3. Особливості правового положення децентралізованих установ у різних країнах

У державах англосаксонської системи децентралізованим структурам надається двоякий правовий статус. З одного боку, вони наділяються всіма правами органа публічної адміністрації, а з іншого боку - самі є господарюючими суб'єктами й можуть укладати договори з компаніями й фірмами, виступаючи в такій якості як суб'єкти загального права. У цьому - джерело сили й впливу децентралізованих установ не тільки в державі, але й у суспільстві.

У Великобританії головною формою децентралізованих установ є публічні корпорації (public corporations). Це самостійні органи публічної адміністрації, відділені від центрального або місцевого уряду, які, подібно приватним компаніям, самі управляють власними справами. Їхні службовці не вважаються слугами Корони, а самі публічні корпорації не є агентствами міністерства. За свою діяльність ці відомства несуть повну відповідальність, аналогічно до тої, яка покладається на фізичних осіб або приватні корпорації. Їхня власність відділена від власності Корони.

Іноді до автономних структур британської публічної адміністрації відносять також самостійні королівські відомства (Crown separate statutory bodies), такі як Національна служба охорони здоров'я, ірландські податкові й митні комісіонери. Однак їхнє правове положення більшою мірою подібно зі статусом функціональних урядових органів. Королівські відомства діють як повновладні адміністративні органи в рамках спеціальної компетенції, наданої їм законом. Вони вважаються підлеглими Короні, і тому їхні працівники входять до числа цивільних службовців, а їхня власність віднесена до власності Корони. Але в той же час їхній правовий статус не можна ототожнювати із правовим положенням урядових органів. В окремих випадках самостійні королівські відомства вправі виступати від власного ім'я. На них не поширюється контроль із боку галузевих міністерств.

У США автономні адміністративні установи мають статус незалежних агентств (independent agencies). Вони є самостійними суб'єктами права, юридично підзвітними не Президентові, а Конгресу. Їм надаються виконавчо-розпорядницькі й нормотворчі повноваження. Крім того, вони вправі здійснювати й квазісудові функції - розглядати й ухвалювати рішення щодо адміністративно-правових спорів, які зачіпають праваі й обов'язки приватних осіб.

В 1980-х рр. Верховний суд США визнав, що Конгрес немає конституційного права створювати федеральні агентства, повністю виведені з-під президентського контролю. Тим самим Верховний суд спробував привести юридичне положення незалежних агентств у відповідність із їх фактичної участю у діяльності виконавчої влади.

В англомовних країнах поширення одержала така форма децентралізованих установ, як публічна корпорація. Вона широко застосовується, зокрема, в Австралії, Індії, Пакистані, Бангладеш, Шри Ланці, Нігерії, Кенії, Уганді, Гані, Танзанії.

У країнах континентальної системи адміністративного права децентралізовані установи, як правило, мають меншу адміністративну автономію, чим в англосаксонських державах. Типовим у цьому відношенні є статус основних ланок непрямої публічної адміністрації Бразилії - автаркії. Це автономні публічні служби із правами юридичної особи, власним майном і фінансовими надходженнями. Вони створюються законом для здійснення державної діяльності, що вимагає адміністративно-фінансової самостійності. Їхні працівники є державними службовцями.

У Франції суб'єктами адміністративного права, що не входять у систему міністерського підпорядкування, є незалежні адміністративні органи й публічні установи. Вони виведені із централізованої публічної адміністрації, і на них не поширюється інститут адміністративної опіки.

Незалежні адміністративні органи створюються, як вважають відомі французькі вчені Ж. Ведель і П. Дельвольве, у найбільше «уразливих» галузях управління, що вимагають особливої політичної нейтральності, неупередженості й професіоналізму, - в галузях політичних свобод і економіки. Ці структури наділяються рекомендаційними й контрольними повноваженнями, правом здійснювати розслідування. Вони можуть самостійно приймати не тільки індивідуальні, але й регламентарні акти управління. Хоча їхня діяльність підпадає під публічно-правове регулювання й вони не є суб'єктами приватного права, на них не поширюється система міністерської адміністративної опіки.

