25. Президент і президентство.

Президентство в целом как явление мировой практики** влечет за собой во властной сфере обширную совокупность многих властных институтов и большой круг понятий. Назовем некоторые из них.

Президентская республика — одна из форм государственного устройства в мировой практике с сильной президентской властью и правом президента формировать правительство.

Президентский совет — рабочий орган при президенте, решающий применительно к условиям той или иной страны вопросы выработки рекомендаций и мер по реализации внутренней и внешней политики, обеспечению национальной безопасности и т. д.

Президентское правление — временно вводимое президентом правление в интересах соблюдения прав граждан в тех или иных местностях при объявлении чрезвычайного положения или в других случаях, предусмотренных конституцией, законом. При этом полномочия соответствующих органов государственной власти и управления приостанавливаются.

Президент — де-юре выборная должность главы государства или территориально-административного образования либо председателя коллегиального органа, общественного объединения или коммерческой организации, а в некоторых странах (например, в США и в Турции) — также пожизненный титул лица, занимавшего такую должность в прошлом. В государствах с президентской формой правления президент является также главой исполнительной власти, с парламентской — лишь главой государства.

Термин «президент» происходит от латинского слова Prаesidens. В буквальном переводе оно означает «сидящий впереди». Аналогичное значение имеет в русском языке слово «председатель». По всей вероятности, президентами в античные времена называли лиц, которые руководили различными собраниями, однако в современном понимании («глава государства») слово «президент» не употреблялось вплоть до XVIII века[1].

Лишь при подготовке к принятию Конституции США 1787 года, когда встал вопрос о наименовании нового выборного главы государства, впервые был использован термин «президент» для обозначения такого должностного лица[2].

Не любой глава государства может быть признан президентом. В отличие от монарха, президент выбирается народом и осуществляет свои полномочия в течение определённого срока. В остальном же конституционно-правовой статус президента может определяться в разных государствах неодинаково: так, в России президент признаётся главой государства, в США — главой исполнительной ветви власти, во Франции — «арбитром» и т. д.[3]

Анализируя сложившиеся в мире подходы к институту президентства, можно выделить следующие основные признаки, присущие президентам практически всех государств:

президент — это выборное должностное лицо;

президент выполняет функции главы государства;

он либо является главой исполнительной ветви власти, либо стоит над системой разделения властей, выполняя роль арбитра;

он никому не подчинён и не зависит от других государственных органов;

он обязан соблюдать ограничения, установленные законодательством и не нарушать законы;

президент обладает большим политическим влиянием, осуществляя верховное руководство текущими политическими делами государства[8].

Конституционно-правовой статус президента различается в разных государствах. В частности, существенные отличия имеются в определении положения президента в системе разделения властей. В некоторых государствах (в том числе и в России) президент является главой государства и при этом не принадлежит ни к одной из ветвей власти. Такое положение закреплено, например, в конституциях Италии и Венгрии[13].

В других же странах президент, помимо того, что является главой государства, признаётся также главой исполнительной ветви власти. Ярким примером такой страны являются США, конституция которых в ст. II.1 указывает, что «исполнительная власть предоставляется Президенту Соединённых Штатов Америки»[14]. Аналогичные положения содержатся в ст. 80 Конституции Мексики: «Осуществление верховной исполнительной власти возлагается на лицо, именуемое „Президент Мексиканских Соединенных Штатов“»[15].

При этом в данных конституциях не указывается прямо, что президент является одновременно и главой государства, и председателем правительства. Впрочем, отдельного поста главы правительства эти конституции не предусматривают, так что вопросов при определении статуса президента в этих государствах не возникает.

Однако в государствах, где помимо президента существует также должность главы правительства, становится актуальной проблема разграничения их правового статуса и полномочий. Так, в Конституции Италии записано, что «Председатель Совета министров руководит общей политикой Правительства и несет за нее ответственность», а «Президент Республики является Главой государства и представляет национальное единство»[16]. Из этого следует, что всей полнотой исполнительной власти наделён глава правительства, а не президент.

