97. Особливості правового режиму земель сільськогосподарського призначення.

Під поняттям "режим" (франц . regime, від лат. regimen — управління) розуміється сукупність правил, заходів, норм, не­обхідних для досягнення якоїсь мети. Під правовим режимом розуміють встановлені законодавством порядок використання об'єкта, допустимі межі та способи розпорядження їм. Він забезпечується відповідними заходами впливу (заохочення і відповідальності) з боку органів виконавчої влади та місцевого самоврядування.

На думку Н.І. Титової для поняття змісту правового режиму важливий не лише особливий порядок правового регулювання, а й його наслідки. Тому, якщо йдеться про земельний право­вий режим, то це — наслідок правового регулювання суспіль­них земельних відносин основаних на врахуванні природних і соціальних особливостей земель (як їх об'єкту), що забезпечує інтереси суб'єктів цих відносин та спеціальний порядок вико­ристання цих земель. Це — сукупність правових норм, які встановили основні засади та певний порядок землекористу­вання різних видів.

Правовий режим земель сільськогосподарського призначен­ня — це теоретичне поняття, яке узагальнює їх правову ха­рактеристику як об'єкта земельних відносин і містить вказівку на коло найважливіших правових відносин, які складаються з приводу цих земель. У радянський період розвитку земельного права і законодавства основною складовою і головним елементом правового режиму земель був примат виключної державної власності на них, у тому числі й на землі сільськогосподарського призначення. Аналіз чинного земельного законодавства дозволяє дійти висновку, що правовий режим земель сільськогосподар­ського призначення визначається сукупністю встановлених цим законодавством правил їх використання, включення до ци­вільного обігу, охорони, обліку, моніторингу. Безпосереднім об'єктом зазначеного правового режиму є конкретне земельне угіддя — земельна ділянка (незалежно від її площі), викорис­товувана за її цільовим призначенням. Це перший елемент пра­вового режиму.

Правовий режим земель сільськогосподарського призначення неоднорідний. Ця обставина обумовлена видами таких земель та їх економічними й екологічними властивостями; юридичним статусом суб'єктів, які здійснюють використання зазначених земель; іншими об'єктивними причинами. Тому в літературі прийнято виділяти загальний, особливий і спеціальний правові режими земель сільськогосподарського призначення.

Загальний правовий режим охоплює всі землі, придатні для потреб сільського господарства. Основне цільове призначення цих земель — бути засобом виробництва продуктів харчування і кормів для тварин, а також сировини для промисловості. Для будівництва промислових підприємств, об'єктів житлово-кому­нального господарства, залізних і автомобільних шляхів, ліній електропередачі та зв'язку, магістральних трубопроводів, а також для інших потреб, не пов'язаних з веденням сільськогоспо­дарського виробництва, згідно з ч. 3 ст. 23 ЗК надаються пере­важно несільськогосподарські угіддя або сільськогосподарські угіддя гіршої якості.

Особливий правовий режим поширюється на сільськогоспо­дарські угіддя з кадастровою оцінкою вище середнього рівня. До них належать рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги. Правовий режим цих земель полягає в їх пріоритетному використанні для сільськогосподарських цілей.

Спеціальний правовий режим встановлюється для особливо цінних сільськогосподарських угідь. До таких земель відпо­відно до ст. 150 ЗК належать зокрема: землі дослідних полів науково-дослідних установ і навчальних закладів, землі при­родно-заповідного фонду, землі історико-культурного призна­чення тощо. Вилучення (викуп) особливо цінних земель для несільськогосподарських потреб допускається лише для будів­ництва об'єктів загальнодержавного значення, доріг, ліній електропередачі та зв'язку, трубопроводів, осушувальних і зрошувальних каналів, геодезичних пунктів, житла, об'єктів соціально-культурного призначення, нафтових і газових сверд­ловин та виробничих споруд, пов'язаних з їх експлуатацією. Таке вилучення (викуп) здійснюється за постановою Кабінету Міністрів України або за рішенням відповідної місцевої ради, які у свою чергу повинні погодити питання про це з Верховною Радою України.

У літературі зазначається, що правовий режим земель сіль­ськогосподарського призначення передбачає вирішення 2 основ­них завдань: 1) забезпечення родючості цих земель, тобто охорони їх якості (якісний аспект); 2) забезпечення збережен­ня кількості зазначених земель, тобто запобігання зменшенню їх площ (кількісний аспект)¹.

