствуют, что данные нормативные акты могут издаваться исходя из: общей компетенции (формула: «В целях …»⁷); ранее изданных собственных актов (формула: «в связи с Положением ЦБ РФ»¹).

4. Нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, осуществляющие контрольно-надзорные функции, в значительно большем количестве содержат первичные нормы права по сравнению с актами федеральных органов исполнительной власти. Сказанное обусловлено следующими обстоятельствами: во-первых, особым статусом федеральных контрольно-надзорных органов. Данные органы, как уже отмечалось ранее, в иерархии государственных органов занимают как бы промежуточное место между Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти, т.е. находятся на ступень выше последних.

Во-вторых, специфичностью функций, возложенных на контрольно-надзорные органы. Функции, осуществляемые рассматриваемыми органами, в соответствии с Конституцией РФ и, прежде всего, в соответствии с принципом разделения властей, закрепленным в статье 10, никакие иные органы осуществлять просто не могут.

В-третьих, вопросы правового регулирования, касающиеся деятельности контрольно-надзорных органов по осуществлению возложенных на них функций, определяются в общих чертах в законодательных актах и только в них. Это связано с особой государственной важностью регулируемых правоотношений:

1) Прокуратура РФ осуществляет возложенные на нее функции в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (ч. 2 ст. 1 ФЗ «О Прокуратуре РФ»);

2) Банк России призван регулировать отношения по защите и обеспечению устойчивости рубля; по развитию и укреплению банковской системы РФ; по обеспечению эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы (части 1 и 2 ст. 75 Конституции РФ; ст. 3 ФЗ  «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»);

3) Задачи Счетной Палаты РФ определены ФЗ «О Счетной Палате Российской Федерации» (ст. 2). «Основным направлением деятельности Счетной палаты является обеспечение единой системы контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов»¹;

4) ЦИК РФ обеспечивает реализацию и защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, осуществляет подготовку к проведению выборов и референдумов в РФ (ч. 3 ст. 20 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Таким образом, в базовых законах, посвященным рассматриваемым органам, содержатся основные положения о статусе, порядке формирования и деятельности контрольно-надзорных органов, их цели, задачи и функции, а также формы осуществления возложенных на них функций. Причем данные вопросы в силу особой государственной и общественной значимости не могут быть закреплены в ином, кроме как законодательном порядке, например, подзаконном, осуществляемом Президентом РФ, Правительством РФ и, тем более, федеральными органами исполнительной власти.

Президент РФ, федеральная исполнительная власть не могут устанавливать нормы права, касающиеся деятельности контрольно-надзорных органов. В силу этого, органы, осуществляющие контроль и надзор, в указанных областях общественных отношений руководствуются в своей деятельности только Конституцией РФ, федеральными законами о каждом из них и иными законами Российской Федерации.

Другими словами, федеральные органы государственной власти, не относящиеся к исполнительным, в отличие от органов, являющихся таковыми (федеральных министерств, в исключительных случаях – служб, агентств), максимально, насколько это, возможно, приближены к первичному (законодательному) нормотворчеству; непосредственно опираются на него без какого-либо промежуточного правотворчества (осуществляемого Президентом РФ или Правительством РФ).

Поскольку законодатель по объективным причинам не в состоянии предусмотреть все случаи возможного и необходимого правового регулирования в соответствующих областях, то Прокуратура РФ, Банк России, Счетная палата РФ, ЦИК РФ со всей обоснованностью правомочны осуществлять такое регулирование, т.е. устанавливать первичные правовые нормы.

5. Относительно видов (форм) нормативных актов контрольно-надзорных органов можно выделить следующие особенности: если исходить из буквального смысла названия существующих правовых актов (Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации 1997 г.; Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации 1999 г.), содержащих перечень видов актов, издаваемых на уровне федеральных органов государства, то видно, что они адресованы только федеральным органам исполнительной власти.

