2. Факторы, влияющие на эффективность функционирования казначейской системы исполнения бюджета

Следует отметить, что в ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) говорится об эффективности использования бюджетных средств. На наш взгляд, в рамках этой статьи происходит отождествление двух неодинаковых понятий: эффективности и экономности, что, конечно же, неверно.

Теоретически - понятие экономности является лишь элементным компонентом критерия эффективности, который является одной из важнейших характеристик любой системы.

В экономической теории под эффективностью понимают соотношение полученных результатов с затраченными ресурсами. С этой точки зрения, понятие эффективности использования бюджетных ресурсов можно определить как наличие связи между результатами, полученными вследствие расходования бюджетных средств и объемом произведенных бюджетных расходов.

Можно предположить, что содержание ст. 34 БК РФ отражает фактическое положение дел с пониманием эффективности бюджетных расходов в сегодняшней практике финансовой системы, т.е. происходит явная подмена понятий "эффективность" и "целевое использование" бюджетных средств.

Считается, что коль скоро нарушения целевого использования средств не допущено, то и сам расход был эффективен. По-видимому, имеется в виду, что на стадиях составления и рассмотрения бюджета происходит формирование структуры расходов с учетом фактора эффективности. Возможность того, что "целевое использование" бюджетных средств может оказаться крайне неэффективным, видимо, не допускается.

Таким образом, сложившиеся традиции и организация бюджетного процесса существенно ограничивают возможности и институциональные стимулы повышения эффективности управления государственными (муниципальными) финансами и переориентации деятельности администраторов бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов (см. указанную Концепцию).

Суть нового подхода к осуществлению бюджетного процесса очевидна: переход от "управления бюджетными расходами" к "управлению бюджетными результатами" путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в соподчинении с четкими среднесрочными ориентирами. Согласно этому подходу бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования должны иметь четкую привязку к функциям органов государственной власти и управления. При их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. В Концепции предусматривается утверждение долгосрочных переходящих лимитов (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений, использование которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Для реализации идеи создания условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами реформирование бюджетного процесса осуществляется по следующим направлениям:

реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;

выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;

совершенствование среднесрочного финансового планирования;

совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

В рамках первого направления предусмотрено приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.

Второе и третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.

Четвертое - основное направление включает формирование и введение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

Пятое направление предусматривает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.

Реформа бюджетного процесса, с одной стороны, является одной из важнейших предпосылок для повышения эффективности системы государственного управления и, с другой стороны, зависит от темпов и направлений развития других реформ, в том числе административной реформы. В рамках проведения последней, продиктованной целью повышения ответственности министров, улучшения координации работы министерств и ведомств, реализацией курса на экономический рост, улучшения качества жизни людей, в соответствии с Указом Президента России от 09.03.2004 N 314 произошла реорганизация Федерального казначейства в федеральную службу.

Согласно этому Указу федеральная служба:

является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;

в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых документов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту России или находиться в ведении Правительства РФ;

не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента России или постановлениями Правительства РФ.

В результате статусных трансформаций территориальные органы Федерального казначейства переходят в непосредственное подчинение центральному аппарату Федерального казначейства, который выводится из структуры Минфина России и становится юридическим лицом. В соответствии с распоряжением Администрации Президента России и Аппарата Правительства России от 06.08.2004 N 1363/1001 было определено сокращенное название Федерального казначейства - Казначейство России.

Следуя логике административной реформы правоприменительные и контрольные функции, которые выполняло Министерство финансов посредством Главного управления Федерального казначейства и территориальных органов Федерального казначейства, переданы отдельному федеральному органу исполнительной власти - Федеральному казначейству.

Что касается функционального развития новой федеральной службы, то осуществлены, прежде всего, мероприятия по четкому разграничению полномочий между Федеральным казначейством и Минфином России.

