Политические реформы: институциональная демократизация

«Правительство в России – единственный либерал»

А.С. Пушкин

Начиная разговор о политических реформах, нельзя не упомянуть о российской Конституции, которая в 1993 году зафиксировала, благодаря народному волеизъявлению, правила игры в отечественной политике. Неоднозначность этого документа – причина множества политических казусов в современной России.

С одной стороны, Основной Закон образца 1993 года провозгласил политические права и свободы. Многие из этих демократических принципов, правда, декларировались и ранее, но не всегда реально выполнялись. С другой стороны, российская Конституция не создала достаточных механизмов для того, чтобы предотвратить, к примеру, вполне возможный по действующим конституционным нормам, автократический сценарий. Причем последний, вполне мог быть осуществлен без нарушения принципов российского Основного Закона. Наше счастье, что ни Президенты России Ельцин и Путин, ни Дмитрий Медведев замашками диктаторов не обладали и не обладают. В противном случае ничего бы не помешало установить очередную автократическую диктатуру в современной России.³⁸ Главным основанием для таких выводов является чрезмерная концентрация полномочий в руках Президента, который вполне конституционным путем мог бы при случае лишить большинство россиян таких прав и свобод как: равенство российских граждан перед законом, право на свободу и личную неприкосновенность, право на тайну переписки и переговоров, право на неприкосновенность жилища, право на пользование родным языком, право свободного передвижения, свободу мысли и свободу слова, право на объединение в профсоюзы и так далее. Еще раз повторю, что в случае удобной политической ситуации и необходимости федеральные власти во главе с Президентом могут запросто конституционным путем отменить данные права и свободы российских граждан. И эту возможность мы с Вами им предоставили путем всенародного голосования в декабре бурного 1993-го. Вот такая ситуация. Наверное, именно поэтому особенно странными выглядят слова некоторых российских правозащитников и либералов с демократами по поводу незыблемости требований российской Конституции.

Вообще в современной политической ситуации многое становится совершенно непонятным. По моему принципиальному убеждению та конфигурация российских властных институтов, зафиксированная в российском Основном законе в 1993 году, создала крайне неблагоприятные условия для развития российской демократии. В девяностые эту систему политологи называли системой всеобщей безответственности. Парламент не отвечал за действия российского правительства и мог принимать любые популистские законы, следствием чего стал тот факт, что государство взяло на себя столько обязательств, что выполнить их было практически невозможно. Так, в 2003 году обязательства государства перед населением по тем же льготам, зафиксированным на бумаге, превышало государственный бюджет в несколько раз. При этом, правительство не отвечало перед парламентом, вследствие чего все наши партии представленные в Думе могли сколько угодно сотрясать воздух, но на экономической и социальной политике проводимой правительством это почти никак не отражалось. Президент же был выведен за рамки ветвей власти и мог в любой момент назначить виновных, например - правительство, что нередко мы могли наблюдать. А в глазах общественности первое лицо государства не так часто становилось крайним, хотя в его руках концентрировался громадный объем полномочий.

Что мы видим на сегодняшний момент? Странную ситуацию. Власть - Президент и партия парламентского большинства выступают с идеями проведения политических реформ, которые в первую очередь выгодны оппозиции – усиления статуса партий и представительных органов, плюрализации избирательной системы. Оппозиция же, пострадавшая от несовершенства российской властной модели, все эти нововведения яростно отвергает. Они выступают с позиций необъяснимого ретроградства – «давайте оставим все как есть». Почему так происходит - понять сложно. Вероятно, срабатывает известный «принцип Бабы Яги», которая всегда против. Приведу один показательный пример. Один из лидеров партии «Яблоко», непримиримый борец с путинским режимом и постоянный критик инициатив «Единой России» Сергей Митрохин постоянно публично не соглашался с введением запрета на переход депутатов из одной фракции в другую³⁹ (так называемый императивный мандат⁴⁰). По его словам эта инициатива стала «очередным мракобесием, которое является звеном в цепи преступлений «Единой России». Но, если мы откроем программу партии «Яблоко», принятую на съезде, то к изумлению увидим, что введение императивного мандата является программным требованием «яблочников» в перечне необходимых политических реформ.⁴¹ Примерно такая же ситуация и с другими компонентами политической трансформации последних лет. Понять, например, почему малые партии выступают против введения пропорциональной избирательной системы, благодаря которой они и получали депутатские мандаты в девяностые, проигрывая в одномандатных округах, невозможно…

Давайте разберемся более подробно. Возьмем для начала партийную реформу, реализующуюся в России с 2001 года. Но, сначала несколько слов из истории становления российской многопартийности.

В России особая история отношения к политическим партиям. Дореволюционное их развитие было прервано событиями 1917 года. Тогда - после Февраля партии проявили себя не с самой лучшей стороны – одни (либералы и умеренные социалисты) не смогли справиться с нахлынувшей на них властью и ответственностью, другие (радикалы) усиленно расшатывали ситуацию. Более семидесяти лет советской власти также сформировали устойчивые негативные стереотипы в отношении КПСС и слову «партия», под которым до сих пор многими понимается нечто закостенелое и бюрократическое.

