2.2 Бюджетная реформа в России

Правительством России в 2004 г. принято решение о проведении реформы бюджетной системы страны. Одновременно была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Фе­дерации в 2004-2006 годах. Ее основные цели – оптимизация управ­ления бюджетными средствами и повышение результативности бюд­жетных расходов на всех уровнях бюджетной системы (4, С.206). Утверждены также новые положения разработки и реализации федеральных и ведомственных целевых программ, внедряется программная класси­фикация федерального бюджета, осуществлен переход на среднесрочное бюджетное планирование.

Суть проводимой реформы бюджетной системы заключается в переходе от управления бюджетными ресурсами (затратами) к убавлению результатами на основе повышения ответственности участников бюджетного процесса и расширения их самостоятельнос­ти в рамках среднесрочных ориентиров. Попытаемся определить клю­чевые проблемы внедрения новых методов бюджетирования в российскую практику.

Основой новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (метод) бюджетирования, ориентированного на результаты, в рамках среднесрочного финансо­вого планирования. Его суть заключается в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставле­ния услуг). Эти результаты оцениваются в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах объемов бюджетных ресурсов, прогнозируемых на долгосроч­ную перспективу. Ключевым элементом проводимой в настоящее время бюджетной реформы и является переход от сметного финансирова­ния бюджетных учреждений к финансированию конкретных бюджет­ных услуг, предоставляемых ими.

Главным элементом программного бюджета или бюджетирования, ориентированного на результат, является система мониторинга и оценки эффективности бюджетных расходов (состоящих, в свою оче­редь, из бюджетных программ). Наличие такой системы позволит осуществлять непрерывный контроль за реализацией программ, выяв­лять проблемные места, своевременно вносить коррективы в структу­ру и механизмы реализации программ, повышать их прозрачность (9, С.64). Другое не менее важное предназначение системы – возможность кон­курсного отбора программ с целью выбора для реализации наиболее эффективных, а также исключение неэффективных программ или от­дельных программных мероприятий в ходе их реализации.

При определении эффективности программ основной акцент дол­жен быть сделан на использовании показателей оценки достижения целей программ по сравнению с известными показателями обществен­ной, бюджетной или коммерческой эффективности, применяемыми, как правило, для анализа произведенных затрат и полученных выгод в денежном эквиваленте. Однако показатели метода «выгоды-затра­ты» (8, С.131) не всегда дают возможность делать однозначный вывод об эф­фективности вложений государственных средств. Так же не всегда и не для всех программ (например, в общественном секторе – в здраво­охранении или образовании) можно рассчитать подобные показатели.

Для оценки эффективности программ можно предложить шка­лу направлений оценки, в которой ключевыми являются показатели оценки достижения намеченных целей и выполнения поставленных задач. Дополнительно в шкалу основных направлений и критериев оценки целесообразно ввести направления, которые позволят оцени­вать не только результаты, но и качество самого процесса их дости­жения. Это позволит принимать корректирующие решения по схеме управления в ходе мониторинга реализации программ, а также фор­мировать более объективное представление о качестве программы или проекта в целом.

Графа с весами того или иного направления фактически отража­ет важность его оценки для того, кто эту оценку проводит. Очевидно, варьируя весами, можно изменять приоритет тех или иных направле­ний, однако для разных программ необходимо использовать единую шкалу весов с целью их сравнения и выбора наиболее эффективных (9, С. 65).

Эти оценки эффективности программ по направлениям предло­жены с учетом практики оценки, излагаемой в докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного пла­нирования. Проводится также анализ системы показателей оценки проектов и программ, применяемой Всемирным банком и в междуна­родной практике. Шкала оценки качества включает все основные аспекты разработки, реализации и оценки программ. Риск неадекват­ной оценки того или иного направления сведен к минимуму, посколь­ку каждое направление предлагается декомпозировать на несколько критериев, уровни оценки по которым можно точно определить (9, С.66).

Для эффективного проведения бюджетной реформы и закрепления ее достижений требуется соответствующая законодательная база. В тех случаях, когда процесс реализуется только на уровне исполнительной власти, в дальнейшем возникают существенные задержки и даже останов­ки в реализации реформ. Внедрение методов бюджетирования, ориенти­рованного на результат, означает, с одной стороны, повышение степени свободы министерств и ведомств распоряжаться средствами, а с другой – усиление их ответственности. Основной акцент смещается с внешнего контроля на внутренний – на уровень министерств и ведомств.

Некоторые страны, прежде чем начинать всеобъемлющее внедре­ние методов бюджетирования, ориентированного на результат, реализовывали отдельные пилотные проекты на уровне одного или несколь­ких министерств. После этого программный подход с учетом выяв­ленных проблем и соответствующих корректировок получал распро­странение на остальные министерства и ведомства.

Переход к методам бюджетирования, ориентированного на резуль­тат, часто сопровождается (увязывается) другими реформами: административной (выделением функциональных агентств и служб), системы учета и отчетности в государственном секторе (переходом от кассового метода учета к методу начисления) (8, С.136). Часто при этом создаются коорди­нирующие структуры на высшем уровне исполнительной власти. Для контроля за реализацией программ в структуре каждого органа исполнительной власти создается должность ответственного за внутренний учет (например, на уровне заместителя министра). Этот специалист (или группа специалистов) может назначаться как парламентом, так и Минфином или правительством и подчиняться напрямую руководителю данного органа исполнительной власти, хотя финансирование его будет осуществляться не за счет министерства.