В статье 166.1 БК РФ, которая была введена Федеральным законом от 28.12.2004 N 182-ФЗ, были определены и обособлены бюджетные полномочия Федерального казначейства. В п. 3 ст. 167 изложена ответственность Федерального казначейства, в ст. 267 перечислен перечень контрольных функций Федерального казначейства, в п. 3 ст. 284 установлены полномочия федеральных органов исполнительной власти в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

К важным изменениям, произошедшим в рамках выделения Федерального казначейства из состава Министерства финансов России, стало присвоение Федеральному казначейству статуса главного распорядителя бюджетных средств. Это относится к средствам федерального бюджета, предусмотренных на содержание самой службы и ряда других ассигнований по гл. 100 ведомственной классификации расходов бюджета. Эти изменения влекут за собой переход функций по составлению бюджетных проектировок на очередной финансовый год, доведению лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования по подведомственной сети, обеспечению контроля за целевым использованием бюджетных средств, ведению бюджетного учета и составлению отчетности от Министерства финансов России к Федеральному казначейству.

Так же в рамках реализации административной реформы и выделения администраторов бюджетных средств, за Федеральным казначейством закреплено администрирование соответствующих доходов федерального бюджета.

Федеральный закон N 131 от 06.10.2004 в ред. от 29.12.2004 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятый в рамках административной реформы, предполагает образование четвертого уровня бюджетной системы - поселенческих бюджетов, так как в соответствии со ст. 14 БК РФ каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет.

Так, например, по предварительным оценкам, на территории Ростовской области вместо 55 будет образовано 408 муниципальных бюджетов.

Еще в федеральной целевой программе "Развитие органов федерального казначейства на 2000-2004 годы" было определено, что в целях централизации всех государственных финансовых средств на счетах Федерального казначейства является целесообразным обслуживание бюджетов субъектов РФ, а также местных бюджетов органами Федерального казначейства.

Впервые эта правовая норма была закреплена в ст. 168 БК РФ, вступившего в действие в 2000 г. В последующем в каждом из законов о бюджете, начиная с 1999 г., были приняты регламентационные меры по отношению к высокодотационным субъектам Российской Федерации, ЗАТО, а также к тем субъектам, в которых имела место задолженность по выплате заработной платы.

Поправками в БК РФ, в ст. 215.1 введено, что Федеральное казначейство осуществляет в установленном порядке кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы России. Органы Федерального казначейства являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. В связи с этим с 1 января 2006 г. бюджетные счета субъектов РФ и счета муниципальных образований, а также лицевые счета множества распорядителей и получателей средств будут открыты в территориальных органах Федерального казначейства.

В развитие данной законодательной нормы был издан приказ Казначейства России от 22.03.2005 N 1н "Об утверждении порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства", который предусматривает несколько способов организации кассового обслуживания местных бюджетов в органах Федерального казначейства.

Однако мы считаем, что чрезмерная раздробленность (количество) муниципальных образований, сопряженная с введением "революционных" перемен в системе бюджетного учета, отягощенная обязательствами по применению программно-целевых методов при формировании бюджетов в условиях глубочайшей дотационности бюджетов абсолютного большинства муниципальных образований, а также эмпирически необоснованных межбюджетных отношений, дефицита кадров может привести:

к проблемам в системе государственного и муниципального управления;

ослаблению финансовой дисциплины;

осложнению проведения предварительного и текущего контроля за ведением операций со средствами бюджетов всех уровней бюджетной системы;

снижению "прозрачности" движения средств бюджетов всех уровней бюджетной системы;

усложнению бюджетного администрирования;

росту управленческих расходов.

Кроме того, в результате увеличения нагрузки на органы Федерального казначейства при сохранении текущего положения вещей в области информационно-технического обеспечения, многовариантности схем казначейского исполнения субфедеральных бюджетов потенциален срыв регламента обслуживания региональных и местных бюджетов, и, как следствие, недовольство получателей, администраций и управлений Федерального казначейства, невыполнимое по системе в целом требование к увеличению штатной численности управлений Федерального казначейства.

Для обеспечения бесперебойного казначейского исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в новых условиях на первый план должны выйти вопросы интенсификации развития - вопросы глубоких качественных перемен.