В эпоху реформ Горбачева, после отмены шестой статьи «о руководящей и направляющей» роли КПСС, появились первые альтернативные компартии политические структуры. Они привлекли к себе большое внимание общественности тем, что выступали с доселе неслыханными по своей дерзости политическими лозунгами, направленными против так называемых аппаратчиков, номенклатурных привилегий, против самой КПСС. Перестроечные партийцы-оппозиционеры собирали митинги с сотнями, а то и тысячами людей по любому поводу. Власть же на подобные явления смотрела без одобрения, но и особенно не препятствовала. Затем случился августовский путч 1991 года и ситуация изменилась. КПСС и прежние аппаратчики ушли в небытие. А уличные «демократы» получили всенародно избранного Президента Б.Н. Ельцина, которого теперь уже должны были поддерживать. Партии пережили свой уличный этап развития и теперь, казалось, должен был наступить период, когда они вырастут и повзрослеют: привлекут в свои ряды серьезных людей, разработают нужные российскому обществу политические программы, начнут всерьез бороться за власть и станут настоящими каналами, по которым людские нужды и интересы будут поступать во власть. Но этого не произошло. Новая «демократическая власть» в лице Президента Ельцина не особенно хотела связывать себя партийной принадлежностью, вследствие чего ряды демократов-партийцев быстро поредели. Одни ушли из демдвижения в силу своей невостребованности, другие, увидев негативные последствия непопулярных реформ, стали оппозицией. На основе неприятия ельцинского курса появились оппозиционные партии и движения иных политических воззрений.

Весь политико-идеологический спектр вскоре был занят. Разноцветье партийных программ, лидеров и идеологий позволяло говорить о политическом плюрализме, но одно серьезное обстоятельство замечали практически все исследователи российской партийной системы: партии являлись крайне слабыми структурами.⁴² Они представляли собой «верхушечные» образования, привязанные в основном к столице, Государственной Думе. Региональные отделения были не далеко везде, а авторитетные партийные структуры вообще были редкостью, потому что множество партийных организаций не выходило за пределы московского Садового Кольца. По рейтингам доверия, российский избиратель, партии и Государственную Думу ставил на одно из последних мест, не в пример Президенту и правительству.

Кроме того, партии не были единственными субъектами избирательного процесса – в результате у нас правом выдвижения кандидатов на выборах пользовался кто угодно – вплоть до обществ трезвенников или собаководов-любителей. Основную массу кандидатов на разнообразные выборные должности составляли беспартийные. В девяностые каждый уважающий себя чиновник пытался дистанцироваться от партий, в том числе от «партий власти», заявлять о своей «независимости», о том, что он поддерживает «все лучшее во многих политических движениях», но и никакую из партий конкретно, что они все «хозяйственники», и политикой, дескать, вообще не занимаются. Мы хорошо помним эти слова. И получалось, что внятного идеологического образа политической элиты не было в принципе, а, следовательно, и никакая политическая структура не несла ответственности за происходящее в стране. «Партии власти» надувались как мыльные пузыри и сдувались по мере утраты политического потенциала - так случилось и с «Демроссией», поддерживающей Ельцина, и «Демвыбором России» Гайдара, и с «Нашим домом» Черномырдина. Это были не партии, а предвыборные проекты. Они были нужны только в период избирательных кампаний. И эта ситуация была чрезвычайно выгодна политической элите, так как позволяла действовать в свободном режиме. Можно было принимать любые непопулярные законы и решения, зная о том, что на следующих выборах будет создан новый фантом под кодовым названием «партия власти», которая, взяв на себя ответственность, снова канет в лету.

Вспомним традиционную ситуацию на выборах, где выдвигались одни «хорошие люди» не заявляющие о своих партийных симпатиях, а имидж которых был смело откорректирован политтехнологами. По статистике только лишь четверть всех кандидатов выдвигалась партиями. В результате мы видели беспартийную на всех уровнях власть, программу которой никто не знал, а, соответственно, и спросить было не за что. Данное обстоятельство дополнялось запретом высшим государственным чиновникам быть членами партий.⁴³ Ответственность за положение дел в стране никто брать не хотел.

С приходом В. Путина к власти ситуация изменилась. В России появилась партия парламентского большинства - «Единая Россия». Ее председатель - Борис Грызлов, неоднократно говорил о том, что «единороссы» ориентируются на то, чтобы в ближайшие 10-15 лет быть доминирующей партией в России. Но речь идет не только об изменениях в партийно-политическом раскладе – серьезно модернизировалось законодательство. В 2001 году был принят закон «О политических партиях», который обязывал партии создавать разветвленную структуру региональных отделений, увеличить численность. Партии наконец-то стали монополистами на рынке выдвижения кандидатов, было введено обязательное требование к ним регулярного участия в выборах. В качестве приза политическим партиям предоставлялась возможность государственного финансирования. Причем финансированию подлежали не только партии представленные в Думе, но и набравшие на выборах в нижнюю палату парламента более 3%. Кроме того, тем партийным структурам, которые прошли в Государственную Думу давались определенные преференции в плане облегчения регистрации кандидатов, ими выдвинутых.