Друга ланка децентралізованої адміністрації Франції - публічні установи. Вони є юридичними особами публічного права, що спеціалізуються на керуванні певною публічною службою (лікарнею, агентством зайнятості, націоналізованими галузями господарства й т.д.). Залежно від особливостей правового статусу виділяються два види публічних установ: управлінського характеру й промислово-торговельного характеру. До управлінських установ відносяться, зокрема, Національна адміністративна школа, Франс прес; до установ промислового й торговельного характеру - Электрисите де Франс, Національне відомство лісів.

У французькому праві відмінності цих двох видів публічних установ визначені класичним способом. Вони розрізняються,

по-перше, за предметом,

а по-друге, - за методом правового регулювання (по французькій термінології - за предметом діяльності й правовим режимом).

Управлінські публічні установи виконують адміністративні функції, такі, як регламентація діяльності відомств, координація їхньої роботи, забезпечення правопорядку.

Функціонування управлінських установ регламентується в основному нормами публічного права. Їхні службовці мають такий же статус, що й державні чиновники. Вони фінансуються в основному за рахунок асигнувань із державного бюджету або надходжень від податків. На їхні фінансові рахунки поширюються правила державної звітності.

Промислові й торговельні установи займаються господарською діяльністю: виготовленням, закупівлею й продажем виробів. Функціонування публічних промислових і торговельних установ, навпаки, регулюється в основному приватним правом. Робота їхніх службовців регламентується Трудовим кодексом. Їхнє фінансування здійснюється насамперед за рахунок надходжень від продажу виготовлених виробів. Вони мають фінансові рахунки комерційного типу, що підпадають під правила оподатковування підприємств приватного сектора. Вони вправі займатися комерційною діяльністю відповідно до норм торговельного права. Але в той же час, промислово-торговельні установи як суб'єкти публічного права можуть здійснювати експропріацію, проводити публічні роботи. На них не поширюється приватноправовий режим регулювання або ліквідації майна.

У цей час у Франції нерідко створюються змішані публічні установи, що мають ознаки як управлінських, так і промислово-торговельних органів, такі, як Національна служба по судноплавству або автономні порти. Звичайно вони управляються як установи промислово-торговельного характеру, але зберігають за своїми службовцями привілеї державних чиновників.

В інших країнах континентальної системи адміністративного права найпоширенішою формою децентралізованих функціональних структур стали публічні установи, насамперед промислові й торговельні установи. Так, в испано- і португалоязычных державах зустрічаються всі відомі різновиди децентралізованих структур. Але публічними установами (establecimientos piiblicos) називаються, як правило, тільки установи промислового й торговельного характеру.

Деякі держави прагнуть створити своєрідні моделі децентралізованої адміністрації. Прикладом тому може служити шведський варіант.

У Швеції з XV11 в. спеціалізовані відомства, що спочатку створювалися у вигляді комісій, мали істотну автономію. І в цей час відомства зберегли свої «суверенні» права: невоєнні міністерства (за винятком Міністерства закордонних справ) мають повноваження лише загальнополітичного характеру й не вправі втручатися в поточну діяльність відомств. Фактично всі внутрішньогалузеві органи по законодавству Швеції мають автономію. До них відносяться близько 80 адміністративних установ, таких, як Національне поліцейське управління, Управління охороною здоров'я й соціальним забезпеченням, Управління охороною навколишнього середовища, Управління освітою. Ці відомства відповідальні перед урядом, і жоден міністр не має права втручатися в процес прийняття ними індивідуальних рішень. Парламент може задавати питання про їхню діяльність лише безпосередньому главі відомства. Розмежування повноважень між міністерствами й відомствами будується таким чином, що за міністерствами зізнається право визначати загальну політику у відповідній сфері або галузі управління, а за відомствами - перетворювати її в життя.

Працівники відомств у Швеції є кар'єрними цивільними службовцями, і керівники автономних спеціалізованих органів призначаються з урахуванням принципів заслуг і старшинства, а не за політичними міркуваннями.