По нашему мнению, решению этой проблемы и целого ряда других проблем, в том числе связанных с кассовым обслуживанием исполнения бюджетов субфедерального уровня, отвечает формирование единообразного подхода к казначейским процедурам исполнения бюджетов на всех уровнях бюджетной системы страны.

На сегодняшний день в целях оптимизации работы по доведению через органы Федерального казначейства объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования, совершенствования и установления единого порядка учета и использования государственных ресурсов в органах государственной власти, органах местного самоуправления, органах управления государственных и территориальных внебюджетных фондов и бюджетных учреждениях Министерством финансов на данном этапе утверждены приказы, базовыми среди которых являются: приказ N 50н от 10.06.2003 и приказ N 70н от 26.08.2004.

Отметим, что эти документы основаны на принципах бюджетно-финансовой реформы и разработаны в целях создания нормативной базы для механизмов, необходимых для ее проведения.

Изменения, которые несет бюджетная реформа, носят глобальный характер.

Так, в связи с выходом в свет приказа Минфина России N 70н в сфере совершенствования бюджетного учета и отчетности произошел переход от системы бухгалтерского учета, основанного на учете кассовых потоков (регистрация поступлений и выбытий), к стандартам учета, основанным на методе начисления. Необходимость таких стандартов учета связана с тем, что государство как производитель услуги должно иметь возможность соотносить результаты своих финансовых решений. В отличие от кассового учета, где истраченные ассигнования ежегодно аннулируются, отчеты, составленные методом начисления, освещают продолжающиеся финансовые обязательства и показывают будущие финансовые последствия принятых решений в области финансовой политики.

Очевидно, что без применения в бюджетном учете метода начисления будет проблематично перейти к среднесрочному бюджетному планированию - одному из стратегических ориентиров бюджетной реформы. Кроме того, используя прежнюю систему учета, крайне сложно применять в бюджетном процессе программно-целевые методы и повышать ответственность администраторов бюджетных средств за реализацию конкретных программ и подпрограмм.

Для введения в действие всей системы мер по реализации реформы создана интегрированная система счетов, объединяющая счета бухгалтерского учета в бюджетных учреждениях с бюджетной и программно-целевой классификацией.

Все же при всем том позитивном потенциале, который заложен в новой системе учета, существует целый ряд проблемных вопросов, связанных:

с необходимостью переподготовки учетного персонала;

дефицитом квалифицированных кадров в бюджетных учреждениях;

необходимостью разработки нового программного обеспечения;

необходимостью обучения администраторов программ;

отсутствием систем автоматического бюджетного учета и отчетности во многих бюджетных учреждениях;

отсутствием возможности осуществления бюджетного учета и формирования отчетности вручную;

чрезвычайной новизной и сложностью учетных механизмов;

неприменимостью принципов бюджетирования, ориентированного на результат к отдельным видам расходов;

незапланированным ростом бюджетных расходов на субфедеральном уровне в связи с технологическими и методическими нововведениями.

Еще одним важным аспектом функциональных трансформаций в работе Федерального казначейства явилось внедрение новой системы документооборота, позволяющей реализовывать публичные полномочия главных распорядителей и распорядителей средств федерального бюджета при исполнении ими своей части федерального бюджета по распределению и доведению лимитов бюджетных обязательств (далее - ЛБО) и объемов финансирования (далее - ОФ) до подведомственных бюджетных единиц.

Был разработан и утвержден приказ Минфина России от 10.06.2003 N 50н "Об утверждении Порядка организации работы по доведению через органы Федерального казначейства объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета" (далее - Порядок). Эта система была введена в действие с 1 января 2005 г.

Целью введения нового Порядка документооборота явилось обеспечение более ритмичного финансирования и ускорение доведения средств до конечных бюджетополучателей в условиях обратнонаправленной политики главных распорядителей по наделению нижестоящих подразделений распорядительными полномочиями. До принятия приказа Минфина России N 50н процесс доведения объемов финансирования до конечного бюджетополучателя мог длиться 10-15 дней. Это негативно сказывалось на процессе исполнения федерального бюджета.