Этим дело не ограничилось. Существенно изменились правила проведения выборов в России. Основной тренд реформы избирательного законодательства – усиление влияния политических партий. Хотя с восприятием этих реформ не все так просто. Одни видят в этих нововведениях, как, впрочем, и во многих других инициативах, наступление на российскую демократию со стороны «авторитарных сил». Так, например, по словам известного думского деятеля, независимого депутата Государственной Думы четвертого созыва Владимира Рыжкова, а в недавнем прошлом лидера фракции «Наш дом-Россия»: «Кремль, Центризбирком и «Единая Россия» создали из избирательного законодательства нечто несусветное, абсурдное, дикое и потустороннее»⁴⁴. Григорий Явлинский, Геннадий Зюганов, Владимир Жириновский также неоднократно выступали с подобными заявлениями, в которых критиковали «правила игры» на выборах. Иными словами цвет российской оппозиции определился в своем отношении к законодательным новациям. Политические оппоненты «единороссов» заговорили о «возвращении времен КПСС» и прежней политической практики. Но есть ли реальные основания для такого рода суждений? Что же изменили законодатели? И почему российская оппозиция так рьяно выступает против? Как мы можем оценивать вполне заметные тенденции к формированию лидирующей партии, консолидирующей практически всю политическую элиту страны и региона?

Главное на что направлена реформа избирательной системы, как уже было сказано выше – это усиление влияния партий на выборах. Именно для этого на выборах в Государственную Думу была введена пропорциональная система, в рамках которой депутатом можно стать только по спискам политических партий. Кроме того, в регионах также было изменено законодательство – на выборах в региональные представительные органы власти введена смешанная избирательная система и теперь, как минимум, половина депутатского состава будет представлять партийные организации. Для чего это нужно? Любой учебник по политологии нам скажет о том, что пропорциональная избирательная система более способствует политическому плюрализму, нежели выборы по одномандатным округам. Пропорциональная избирательная система всегда приводит к возникновению нескольких влиятельных политических партий, к многопартийности, где учитывается голос малых партий. Замечу тот факт, что ни «Яблоко», ни ЛДПР, ни СПС, ни во многом КПРФ никогда не имели большого количества депутатов, избранных по одномандатным округам. Практически все их победные достижения были связаны с успехами на выборах с партийными списками по пропорциональной системе. В одномандатных округах оппозиционеры были в явном меньшинстве. Там почти всегда выигрывала власть. Причина тому – особенность пропорциональной системы, где учитываются все голоса избирателей, отданные за партии, преодолевшие проходной барьер. Заметим, что на выборах по одномандатным округам учитывались лишь голоса, отданные за победителя, а остальные избиратели «проигрывали». И именно поэтому теряющий политические позиции Президент Ельцин в свое время в конце 90-х годов хотел максимально сократить долю депутатов в Государственной Думе, избранных по партийным спискам, и увеличить число «одномандатников». Случаев, когда пропорциональная модель выборов приводила бы к двухпартийной системе в мировой практике не было, а от возникновения однопартийности, которой так пугают наши оппозиционеры, существуют законодательные запреты. Поясню на примере. Согласно нынешнему законодательству и новой избирательной системе на выборах в Законодательное собрание Ростовской области должны были пройти (что мы и смогли увидеть в марте 2008 года), как минимум, две политические партии. Такого количества партийных представителей там не было еще никогда, ни в последние перестроечные годы, ни в девяностые.

Совершенных избирательных систем просто не существует. Все имеют свои достоинства и недостатки. Но вместе с тем правила выборов, оказывают самое заметное влияние на структурирование политического пространства.

Партийность усиливает ответственность политиков. Российская практика показала, что скрываться под маской неполитизированного «хозяйственника» очень выгодно чиновникам или депутатам. Но теперь политики уже не смогут представлять «самих себя». Они станут представителями конкретной политической силы, а, соответственно, нести коллективную ответственность. Если один партиец будет, например, замешан в сомнительных делах, то этот груз ляжет на всех остальных. Кроме того, партии, в отличие от так называемых «независимых» политиков и депутатов имеют достаточно конкретные политические взгляды, а, соответственно, это уже не выбор между мифическими и часто весьма далекими от реальности имиджами, а между конкретными вещами и взглядами.

Долгое время считалось, что представительные органы, особенно на местном и региональном уровнях, не должны политизироваться, потому что, якобы, масштаб решаемых там задач не тот – придавать политический окрас вопросам типа уборки улиц и своевременного вывоза мусора считалось просто неприличным. Но тут-то и скрывалось большое заблуждение. Потому что муниципальные и региональные власти занимаются не только житейскими вопросами. В их работе немало вопросов политического характера. Ведь кто и как вывозит тот же самый мусор, на каких условиях местные органы власти распределяют муниципальные земли и заказы – вопросы непростые. И, соответственно, решения их могут быть совершенно разными. А здесь как раз и находится политика.

Пробежимся по другим новациям избирательного законодательства. Усиливая статус партий, законодатели увеличили барьер для прохождения в Думу с 5 до 7%. И это тоже вызвало бурю возмущения у оппозиции – так как многие мелкие партии теперь потеряли возможность пробиться в представительные органы в одиночку. Но нужно понять – что нет «хороших» или «плохих» барьеров. В Израиле однажды на выборах в парламент был установлен барьер в 1%, что привело к тому, что в бюллетене появилось более 100 партий, состоящих из одного политика и его команды, и избиратель, соответственно, никак не мог понять – а чем же они – все эти партии отличались друг от друга. В Польше барьер в 1% привел к крайней фрагментации национального парламента, которая не давала возможности принятия ни одного серьезного решения. Мы видим, что увеличение проходного барьера в России на выборах в Государственную Думу уже привело к тому, что российские партии начали объединяться. Один из успешных примеров – объединение «Партии пенсионеров», «Родины» и «Российской партии Жизни» в «Справедливую Россию», которая смогла преодолеть барьер в 7% в декабре 2007 года.