Аналогичным образом решён вопрос и в Конституции ФРГ. Данная конституция определяет статус президента следующим образом (ст. 59): «Федеральный Президент представляет Федерацию в международно-правовых отношениях». В ней не говорится, что президент является главой государства, хотя это и подразумевается. Правовой статус главы правительства же определён достаточно однозначно: «Федеральное Правительство состоит из Федерального Канцлера и федеральных министров» (ст. 62)[17]. Таким образом, в Германии канцлер является главой исполнительной власти, а президент выполняет в основном представительские функции.

Некоторые конституции не разрешают проблему соотношения правового статуса президента и главы правительства. Так, Конституция Финляндии указывает, что именно президенту принадлежит высшая исполнительная власть, однако фактически главой правительства является премьер-министр[18]. В Конституции Австрии указано, что «Высшими органами исполнительной власти являются Федеральный президент, федеральные министры и государственные секретари, а также члены правительства земель», при этом прямо не указывается, кто обладает верховной исполнительной властью. Однако анализ перечисленных в данной конституции полномочий президента (ст. 65) позволяет говорить, что и в этом случае президент относится к исполнительной власти скорее номинально, не имея большого реального влияния на её решения[19].

В целом, в большинстве стран, где одновременно введены посты президента и главы правительства зачастую возникают правовые коллизии и споры относительно соотношения их полномочий. Так, скажем, согласно ст. 9 Конституции Франции, «Президент председательствует в Совете Министров». В то же время, согласно ст. 21, «Премьер-министр руководит деятельностью Правительства». В итоге и президент, и премьер-министр имеют юридические основания для осуществления руководства правительством, в результате чего зачастую эффективность их взаимодействия зависит от множества политических факторов[20].

Особенности имеет статус президента в исламских государствах. Так, в Иране верховная власть принадлежит не президенту, а «Лидеру страны», который является высшим религиозным иерархом. Все остальные органы власти и должностные лица, в том числе президент, подчинены ему[21].

Во многих государствах Азии и Африки фактически власть принадлежит не высшему должностному лицу, а выдвинувшему его руководящему органу правящей партии. Эта модель была типична и для стран советского блока, в которых существовал институт президента: в них президент лишь озвучивал решения, которые принимались на заседаниях руководящих органов правивших коммунистических партий[22].

В значительном числе конституций, помимо обязанностей, связанных с исполнением полномочий главы государства, на президента также возлагается значительное число гражданских, моральных и политических обязанностей. В первую очередь такие обязательства связаны с неуклонным соблюдением конституции самим президентом, с защитой конституционных прав граждан и иных положений конституции, с её претворением в жизнь. Так, в Конституции Италии указывается, что президент приносит «присягу на верность Республике и соблюдение Конституции» (ст. 91)[16]>, в Конституции Финляндии указывается, что президент в своей присяге заявляет, что будет при исполнении своих обязанностей «честно и точно соблюдать Конституцию Республики и законы, а также прилагать все свои силы на благо народа Финляндии»[23]. Президент США приносит следующую присягу: «Я торжественно клянусь, что… в полную меру сил своих буду поддерживать, охранять и защищать Конституцию Соединенных Штатов»[14]. В Конституции РФ записано, что Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина (ст. 80).

Данные положения, несмотря на определённую декларативность, имеют важное значение для общества, поскольку дача президентом подобного обязательства позволяет говорить о законности осуществления им обязанностей президентом, является условием доверия к президенту со стороны народа и сдерживающим фактором, не позволяющим президенту нарушить закон.

Многими конституциями (например, Франции, Польши, Греции) на президента возлагаются и иные сходные обязанности: быть гарантом суверенитета, независимости государства, территориальной целостности, безопасности[24].

Во многих государствах президент выполняет роль своего рода посредника, арбитра между различными политическими силами и ветвями власти. Согласно Конституции Франции, «президент… обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность государства» (ст. 5)[25]. По Конституции Румынии, «Президент Румынии следит за соблюдением Конституции и надлежащим функционированием публичных властей. В этих целях Президент осуществляет функцию посредничества между властями государства, а также между государством и обществом» (ст. 80)[26].