Перше завдання вирішується шляхом проведення заходів, спрямованих на збереження і підвищення родючості ґрунтів; захист земель від водної й вітрової ерозії, селів, підтоплення, заболочування, вторинного засолення, висушування, ущільнення та інших процесів, що призводять до їх деградації - від зараження бактеріально-паразитичними та карантинними шкідниками і хворобами рослин, заростання бур'янистими рослинами, чагар­ником і дрібноліссям, від інших видів погіршення стану земель. Крім того, вирішенню цього завдання сприяють рекультивація порушених земель, відновлення їх родючості, своєчасне за­лучення до господарського обігу (ст. 166 ЗК); а також збере­ження й використання родючого шару ґрунту і консервація земель (ст.ст. 171, 172 ЗК).

Вирішення другого завдання забезпечується шляхом регу­лювання надання і вилучення земель, встановлення жорстких обмежень щодо їх переведення до розряду несільськогосподарських. Неабияку роль у цьому відіграє закріплення у ЗК таких основних принципів, як пріоритетність земель сільсько­господарського призначення (ст. 23), планування їх використання (гл. 30), відшкодування втрат сільськогосподарського вироб­ництва (глави 23 і 24). Безумовно, виконання зазначених завдань в основному забезпечується державою, яка встановлює стан­дарти, норми, нормативи, правила, регламенти в галузі за­безпечення родючості земель.

Значною мірою проблема збереження й підвищення родю­чості земель вирішується на рівні управління їх використанням та охороною. Це управління здійснюється спеціально уповно­важеними державними органами (Мінприроди, Мінагрополітики, Держкомземом), основними функціями яких є облік, пла­нування, розподіл і перерозподіл земель, регулювання порядку їх експлуатації, здійснення контролю і забезпечення правового режиму використання та охорона земель. Наявність системи спеціально уповноважених державних органів, які здійснюють функції управління в галузі охорони та використання земель, є другим елементом правового режиму земель сільськогоспо­дарського призначення.

Однак усе зазначене вище не зменшує значущості таких обов'язків громадян — власників земельних ділянок сільсько­господарського призначення, як необхідність використання цих земель за їх цільовим призначенням, а також підвищення родю­чості ґрунтів й збереження інших корисних властивостей землі (ст. 91 ЗК). Громадяни України входять до кола суб'єктів право­відносин, пов'язаних з використанням земель сільськогоспо­дарського призначення. А суб'єкти, які здійснюють господарську діяльність на сільськогосподарських угіддях, є третім елементом правового режиму розглядуваної категорії земель.

Слід зазначити, що права й обов'язки суб'єктів правовідносин щодо використання земель залежать як від їх правового статусу, так і від особливостей конкретної земельної ділянки. Таким чином, четвертим елементом правового режиму земель сільсько­господарського призначення є права й обов'язки суб'єктів право­відносин.

П'ятим елементом правового режиму зазначених земель вчені вважають наявність ефективного правового механізму за­безпечення їх належного використання. До такого механізму належать:

— норми, виконання яких запобігає порушенню правового режиму цих земель і забезпечує їх пріоритет земель перед землями несільськогосподарського призначення, а також норми, що не допускають вилучення з господарського обігу цінних сільськогосподарських угідь;

— норми, застосування яких усуває умови, за яких можливе порушення правового режиму цих земель, наприклад, заборона фінансування проектно-дослідницьких робіт до прийняття від­повідним органом рішення про попереднє узгодження місця розміщення конкретного об'єкта або судового рішення у разі виникнення спору;

— покарання за порушення правового режиму земель сіль­ськогосподарського призначення. Відповідальність у вигляді штрафів передбачена за знищення межових знаків, самовільне заняття земельної ділянки, псування і знищення її родючого шару тощо;

— норми, виконання яких дозволяє відновлювати порушення режиму використання розглядуваних земель. Згідно з ними, наприклад, самовільно зайняті земельні ділянки повинні бути повернуті за приналежністю без відшкодування витрат, поне­сених за час незаконного користування ними.

Таким чином, під правовим режимом земель сільськогоспо­дарського призначення треба розуміти встановлений законодав­ством України спеціальний порядок їх використання.

Усі землі, придатні для сільськогосподарського виробництва, мають пріоритетний режим використання. Це означає, що вони повинні надаватися, насамперед, для сільськогосподарського використання (ст. 23 ЗК). Визначення придатності земель для потреб сільського господарства провадиться на підставі даних державного земельного кадастру.