Другая принципиальная вещь – отмена порога явки. Нужно сказать, что во многих странах вообще нет этого требования, как нет и списков избирателей, подобных нашим. Кто захотел – тот пришел, зарегистрировал себя и проголосовал. Теперь и в России выборы будут признаваться состоявшимися вне зависимости от количества избирателей, явившихся на избирательные участки. Это вполне логичная вещь - так как неоднократно в российской практике бывали ситуации, когда избиратели не хотели выбирать себе власть, игнорируя голосование. Таким образом, получалось, что пассивное большинство, остававшееся дома, навязывало свою волю ответственным и активным избирателям, пришедшим на избирательные участки. Еще один аргумент в пользу этого решения. Сам барьер явки неоднократно становился средством манипулирования результатами. Так, если в округе на выборах вдруг создавалась ситуация, что побеждал оппозиционный кандидат, то власть могла не форсировать мобилизацию людей на участки в день голосования, и, таким образом, привести к тому, что выборы были признаны несостоявшимися. Эту технологию можно было неоднократно наблюдать во многих территориях России.

Много копий сломано относительно графы «против всех», которой теперь не будет в бюллетенях. Но если рассудить – то оказывается ее отмена на руку, прежде всего, оппозиции – так как недовольный избиратель теперь не просто протестует, а голосует за конкретные политические силы, настроенные против правящей элиты. А, следовательно – это уже не глухой и безрезультатный протест против всего и вся – это уже плюс оппозиции и минус власти. Таким образом, деструктивный протест приобрел конструктивное выражение. Более того, нужно сказать, что сама технология голосования против всех имеет весьма уязвимую природу – ведь при пропорциональных избирательных системах голос «против всех» в большей степени перераспределяется в пользу тех, кто набрал большинство на выборах.

Очень важное изменение - запрещение процедуры самовыдвижения кандидатов. Это решение, также направлено на увеличение значимости и усиление статуса политических партий. Теперь желающий быть выдвинутым на ту или иную выборную должность вынужден обращаться к партийным структурам. Раньше такой необходимости почти не возникало, в силу чего партии были похожи на пятое колесо в российской политической системе. Так, например, на выборах в Законодательное собрание Ростовской области 1994 года политические партии вообще не имели права выдвигать кандидатов. Партии были не нужны, так как накладывали лишь дополнительные обязательства.

Для усиления позиций партий были запрещены избирательные блоки, потому что их причудливые конфигурации также нередко вводили избирателей в заблуждение. Например, в Ярославле предпринимались попытки создать блок «ПутИна». При этом его создатели настаивали на том, что к Президенту Путину он не имеет никакого отношения. Часто местные политики в регионах России использовали при создании блоков название «Родина», хотя принадлежность к одноименной фракции была сомнительной.

И еще одна вещь – это так называемый «запрет на критику». Безусловно, никто критику не запрещал ни в рамках дебатов, ни на страницах печати, ни и в эфире телевидения и радио – поэтому ни о какой цензуре, как пытаются представить некоторые, речь не идет. Законодатели посчитали некорректным использовать критику оппонента лишь в видеороликах. Так как нередко специально для этого создавались проплаченные партии-киллеры или кандидаты, которые занимались только лишь дискредитацией оппонентов. В коммерческой рекламе такой запрет тоже есть. И мы никогда по телевизору не видели негативной рекламы – как, например, компания Кока-кола бы критиковала Пепси… Если есть привлекательная программа или взгляды – пожалуйста – говори в роликах о себе, либо можешь сказать все что хочешь в рамках дебатов.

Весь комплекс нововведений в избирательном и партийном законодательстве привел к тому, что появился новый уровень политической ответственности – партийной. Удержать политическое лидерство в новых правовых условиях стало сложнее. Этого можно добиться только лишь в случае осуществления того политического курса, который будет удовлетворять большинство граждан. А эта уже задача гораздо более серьезная, нежели победа на тех или иных выборах. Ведь если дела в России или, например, Ростовской области пойдут не очень хорошо – то в этом теперь будут виноваты не просто конкретные чиновники, но и вполне определенная партия.

Наглядно действие поправок в избирательное законодательство показывают итоги региональных кампаний. Разнообразие региональных случаев делает анализ ситуации более корректным. Возьмем для примера региональные выборы 11 марта 2007 года, которые для чистоты нашего эксперимента не были совмещены с федеральными кампаниями. В этот день в 14 российских регионах выбирали представительные органы.

Что бы там ни говорили оппозиционеры различного толка, но выборы 11 марта 2007 года продемонстрировали главную тенденцию – благодаря новой избирательной системе в регионы вернулась публичная политика. Пусть кампании проходили не всегда корректно, с применением самых разнообразных политических технологий, но накал борьбы говорил о том, что конкурентность выборов была высока. Последнее только привлекло дополнительное внимание граждан к участию в выборах, вследствие чего явка избирателей оказалась выше, чем прежде, опровергнув грозные предсказания хулителей инициативы отмены порога явки.

