2 Основные направления бюджетной политики России XXI века

2.1 Совершенствование бюджетных отношений

Резко возросшее в последнее время количество упоминаний в экономической литературе и в выступлениях политических деятелей о бюджетировании, ориентированном на результат (БОР), не может не обратить на себя внимание.

Что же такое бюджетирование, ориентированное на результат? Руководитель департамента бюджетной политики Минфина РФ А. Лавров, будучи, очевидно, более других осведомленным в теме, дает такое определение: «Бюджетирование, ориентированное на ре­зультат – это метод плани­рования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной поли­тики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств» (15, С.9). Можно воспользоваться этим определением в качестве базового, высказав лишь некоторые комментарии.

1. Следует отметить универсальность данного метода, поскольку он позволяет в одном лице обеспечить сразу «планирование, исполне­ние и контроль за исполнением» (11, С.5). Очевидно, речь должна идти о систе­ме или комплексе различных методов, применение которых в опреде­ленной последовательности дает некий синергетический эффект, не до­стигаемый при использовании традиционных методов планирования и прогнозирования, которых по различным классификациям насчитыва­ется более сотни, не говоря уже о методах исполнения и контроля.

Применительно к бюджетированию, ориентированному на резуль­тат, следует отметить, что для масштаба заявленных в нем операцион­ных возможностей (от планирования до контроля) требуется исполь­зование множества отдельных методов. Следовательно, вопрос за­ключается не в его новизне, а в возможности обеспечить достижимый синергетический эффект отдельных элементарных методов с учетом практики реформирования бюджетного процесса в России в послед­ние годы и регулярной смены модных тенденций.

2. Метод бюджетирования, ориентированного на результат, при­зван обеспечить распределение бюджетных ресурсов одновременно «по целям, задачам и функциям государства» (11, С.4), то есть предполагается, что все они, в свою очередь, четко определены на ряд лет и легитимны.

3. Метод БОР позволяет гибко подходить к распределению ре­сурсов по этим целям, задачам и функциям с учетом приоритетов го­сударственной политики, то есть значимости проблем текущего бюд­жетного периода. А поскольку в современной России она не меньше, чем в СССР, во многом определяется на мировом нефтяном рынке, критерий «количество долларов за баррель» (11, С.5) может стать более весо­мым, чем все другие. Вместе с тем бюджетную зависимость от одного этого ключевого фактора не следует считать основной и не предпри­нимать по этой причине никаких действий по развитию бюджетной методологии и совершенствованию практики бюджетирования.

4. Метод БОР гибок втройне, поскольку, учитывает дополнительно еще и общественную значимость результатов использования бюджетных средств. Понятие общественной значимости применяется к бюджету со времен, когда произошло разделение казны властителя на личные и общие расхо­ды. С этого момента общественный характер самих бюджетных средств и бюджета как финансового фонда не подлежат сомнению. С другой стороны, сложность формализации общественной значимости расхо­дов и постоянная ограниченность доходов бюджетной системы дают основание утверждать, что приоритетность тех или иных обществен­ные потребностей, финансируемых за счет бюджета, в нынешнем виде сформировалась путем эволюции, то есть методом проб и ошибок. Аргументация в защиту общественной значимости при освоении бюд­жетных средств во все времена и во всех экономических системах сопровождалась волюнтаризмом и даже эгоистическими побуждения­ ми. Это неотъемлемое свойство денежных отношений.

5. Из определения метода БОР следует, что результаты, на кото­рые собственно и ориентируется бюджетирование, могут быть разные, а именно «ожидаемые непосредственные» и «конечные» (11, С.6). Согласимся, что многоаспектность бюджетного плана диктует и многовариантность результатов использования средств бюджета. Вместе с тем необходи­мо выявить различия между этими результатами. Возможно, «ожида­емые непосредственные» результаты по итогам планируемого бюд­жетного периода будут не адекватны «конечным» результатам и на­оборот.

Значимость бюджетирования, ориентированного на результат, для современного этапа бюджетного (более того – административного реформирования) будет более понятной, если проследить эволюцию предпринимаемых в основном на федеральном уровне попыток нащу­пать генеральную линию в сфере систематизации государственных расходов. Лучше всего это можно проследить на основе анализа Бюд­жетных посланий Президента РФ за ряд лет, поскольку именно в них производится ежегодная корректировка основного вектора бюджет­ного реформирования.

Как видим, на 2007 год стратегический курс бюджетной реформы также остается неизменным, но есть и существенное отличие. Впервые определен орган власти, ответственный за претворение в жизнь данного ориентира реформы – правительство РФ. И этот ответственный орган полностью оправдал возложенные надежды, поскольку еще 22.05.2004г., (фактически за 4 дня до выступления президента РФ) было принято постановление правительства РФ. Оно одобрило Концепцию рефор­мирования бюджетного процесса в Российской Федерации, разработан­ную во исполнение бюджетных посланий Президента РФ и программ социально-экономического развития Российской Федерации, с учетом принципов реструктуризации бюджетного сектора (7, С.114). Концепция направлена на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджет­ной системы Российской Федерации.

Ценность данной Концепции состоит не только в раскрытии направ­лений и способов усовершенствования бюджетного механизма, но и в активизации деятельности всех без исключения участников бюджетно­го процесса по повышению отдачи от бюджетного планирования. Реа­лизация Концепции должна повысить интерес к бюджетному планиро­ванию и прогнозированию. В отличие от прежней ситуации, когда бюд­жетный план являлся формальным документом, сегодня он должен стать основным мерилом целесообразности самой этой деятельности.

Прежде чем перейти к рассмотрению практических аспектов БОР, попробуем сделать ряд выводов для дальнейшего развития идеи этого бюджетного метода.

Во-первых, если понимать бюджетирование как элемент системы управления, то в широком смысле – это деятельность по система­тизации нуждающихся в этом финансовых потоков, а в узком – непосредственно бюджетное планирование (11, С.13). Следовательно, любые формы отрыва источников возникновения средств от направлений их использования приведут к половинчатости процесса систематизации финансовых потоков, а значит, и к половинчатости бюджетирования, которое в этом случае утратит свое предназначение как инструмент управления финансами. Такой отрыв приведет к трансформации са­мого бюджетного метода, который, как известно, заключается именно в систематизации траекторий движения средств – от источника к цели приложения при реализации распределительной функции финансов. Другими словами, если бюджетирование не затрагивает доходов бюджета, то это уже не бюджетирование. В БОР для доходов необходимо искать свои ориентиры на результат, отличные от ориентиров для рас­ходов. Поэтому первая часть БОР является не менее важным элемен­том управления бюджетом, чем его вторая часть.

Во-вторых, что более важно, опираясь на комплексность бюдже­тирования – «от доходов к расходам и наоборот» (11, С.14), следует убедиться в том, насколько бюджетный механизм государства вообще может подлежать такого рода финансовому управлению, каковым являет­ся БОР. Ниже попробуем найти ответ на этот вопрос, проведя анало­гии между бюджетированием, ориентированным на результат, и тради­ционным бюджетированием в коммерческой сфере (БКС) с учетом необходимых объективных и субъективных особенностей. Если та­кие аналогии существуют и будут убедительными, то перспективы БОР станут столь же очевидными, как и многолетняя мировая практика эффективного БКС.