Существующее в упомянутых Разъяснениях положение о необходимости регистрации Банком России своих нормативных актов (абз. 3 п. 3), также имеется и в ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (ч. 4 ст. 7). Поэтому, вроде бы следует вывод, что на нормативные акты Центрального банка РФ, распространяются данные Разъяснения. В то же время, в Законе о Банке России больше ничего не сказано о распространении действия Разъяснений на акты Центрального Банка РФ, в том числе, ничего не сказано о соответствии видов актов Банка России перечню, содержащемуся в Разъяснениях. Напротив, предусмотренные в ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» виды нормативно-правовых актов Банка России расходятся с видами, закрепленными Разъяснениями Минюста РФ. Так, например ЦБ РФ издает нормативные указания (ч. 1 ст. 7 Закона), тогда как согласно Разъяснениям: «нормативные правовые акты федеральных органов власти издаются только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Акты, изданные в ином виде (например, указания и др.) не должны носить нормативный правовой характер» (абз. 1 и 2 п. 3 Разъяснений).

Подобная ситуация складывается и в отношении актов других федеральных органов, не являющихся исполнительными. Таким образом, федеральные контрольно-надзорные органы издают нормативные правовые акты независимо от Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации 1997 г. и, следующих за ними Разъяснений 1999 г.: в видах (формах), не предусмотренных ими, а нередко и вовсе прямо запрещенных (разъяснения¹, письма², указания³).

Не оспаривая полномочие Минюста РФ по регистрации нормативно-правовых актов, в том числе, федеральных органов государства, не являющихся исполнительными (тем более что такая регистрация предусматривается законом⁴), вряд ли можно согласиться с правом данного министерства устанавливать для контрольно-надзорных органов иные параметры правотворчества (виды, порядок издания актов и др.). Данный вывод следует из самой природы контрольно-надзорных органов, а также из того, что все вопросы их правового статуса, компетенции и полномочий могут быть установлены только федеральным законом.

6. Порядок издания и вступления в силу нормативных правовых актов федеральных органов государства, не относящихся к исполнительной власти.

Ситуация, складывающаяся по данному вопросу, сходна (аналогична) рассмотренной в предыдущем пункте (ситуации относительно видов нормативных актов).

Имеется нормативная база, относительно порядка принятия нормативных актов органами рассматриваемого уровня¹.

Порядок издания актов федеральными контрольно-надзорными органами, не определен, но видимо, в настоящее время, они могут придерживаться данных документов, хотя они, и адресованы не им. Отдельные аспекты издания нормативных актов рассматриваемой группы органов устанавливаются в законодательных актах либо соответствующими органами самостоятельно. Так, например в ФЗ «О Центральном Банке РФ (Банке России)» прямо зафиксировано, что «Правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются Банком России самостоятельно» (ч. 2 ст. 7).

Представляется, что в ФЗ «О нормативных правовых актах РФ» следовало бы урегулировать данный вопрос: либо подтвердить самостоятельность федеральных контрольно-надзорных органов в установлении правил подготовки и вступления в силу издаваемых ими нормативных актов, либо закрепить единый порядок для всех органов (исполнительных и контрольно-надзорных) федерального уровня. Более предпочтительным, на наш взгляд, является первый вариант.

Таким образом, подзаконный нормативный правовой акт федерального органа государственной власти, не являющегося исполнительным – это нормативно-правовой акт установленного вида (формы); неоднородной юридической силы, но уступающий силе нормативных актов Правительства РФ; издаваемый федеральным органом государственной власти, осуществляющим контрольные, надзорные или иные специфические функции, в самостоятельно определяемом им порядке; на основе и во исполнение федеральных законов, а также на основании и в пределах собственной компетенции (общей и нормотворческой) и, содержащий как первичные, так и вторичные правовые нормы.

С учетом сказанного, можно сделать вывод, что, в настоящее время, подзаконное (ведомственное) нормативное правовое регулирование, трансформируется, принимая более адекватные и совершенные формы, соответствующие новым правовым, политическим, экономическим, социальным и иным реалиям, а также, основным направлениям политики государства. Совершенствованию данных форм, способствует, в свою очередь, реформирование аппарата государства, а также, проведение конституционной и административной реформ.