Возрождение публичности в политике принесло пользу, прежде всего, вечно брюзжащей оппозиции, которая на тех выборах укрепила свое положение. Коммунисты набрали в среднем больше, чем во все предыдущие разы, чем подтвердили свое право быть второй среди самых авторитетных партий. Сторонники Зюганова теперь представлены во всех 14 региональных парламентах, где прошли голосования. Хотел бы обратить на это особое внимание – так как при прежней избирательной системе таких возможностей у коммунистов не было. Хотя недовольства и критики со стороны КПРФ по поводу избирательного законодательства было высказано ой как много.

Еще одним фактором стали неожиданные итоги по «Справедливой России», которая в среднем по регионам вышла на третье место, а в соседнем Ставрополье переиграла даже лидера предвыборной гонки – «Единую Россию». В ряде регионов через избирательный барьер прошел «Союз правых сил», а вот «Яблоко» во всех регионах потерпело сокрушительное поражение, как правило, даже не приблизившись к минимальной планке для прохождения в парламент. Кстати, «Яблоко» не поддержало своих коллег по правому лагерю и официально призывало портить бюллетени, в результате чего СПС, например, в Санкт-Петербурге не прошел в парламент, немного не добрав голосов. А Григорий Явлинский в рамках кампании заявил об очередном «полном разрыве» с СПС.

Российская оппозиция приобрела дополнительные голоса за счет тех, которые ранее отводились графе «против всех». Нещадно критикуемая инициатива «единороссов» отмены графы «против всех», как и утверждали авторы поправок, направила общественный протест в конструктивное русло. Но об этом ведь оппозиция не говорит. Ей гораздо эффектнее можно рассказывать о притеснениях и фальсификациях.

Конкуренция на выборах – залог того, что российская демократия есть живой организм. Когда населению есть из кого выбрать себе власть, это неизбежно заставляет действующую власть работать более профессионально, слаженно и результативно. Вот только здесь избирателю нужно уметь различать пустые популистские предвыборные обещания и реальные инициативы с предложениями.

Конечно, описываемой реформой не были ликвидированы все недостатки российских выборов. Думаю, что российским депутатам еще есть над чем подумать по поводу освещения агитационной кампании в СМИ на основных теле- и радиоканалах. Но мы должны согласиться с тем, что поправки в избирательное законодательство связаны, прежде всего, с усилением ответственности политических игроков и канализацией общественного протеста в конструктивное русло. России не нужны потрясения, которые так желанны некоторыми политическими лидерами. Нашей стране нужна стабильная власть и предсказуемость, основанная на реальном волеизъявлении граждан, а не кучки недовольных политиков не нашедших себе политической перспективы в новых условиях.

Еще один важный аспект путинских реформ – усиление степени влиятельности тех властных институтов, за места в которых борются партии. Прежде всего, речь идет о раскрытии потенциала представительных органов. После того грандиозного унижения парламента, которое осуществил Борис Ельцин в 1993 году, законодательные органы на всех властных уровнях серьезно ослабели, потеряв значительную часть своих властных полномочий. Эта политическая реальность была закреплена в Российской Конституции. Наши парламентские органы власти – будь то Государственная Дума с Советом Федерации, или Законодательные органы субъектов федерации, а о городских Думах я уже не говорю, – как правило, политически слабые органы. Они имели весьма ограниченные возможности для осуществления контрольных функций за исполнительной властью, практически никак не влияли на формирование администраций, и слабо - на их работу и политический курс. И до сих пор все еще мало участвуют в формировании реальной политической повестки дня. Рады бы помочь депутаты-партийцы обратившемуся к ним гражданину, но кроме полезных советов вряд ли что-либо в состоянии сделать. Вот и остается депутату-партийцу только писать запросы чиновникам от исполнительной власти с просьбами помочь. А на эти просьбы чиновник, как известно, откликается выборочно. Но спрос с депутатов был и остается достаточно высокий. Рядовому избирателю недосуг разбираться в особенностях распределения полномочий и ответственности между ветвями власти. Поэтому популярность депутатов в нашей стране невелика по сей день.

Слабость российского парламента признают практически все специалисты, даже консервативного толка. В целом, говорят они – например, известный политолог Вячеслав Никонов⁴⁵, и с его мнением нельзя не согласиться, российская институциональная действительность отчасти напоминает ситуацию начала двадцатого века – когда российский император Николай Второй всегда мог издать Указ в обход мнения тогдашнего представительного органа. Такие права давали ему действовавшие в то время основные законы Российской Империи. Похожая возможность у нынешнего российского руководителя – Президента существует и поныне, правда в несколько трансформированном состоянии. Это право ему было предоставлено российской Конституцией декабря 1993 года.

Политические реформы Президента Путина были направлены на усиление роли представительных органов. Серьезной мерой в этом направлении стало принятие закона о парламентских расследованиях. Заметим одну важную и примечательную вещь. В девяностые годы, когда Государственная Дума представляла собой достаточно оппозиционный орган, депутаты от Коммунистической партии, «Яблока», ЛДПР и так далее, нещадно ругавшие правительство и Президента, так и не смогли договориться между собой, для того, чтобы принять закон о том, как нужно контролировать это самое правительство! Удивительная вещь. Когда же в Думе получили большинство «единороссы», известные своей лояльностью российскому правительству, то этот законопроект появился. Примечательно то, что оппозиция предприняла все возможные усилия для того, чтобы он не был принят! Логику нашей нынешней оппозиции весьма сложно понять.

