11. Политические сети

Ввиду сказанного не вызывает удивления, что развивающиеся в Европе политические процессы привлекают повышенное внимание к концепциям, которые выстраиваются вокруг понятия политических сетей (policy networks)³. Согласно наиболее общему определению, политическая сеть представляет собой сложное сочетание относительно стабильных, децентрализованных, неиерархических отношений, которые связывают разных по природе акторов (государственных и негосударственных). Они обмениваются ресурсами ради достижения общей цели⁴. Политические сети имеют отношение к сфере взаимодействия между государством и обществом в условиях, когда жизнь дифференцируется и становится сложно, практически невозможно управлять общественными процессами прежними методами непосредственного государственного вмешательства – сверху вниз, не прибегая к взаимодействию с самим обществом. Важнейший ресурс, который в рамках политической сети государственные институты и квазигосударственные институты (вроде Комиссии ЕС) получают от разнообразных общественных представителей и лиц, выступающих в частном качестве, – это информация, необходимая для обеспечения эффективности управления.         Между тем в изучении политических сетей успели сложиться две школы. С точки зрения англосаксонской, политические сети – это абстракция, которую ученые придумали для того, чтобы проводить различия между вариациями в неформальных процессах посредничества между группами интересов⁵. С точки зрения немецкой школы, политические сети существуют в реальности как специфическая форма политического управления⁶. При изучении политической системы Европейского Союза в принципе возможно применение наработок обеих школ. Но интеграционная практика, скорее всего, в большей мере соответствует той картине, которую рисуют приверженцы трактовки политических сетей как особой формы управления, поскольку европейские политические сети есть нечто более серьезное и глубокое, нежели неформальный лоббизм. Ведь группы интересов легко выходят в Европейском Союзе за национальные границы. Негосударственные игроки самостоятельно изменяют свои цели и ожидания сообразно действиям других. Государства же в итоге следуют ориентирам, которые им посылает интеграционная среда.         В рамках европейских политических сетей речь ведется не о том, чтобы выбрать, чью позицию предпочесть. Дело сводится к тому, чтобы учесть как можно больше нюансов и позиций, предпочтений и интересов. Кроме того, от участников сети наднациональные институты ждут содействия в осуществлении решений, особенно если отдельные правительства этому противятся.         Группы интересов, стремящиеся оказать влияние на власть, играют важную роль во всех современных демократических обществах. Но на национальном уровне подобная разновидность представительства интересов существует бок о бок с формальными каналами представительного правления, которое реализуется в ходе межпартийной борьбы и через выборы. В ЕС отсутствует система, в которой одна правящая партия сменяла бы другую на основании итогов прошедших выборов. Поэтому здесь роль политических сетей несколько иная.         Во-первых, сети обеспечивают наднациональные институты информацией относительно широкого круга национальных предпочтений и специфики национальных режимов хозяйствования, позволяя находить решения, которые устраивают подавляющее большинство участников. Во-вторых, их использует Комиссия, чтобы повлиять на отдельные правительства, если на каком-то конкретном направлении последние сопротивляются реализации общеевропейского интереса. В-третьих, участники сетей непосредственно задействованы в выполнении принятых европейских решений. Наконец, в-четвертых, косвенным образом политические сети помогают укреплению в ЕС демократической легитимности.         Демократические институты всегда определяют фон, конкретный контекст, в условиях которого функционируют политические сети. Однако специалисты, изучающие сети, зачастую неправомерно игнорируют демократические аспекты их существования. Вероятно, в какой-то степени это можно объяснить традицией, восходящей к М. Веберу, согласно которой проводится различие между политикой (в ходе ее проведения отдается предпочтение социальным идеалам и ценностям) и администрированием (подразумевающим узкую реализацию уже принятых решений)⁷. Однако фактически политика имеет место на всех уровнях (квази)государственной администрации. Особенно это дает о себе знать в рамках системы, где (как в Европейском Союзе) наднациональная власть не располагает монополией на легитимное принуждение.

12. Либеральная теория международной политики (не нашла)

13. Неофункционализм

Не́офункционализм — одна из теорий европейской интеграции, созданная после Второй мировой войны и являющаяся ревизионистским вариантом функционализма.

Разработанный группой американских исследователей во главе с Э.Хаасом, к 1960-м годам функционализм стал ведущей теорией европейской интеграции. Сильной стороной неофункционализма стало стремление к управляемой интеграции на региональном уровне. А наиболее существенным отличием от классического функционализма было то, что на первый план выдвигалась политика, стремление к политическому сотрудничеству, но через сотрудничество экономическое. Таким образом, освободившись от ряда недоработок функционалистов, обновленная теория вносила чёткость в интеграционный процесс.

Перед европейскими политиками возникло две возможности интеграции: экономическая и политическая. За экономическую модель высказывались многие европейские правительства; политическая модель была предложена бывшим премьер-министром Великобритании У.Черчиллем. К началу 50х гг. это противостояние переместилось на идеологическую почву, и теперь федералисты и функционалисты спорили за будущее европейского объединения. Но самым главным вопросом, который все ещё оставался на повестке дня и который не могла обойти стороной ни одна концепция, был вопрос о том, как избежать новой войны.

Основу западноевропейского единства федералисты видели в общем культурном наследии, что должно было обеспечивать базис для политического объединения. Приоритет федералисты отдавали политической сфере интеграции, прежде всего созданию наднациональных институтов, которым национальные власти должны передать широкие полномочия — только таким образом гражданам может быть гарантирована политическая и экономическая безопасность. В итоге предполагалось создание целостной федерации европейских государств вместо существующих стран, которые постоянно соперничают друг с другом. Федералисты уделяли недостаточно внимания экономическим факторам интеграции, но выступали за немедленное создание в Западной Европе федеральной политической структуры. Несмотря на кажущуюся революционность федерализма, его сторонники признавали необходимость поступательной, эволюционной, интеграции: «Политический союз Европы должен строиться шаг за шагом. В один прекрасный день этот процесс приведёт нас к Европейской федерации».