Земельним законодавством встановлені певні обмеження щодо укладення договорів із земельними ділянками, призначе­ними для сільськогосподарських цілей. Вони полягають насам­перед у визначенні переліку видів земель сільськогосподарського призначення, повністю виключених із цивільного обігу, тобто тих, що не можуть бути об'єктами права приватної власності. До них належать, наприклад, техногенно-забруднені землі, на яких не забезпечується одержання продукції, яка відповідає встановленим вимогам (нормам, правилам, нормативам), а також деградовані та малопродуктивні землі, які вилучаються з цивіль­ного обороту (ст.ст. 170, 172 ЗК).

Щодо земель, які знаходяться у приватній власності, зе­мельне законодавство може встановлювати особливі правила укладання договорів. Наприклад, відповідно до ст. 130 ЗК по­купцями земельних ділянок сільськогосподарського призначен­ня для ведення товарного сільськогосподарського виробництва можуть бути громадяни України, які мають сільськогосподарську освіту або досвід роботи у сільському господарстві чи займаються веденням товарного сільськогосподарського виробництва, а також юридичні особи України, установчими документами яких передбачене ведення сільськогосподарського виробництва. Пе­реважне право купівлі земельних ділянок сільськогосподарського призначення мають громадяни України, які постійно про­живають на території відповідної місцевої ради, де здійснюється продаж земельної ділянки, а також відповідні органи місцевого самоврядування.

Крім того, згідно з п. 15 Перехідних положень ЗК до набран­ня чинності законами України про державний земельний кадастр та про ринок земель не допускається: купівля-продаж земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної та кому­нальної власності, крім вилучення (викупу) їх для суспільних потреб; купівля-продаж або іншим способом відчуження земель­них ділянок і зміна цільового призначення (використання) земельних ділянок, які перебувають у власності громадян та юридичних осіб для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, земельних ділянок, виділених в натурі (на місце­вості) власникам земельних часток (паїв) для ведення особистого селянського господарства, а також земельних часток (паїв), крім передачі їх у спадщину, обміну земельної ділянки на іншу зе­мельну ділянку відповідно до закону та вилучення (викупу) земельних ділянок для суспільних потреб; купівля-продаж або іншим способом відчуження земельних ділянок та земельних часток (паїв), запроваджується за умови набрання чинності законами України про державний земельний кадастр та про ринок земель, визначивши особливості обігу земель державної та комунальної власності і земель товарного сільськогосподар­ського виробництва.

Важливо зазначити, що заборона щодо відчуження вказаних земель має місце і у відношенні правочинів (довіреностей), укладених під час заборони на купівлю-продаж або іншим способом відчуження земельних ділянок та земельних часток (паїв) сільськогосподарського призначення, в частині їх купівлі-продажу або іншим способом відчуження, а так само в частині передачі прав на відчуження цих земельних ділянок та земель­них часток (паїв) на майбутнє, є недійсними з моменту їх укладення (посвідчення).

Виробнича діяльність, пов'язана з господарським викорис­танням земель сільськогосподарського призначення, повинна не погіршувати їх стан, а сприяти відновленню та поліпшенню родючості ґрунтів, їх корисних властивостей. Тому власники земельних ділянок і землекористувачі повинні вживати заходів для захисту земель від водної та вітрової ерозії, селів, під­топлення, заболочування, вторинного засолення, пересушення, ущільнення, забруднення відходами виробництва, хімічними й радіоактивними речовинами та від інших несприятливих природ­них та техногенних процесів. Вони також повинні здійснювати рекультивацію порушених земель, заходи щодо підвищення родючості останніх та поліпшення їх інших корисних власти­востей. Всі, хто здійснює діяльність, пов'язану з порушенням поверхневого шару ґрунту, мають здійснювати зняття, складу­вання, збереження останнього і нанесення його на ділянку, з якої він був знятий, чи на іншу ділянку для підвищення її продуктивності та інших якостей.

При вилученні (викупі) земель сільськогосподарського при­значення для потреб, не пов'язаних із сільськогосподарським виробництвом, тимчасовому занятті сільськогосподарських угідь для інших видів використання, обмеженні використання остан­ніх або погіршенні їх якості тощо власникам землі і земле­користувачам мають відшкодовуватись збитки і втрати сільсько­господарського виробництва.