Политический статус законодательных собраний субъектов федерации усилило наделение их правом утверждения кандидатур на должность глав исполнительной власти регионов, по представлению Президента. Еще больше он усилится в случае реализации на деле идеи о предоставлении права партийному большинству в законодательных собраниях субъектов федерации выдвигать кандидатов на должность губернаторов регионов. Пока такая практика не возникла.

Но самым серьезным решением стало то, что Президент Путин на IX Съезде «Единой России» одновременно возглавил партию и подтвердил свою готовность стать руководителем правительства. Тем самым властная элита, не меняя текста российской Конституции, последовательно движется к принципиально новой практике – формирования партийного правительства на основе парламентского большинства. Замечу, что эта цель – мечта всей российской либеральной интеллигенции XX века. Вокруг этого решения сломано столько копий и сказано столько слов. Именно из-за требования кадетов формирования правительства парламентского большинства была разогнана Первая Государственная Дума в 1906 году. Теперь же власть, а не оппозиция является инициатором движения в направлении создания партийного правительства, но, как видим, особого восторга оппозиционной публики, которая долго билась за осуществление данной идеи, не возникло.

Раз уж зашла речь о представительных органах, то нельзя не сказать несколько слов об Общественной палате – новой структуре, которая появилась при Владимире Путине. Эта структура, по сути, несколько напоминает нам парламент и по некоторым своим задачам, и по форме. По большому счету, те функции, которые возложены на Общественную палату, должен как раз таки представительный орган и выполнять, но российский опыт парламентаризма в этом смысле иной. Это и позволило множеству политических обозревателей оппозиционного настроя говорить о том, что, дескать, Общественная палата – есть «муляж гражданского общества», необходимый для того, чтобы в нужный момент создавать видимость всенародного обсуждения проблем. Именно поэтому, по мнению этих самых непримиримых с властью «общественников», нужно бойкотировать и не признавать Общественную палату – так как там будут идти на уступки в принципиальных вещах только для того, чтобы успокоить или усыпить мнение общественности. Но тут возникает вот какая мысль – а какая, собственно, разница, по каким причинам наша российская власть будет делать нам уступки при принятии тех или иных законов и решений? Важен ведь не процесс, а результат. А результат как раз и предполагает принятие более взвешенных решений, прошедших обсуждение, консультации… Это именно то, для чего палата и задумывается. И мне кажется, что тут, без всякого сомнения, нужно идти навстречу, и использовать те легальные возможности участия в процессе принятия тех или иных решений.

Общественная палата призвана следить за соблюдением неких морально-этических норм в общественно-политической жизни страны, особенно в вопросах взаимоотношений общества и власти. Палата, состоящая из авторитетных, самодостаточных и состоявшихся людей нужна для того чтобы принципы добра и зла в политике были четко определены. И лучше будет, если за это дело будут отвечать люди, не имеющие глобальных политических амбиций. И пусть некоторая политическая ангажированность при формировании данного органа и была кем-то замечена (она в основном выражалась в том, что члены палаты ранее были замечены в обширных контактах с действующей властью и сюда практически не были включены «общественники» ангажированные иными политическим силами), думаю, что миссия организации вполне удобоваримая и полезная. Особенно это касается возможностей палаты придать диалогу общества и власти некий четко выраженный институциональный механизм.

Наверное, в идеале, когда российский парламент будет наделен большей ответственностью, еще более серьезно усилятся его контрольные функции по отношению к правительству и исполнительной власти в целом, необходимость в Общественной палате отпадет. Но такого рода сценарий требовал бы изменения действующей Конституции. А в нашей стране только дай возможность запустить маховик конституционных реформ – и вовремя остановиться будет крайне трудно. Тем более, что вопрос политической стабильности также немаловажен. Российские руководители наверняка рассуждали подобным образом. Нужно сказать, что даже радикальные оппозиционеры в своих научных работах признают правоту данной линии, что, впрочем, не мешает им с политических трибун говорить противоположные вещи. Так, например, Владимир Рыжков в одной из работ признал, что «…не следует забывать, что в стране с довольно противоречивой традицией отношения к праву неизменность основного закона – самостоятельная ценность, ради которой надо идти на определенные жертвы»⁴⁶.

Ельцинский Основной Закон является правовой базой существования российского государства. Правда, для полной справедливости сказанного необходимо отметить, что, несмотря на то, что за пятнадцать лет Конституция текстуально не менялась, практика применения конституционных норм при Путине переживала периодические изменения. Думаю, что президентство Дмитрия Медведева продолжит данную логику политических реформ.

Ярким примером необходимости реформ в политической сфере является нынешнее неудовлетворительное состояния верхней палаты российского парламента - Совета Федерации. Порядок его формирования уже пережил три эпохи. Призванный представлять по Конституции в Федеральном Собрании российские территории, Совет Федерации первого созыва включал по два представителя от каждого региона, избранных на всеобщих выборах. В 1995 году практика изменилась и сенаторами стали руководители исполнительного органа власти региона и законодательного. В 2001 году порядок формирования верхней палаты еще раз модифицировался, так как наделенных парламентской неприкосновенностью губернаторов и спикеров региональных парламентов невозможно было привлечь к ответственности за любые, даже самые существенные нарушения закона. Отстаивать интересы регионов в верхней палате парламента стали представители, выдвинутые исполнительным и законодательным органами власти субъекта федерации. Но и эта модель не всегда срабатывала корректно.