Кроме того, важным является тот факт, что вместе с технологией единого счета бюджета (далее - ЕКС) новый Порядок документооборота обеспечивает режим исполнения федерального бюджета, который требует серьезного переосмысления системы прогнозирования ликвидности ЕКС.

Сегодня бюджетополучатель может предоставить платежные документы на осуществление кассового расхода в пределах доведенных ему квартальных объемов финансирования в один месяц, это значит, что нужно обезопасить бюджетную систему от гипотетически возможных потрясений.

В этих условиях Федеральному казначейству необходимо создать надежную систему прогнозирования ликвидности ЕКС, которая позволила бы сбалансировать, с одной стороны, предъявленные к ней платежные требования, а с другой - объемы внешних заимствований под несуществующий дефицит федерального бюджета. Существование такой системы позволит оптимизировать расходы на обслуживание государственного долга.

Однако в ходе исполнения приказа N 50н сотрудники УФК столкнулись с рядом трудностей в сфере процедурных и информационных аспектов работы.

Приведем лишь некоторые из них:

цикличное несоблюдение временных ограничений, установленных в приказе, в ходе осуществления информационного обмена между УФК и подведомственными отделениями; причиной тому является недостаточность качества используемых информационных технологий как следствие слабой материальной базы многих отделений;

проблемы при обмене информацией между УФК, возникающие вследствие ненадежности технологии прохождения информации в ходе санкционирования расходов федерального бюджета;

необходимость вовлечения кадрового состава отделов УФК в проведение непрофильной работы по преодолению программных сложностей, связанных с непрохождением, блокированием или утерей поступающей информации;

нет механизмов верификации своевременности предоставления информации другими УФК или отделениями в случае ее отсутствия или задержки, особенно в условиях большого потока расходных расписаний. Механизм обратной связи по верификации доставки сведений в соответствии с документооборотом, прописанным в приказе N 50н, основан на отправке извещений и квитанций, и, к сожалению, распределен во времени. Этот факт оказывает негативное воздействие на полноту и своевременность обмена информацией.

Вышеуказанные проблемы затрудняют процесс исполнения федерального бюджета и снижают эффективность функционирования казначейской системы исполнения федерального бюджета. Под эффективностью казначейской системы мы понимаем совокупность критериев оценки по обеспечению максимально полного и своевременного удовлетворения потребностей государства и операторов бюджетных ресурсов посредством рационализации организационной, методологической, технической составляющей процесса управления бюджетными потоками в ходе кассового обслуживания исполнения бюджета.

Решением вышеназванных проблем по повышению эффективности процесса кассового обслуживания исполнения бюджетов могло бы стать создание единого информационного пространства для органов Федерального казначейства, работающего в режиме "on-line". Внедрение новой системы позволило бы:

оперативно отслеживать обязательства на различных стадиях процесса исполнения бюджета;

иметь точную информацию для прогноза денежных средств, необходимых для осуществления расходов по временным периодам;

улучшить состояние планирования государственных финансов;

сузить возможность несоблюдения временных лимитов санкционирования расходов федерального бюджета, прописанных в приказе N 50н;

обеспечить максимальную прозрачность и оптимизировать систему контроля за процессом исполнения федерального бюджета по расходам.

Несомненно, чтобы максимально рационализировать на практике процедуру исполнения федерального бюджета в соответствии с приказом N 50н потребуются значительные совместные усилия специалистов не только Федерального казначейства, но и отраслевых департаментов Минфина России, а также главных распорядителей бюджетных средств. Однако в случае успешного функционирования системы исполнения федерального бюджета на основе принципов, алгоритмов и схем, изложенных в указанном приказе, весьма перспективной может оказаться идея унификации методов и механизмов этого приказа с механизмом, применяемым на субфедеральном уровне.

 Федеральное казначейство в условиях проводимых реформ (В.В. Бессонов, "Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях", N 20, октябрь 2005 г.)