Главными оппонентами федералистов были сторонники функционализма. Функционализм — «…классическая теория региональной интеграции, согласно которой необходимость технократического управления экономической и социальной политикой приводит к формированию интернациональных агентств» . В свою очередь, эти агентства обеспечивают экономическое процветание, приобретая легитимность и преодолевая идеологические противоречия. В долгосрочной перспективе они эволюционируют в международные правительства. Как и федерализм, функционализм преследовал своей целью разработку такой теории, которая создала бы условия для окончания конфликта интересов, что предотвратило бы и новую войну. Классический функционализм изложен в работах его основателя Дэвида Митрани: «Действующая система мира», «Перспектива интеграции: федерализм или функционализм» . Митрани разрабатывал стратегии для создания постоянного мира между государствами: «Митрани не искал форм для идеального международного правительства, скорее он думал о неотъемлемых функциях, которыми будет обладать это правительство» . Функциональный подход к мировой политике — и политике европейской интеграции — сосредоточен на человеческих нуждах и всеобщем благосостоянии, а на пути к достижению этих целей можно поступиться и со статусом государства-нации и с любой идеологией. Функционалисты выражают своё сомнение по поводу того, что государство-нация вообще способно обеспечить благосостояние человека. Удовлетворение некоторых потребностей носит трансграничный характер, поэтому образование надгосударственных структур с вверенными им функциями неизбежно.

Главное отличие двух парадигм состоит в том, сколько внимания уделяется понятиям политического и экономического. В своей политической стратегии федералисты в большей степени сосредотачивались на учреждении институтов, которые будут контролировать федерацию. В то время как функционалисты, в частности Д. Митрани, считали, что всякое объединение по политическому принципу обречено на провал. Федералистская модель не только повышает уровень государствоцентричности, но и способствует укреплению государственных структур принятия решений, что приводит, по мнению Митрани, к доминированию наиболее сильных государств в объединении: «Для любого федералистского эксперимента, целью которого является совершенствование общественного благосостояния, действующим прототипом послужит не Конституция США 1787 года, а скорее федеральная система СССР» . В отличие от федералистов, функционалисты считали, что интеграция должна начинаться с экономической сферы и только потом распространяться на политику. В этом отношении функционализм гораздо более прагматичен; предусматривалось, что инициатива сотрудничества должна исходить от самих государств благодаря заинтересованности в сближении их экономик. Напротив, федерализм подвергается критике из-за того, что национальные интересы и цели государств практически не учитываются. На практике это означает, что каждое государство будет отстаивать свои собственные интересы, не желая поступиться ими в пользу абстрактных общих целей.

14. Функционализм (см. выше)

15. Неоинституционализм рационального выбора

Связь и основные различия с неоклассикой. Неоинституционализм довольно существенно изменяет неоклассику. Прежде всего, неоклассика подвергается критике за отступления от принципа "методологического индивидуализма", предпосылка методологического индивидуализма и максимизации усиливается и распространяется на все типы действий. Согласно этому принципу, реально действующими "акторами" социального процесса признаются не группы или организации, а индивиды. Никакие коллективные общности (например, фирма или государство) не обладают самостоятельным существованием, отдельным от составляющих их членов. Все они подлежат объяснению с точки зрения целенаправленного поведения индивидуальных агентов. Неоинституционализм принимает неоклассическую модель рационального выбора как базовую, однако освобождает ее от целого ряда вспомогательных предпосылок, которыми она обычно сопровождалась, и обогащает ее новым содержанием. Во-первых, кроме физических (редкость ресурсов) и технологических (технологически эффективные варианты производственной функции) в анализ выбора вводятся также институциональные ограничения, сужающие варианты индивидуального выбора. Во-вторых, неоинституционалисты отказываются от наиболее нереалистичных упрощающих предпосылок, в частности о рациональности поведения - принимается концепция Г.Саймона об «ограниченной рациональности», а также гипотеза О.Уильямсона о «оппортунистическом поведении».

Как можно убедиться на основании вышеизложенного, теоретическая модель «принципал-агент» полезна для анализа функции контроля над ЕК в ее квазизаконодательной и исполнительной роли, осуществляемой теперь с применением разных механизмов. При использовании данной модели довольно ясно видно, что с введением делегированных актов, для которых в Лиссабонском договоре предусмотрена собственная система контроля над Комиссией – на этот раз со стороны Совета и ЕП, достигнутая Комиссией ранее степень автономии в сфере имплементации не увеличивается, а, наоборот, несколько сокращается. Это не дает оснований для однозначных выводов об усугублении бюрократизации в процессах принятия решений в Евросоюзе.         В то же время данная модель имеет ограничения, не давая возможности вывести анализ за рамки неоинституционализма рационального выбора. Согласно рационалистическим подходам, политические субъекты мотивированы в своих действиях главным образом собственными интересами. Столкновение интересов находит разрешение в ходе переговоров и заключения сделок, а также путем голосования. Предположения, будто политические участники способны озаботиться причинами, из-за которых возникают различия в позициях и убеждениях, с теорией рационального выбора не согласуются.         При изучении механизмов имплементации наднациональных решений модель «принципал-агент» мешает увидеть и оценить тот важный факт, что к настоящему времени выполнением контрольной функции деятельность комитологических комитетов в Евросоюзе далеко не исчерпывается.