Приведу случай из политической практики. В 2001 году, благодаря новому порядку формирования от Ростовской области были назначены два представителя в Совет Федерации – Сергей Анохин и Александр Казаков от каждой ветви региональной власти. Затем, Сергея Анохина сменил Евгений Бушмин. Казаков и Бушмин – влиятельные в столичных кругах политические фигуры, кстати говоря, - оба руководители комитетов в Совете Федерации. Они могли «решать вопросы», пробивать нужные проекты, иными словами, лоббировать интересы области. Но случилось, так что Александр Казаков был вынужден сменить место работы и ростовские законодатели решили выдвинуть нового кандидата на должность в Совете Федерации – известного ростовского предпринимателя Сергея Кислова. Кандидатура была одобрена большинством голосов ростовских депутатов Заксобрания еще в апреле 2006 года. Но почти целый год (!) Кислов дожидался момента избрания сенатором от Донского края. В результате представителем Ростовской области в Совете Федерации он так и не стал, а донской регион оказался представленным всего лишь одним человеком.

В чем же дело? А дело в том, что спикер Совета Федерации и одновременно лидер партии «Справедливая Россия» Сергей Миронов никак не хотел вносить на утверждение Советом Федерации данную кандидатуру. Он хотел бы там видеть свое протеже, нашу землячку, сенатора от республики Хакасия Валентину Петренко. Зачем ей менять одно кресло сенатора на другое – тоже, наверное, понятно. Видимо речь шла о каких-то существенных политических амбициях, ориентированных на область и политическое лидерство в ней. А это, думаю, никакому губернатору не понравится. Тем более, что Петренко в этой самой партии Миронова занимала далеко не последнюю роль. А, следовательно, если давать партии «Справедливая Россия» и ее выдвиженцам зеленый свет – это означает медленно, но верно двигаться к своему политическому закату в области. Тут, мне кажется, никакого недопонимания ситуации среди донской элиты не было. И ростовчане поступили по-своему.

По какому праву Миронов нарушал конституционные права граждан – одному Богу известно. Кстати говоря, Сергей Кислов при выдвижении был поддержан политсоветом партии «Единая Россия», которую Миронов усиленно критиковал за, дескать, политический монополизм. Но как в таком случае объяснить и аргументировать тот бюрократический монополизм и политическую вакханалию, сложившуюся на сегодняшний момент в Совете Федерации, когда решения о представительстве целых многомиллионных регионов в федеральных органах власти находятся в руках одного человека, набравшего, кстати, на президентских выборах в 2000 году менее одного процента голосов? Нужно сказать, что такое бюрократическое давление на себе испытывала не только Ростовская область. В некоторых других регионах сложилась похожая ситуация. Получается, что один человек, пусть даже третье лицо в российском государстве, плевать хотел на конституцию, на дух и букву основного закона страны.

Новая реформа порядка формирования Совета Федерации назрела. Нетерпимая ситуация, сложившаяся с ростовским выдвиженцем - Сергеем Кисловым – подтверждение того, что нынешняя система формирования верхней палаты несовершенна, хотя и удовлетворяла решение определенных текущих задач. В декабре 2006 года, по обещанию Бориса Грызлова, Дума должна была принять закон, определяющий новый порядок избрания сенаторов. Но, судя по всему, он потонул в многочисленных согласованиях и утверждениях. Новая модель должна учитывать формулировку действующей конституции, согласно которой регионы в Совете Федерации будут представлены по одному человеку от каждой ветви власти – исполнительной и законодательной. Вероятно, что сенаторы будут проходить еще и процедуру утверждения на всенародных выборах.

Помимо реформ федеральных органов власти, большого внимания требует ситуация на самом приближенном к населению уровне – муниципальном. Один из авторов нового закона о местном самоуправлении, принятого в 2003 году Дмитрий Николаевич Козак, в пору его разработки заявил о том, что в России до сих пор местное самоуправление не стало реальностью. Этот факт и стал побудительной причиной для создания новых законодательных условий. На самом деле проблем на местном уровне с момента принятия закона от 1995 года было более чем достаточно. Во-первых массу вопросов вызывали финансовые основы местного самоуправления. Отсутствие четких нормативов регулирования межбюджетных отношений приводило к тому, что вышестоящие власти нередко «спускали» на местный уровень определенные обязанности, например, по выполнению закона о льготах на ЖКХ, проезду на общественном транспорте, которые были совершенно не обеспечены финансово – то есть просто в местном бюджете на это не было денег. В связи с чем большинство льгот существовало лишь на бумаге. Вспомним, как ростовская мэрия многократно пыталась вычислить сколько же льготников перевозит общественный транспорт – вводились специальные проездные талоны, появлялись контролеры. Все равно найти оптимальную цифру устраивающую как транспортников, так и муниципалитет было очень сложно. Теперь каждый уровень власти получил строго определенный перечень полномочий, а для их исполнения соответствующие необходимые доходные источники.

Еще одной негативной чертой прежней системы было то, что само руководство муниципалитетами часто не было заинтересовано в наращивании собственных доходов – была опасность что эти деньги может запросто забрать вышестоящий региональный уровень власти, сказав примерно следующее – «у вас доходная часть бюджета растет – поэтому мы вам сокращаем количество дотаций». В результате было выгодно быть бедным, но пробивным, постоянно выпрашивать у региональных и федеральных властей деньги на те или иные проекты. Собственно такое иждивенчество и является до сих пор большой опасностью для многих руководителей, особенно тех, кто избрался при поддержке региональных властей. На это не раз обращал внимание и ростовский губернатор Владимир Чуб. У местных руководителей часто возникала иллюзия по поводу того, что если кандидатуру поддержал губернатор, то это будет означать и автоматическое наполнение бюджета. Не все так просто. Новый закон предусмотрел, во-первых, большую заинтересованность местных властей в наращивании собственных доходов, а во-вторых, сократил возможности вышестоящих властей манипулировать финансами, исходя из своих личных или политических предпочтений. Законодатель предусмотрел четкие нормативы налоговых отчислений непосредственно идущих в местные бюджеты. Их величина небольшая – но и это уже шаг вперед. Поэтому местный уровень власти по данной муниципальной реформе становится более самостоятельным, чем прежде. Хотя опять же не будем чересчур оптимистичными. Тут есть рациональное объяснение такой осторожности федерального законодателя. Ни для кого не секрет то, что местные власти нередко на своей территории занимались не самоуправлением, а самоуправством. Примеров даже в Ростовской области предостаточно - вспомним скандальные задержания правоохранительными органами глав администраций Миллеровского района Алексея Бабушкина, Пролетарского района Алексея Кабанова, Егорлыкского района Александра Цыпкина за взятки, вымогательство и мошенничество.

Для предотвращения подобных правонарушений в 2000 году была предусмотрена возможность региональным властям снимать с должности нерадивых глав администрации, нарушавших законодательство. Данная норма на Дону была использована только однажды – когда была снята с должности глава администрации Куйбышевского района Ростовской области Тамара Забродняя, попытавшаяся вмешаться в хозяйственные споры. Тем не менее, нововведение 2000 года проблемы полностью не решило.

Для эффективной работы органов местного самоуправления необходимо преодоление последствий централизованного государственного управления, которое до сих пор не изжито. Ведь нередко вопросы с которыми часто сталкиваются граждане в процессе своей жизни были отнесены не к ведению местных властей, а региональных или вообще общероссийских. Так, один из самых ярких примеров – вопрос о перепланировке квартир, который относился еще совсем недавно к вопросам, решаемым на уровне федеральных органов власти.

Муниципальная реформа решила ряд управленческих задач. Но нужно сказать, что для настоящего самоуправления необходимо, прежде всего, желание граждан управлять своей территорией. А многие наши соотечественники до сих пор уповают только на местных властей в таких вопросах как, например, уборка подъездов и тому подобных. Ведь в странах с развитой гражданской культурой к повседневным, бытовым вещам относятся иначе. Так, например, в Скандинавии вам не разрешат поставить пластиковое окно в квартире, если оно по своему дизайну отличается от других. Потому что твое окно будет нарушать права соседей, портить эстетический образ дома. Причем заметим, что это требование нигде не записано – оно существует негласно, на уровне обычного права. Поэтому самоуправление основывается на желании граждан самостоятельно решать местные вопросы.

Именно по этой причине у российских законодателей до сих пор не разрешилась важнейшая задача предоставления органам местного самоуправления настоящей самостоятельности. Ведь с одной стороны - налицо необходимость автономизации местных органов власти от государственных. С другой же - независимые от региональных органов власти муниципалитеты должны эффективно контролироваться структурами гражданского общества. А при утере нынешней опеки со стороны вышестоящих властей местные чиновники могут вообще оказаться неконтролируемыми и неуправляемыми.

В нашем случае хоть муниципальная власть и отделена от власти государственной, по сути, является ее логическим продолжением. Как говорит глава комитета по местному самоуправлению в Совете Федерации Леонид Рокецкий у нас так и осталась до сих пор райкомовская система, которая отвечала за все. И сейчас, и тогда представительные органы – тогда Советы, сейчас городские и районные думы играют скорее декоративную роль в вопросах местного самоуправления. Ведь даже несмотря на появление должностей Председателей городских дум, последние так и не стали влиятельными политиками. Часто председатель думы не имеет право даже подписать решение, принятое депутатами, так как требуется на то виза главы администрации – теперешнего первого секретаря райкома.

В настоящий момент вопросы повышения эффективности пытаются решить через модернизацию системы отношений внутри самой власти. Но, думается, что наступит и тот период, когда местное самоуправление будет модернизироваться и в другом направлении – в сторону укрепления системы сдержек и противовесов на местном уровне, совершенствования механизма разделения властей как по горизонтали так и по вертикали. Для этого нужно прежде всего участие граждан и их интерес в решении вопросов местного значения.

Жизнь показывает, что Российская Конституция хотя и является текстуальной константой может переживать весьма существенные трансформации в плане своего политического и институционального содержания. Но главное чтобы эти изменения улучшали нашу жизнь и делали более жизнеспособной и устойчивой нашу молодую российскую демократию. И в таком случае день российской конституции будет с каждым днем вызывать все больше положительных эмоций.