Часто устанавливается, что Президент не должен быть представителем каких-то социальных групп, он должен осуществлять свои полномочия в интересах всего общества. Так, президент Греции обязуется «оберегать права и свободы греков и служить общим интересам и прогрессу греческого народа» (ст. 33 Конституции Греции)[27].

Кроме того, на президентов возлагаются обязанности этического характера, прежде всего, добросовестности и справедливости. Так, в присяге президента ФРГ содержатся обязательства «добросовестно исполнять свои обязанности и соблюдать справедливость по отношению к каждому»[17], президента Австрии — «выполнять свои обязанности, используя все знания и следуя доброй совести»[19].

Все перечисленные обязательства президентов направлены на увеличение авторитета их должности. Мировой практике известны случаи нарушения президентами при осуществлении своих обязанностей подобных обязательств. Как правило, в таких случаях (если общество является демократическим) на президента обрушивается поток критики со стороны политических партий, средств массовой информации и общественных организаций, что нередко приводит к добровольной отставке президента. При серьёзном нарушении президент может даже быть принудительно отрешён от должности[28].

В мире существует большое число исторически сложившихся форм государственного правления. На формирование соотношения полномочий между высшими органами власти в любой стране влияют особенности исторического прошлого страны, традиции и обычаи её политической жизни, а также сложившееся в период принятия конституции равновесие или неравновесие политических сил, лоббирующих тот или иной вариант формы правления. Когда в стране имеется ведущий политический лидер, поддерживаемый всеми слоями общества, зачастую система управления формируется так, чтобы обеспечить ему наибольшие властные полномочия. В результате одни государства предпочли использовать парламентарную систему правления, при которой президент исполняет функции главы государства, но не имеет реальной исполнительной власти (которая предоставлена правительству, подконтрольному парламенту); другие выбрали путь предоставления президенту полномочий, равных или больших, чем у других институтов государственного управления[29].

Исторически первой моделью президентства является американская модель, сложившаяся за 200 лет истории демократии в США. Данная модель даёт президенту крайне широкие полномочия, поскольку он в одном лице совмещает полномочия главы государства и главы правительства. В то же время, она содержит развитую систему разделения властей, которая за счёт значительного количества сдержек и противовесов не позволяет никакой ветви власти захватить управление государством в свои руки. Можно перечислить основные элементы американской модели[30]:

Специфичная модель президентства сформировалась в Западной Европе. Она используется также в странах Азии и Африки, где сильно влияние европейской культуры: Индия, Израиль, Ливан. В Европе система правления носит полупрезидентский или парламентский характер.

В полупрезидентской модели (наиболее характерным примером её применения является Франция) президент, являющийся главой государства, не осуществляет руководство правительством, хотя и обладает рядом возможностей по влиянию на его политику. Во-первых, он обладает правом созывать заседания правительства или председательствовать на них, определяя повестку дня. Президент утверждает нормативные правовые акты правительства, обладая правом вернуть их для доработки. Кроме того, ему предоставляется право вето в отношении законов, в результате чего он нередко становится своего рода арбитром, посредником, обеспечивающим эффективное взаимодействие всех ветвей власти. Обладает президент и такими значительными рычагами воздействия на политическую жизнь, как роспуск парламента, введение чрезвычайного положения в стране, право проведения референдума по собственной инициативе. Кроме того, президент является верховным главнокомандующим, осуществляет определение направлений внешней политики и руководство её проведением. В результате суммарные полномочия и политический вес президента оказываются весьма высоки[37].

С другой стороны, президент не обладает полномочиями в сфере исполнительной власти, характерными для американской модели. В формировании правительства велика роль парламента. Даже если главу правительства назначает президент, он всё равно утверждается парламентом. Поэтому на пост премьера может быть назначен лишь тот кандидат, который получит от парламента вотум доверия. Как правило, если одна из партий в парламенте имеет достаточное большинство, премьером назначается именно её представитель, даже если он является оппозиционным президенту. Кроме того, правительство несёт ответственность не перед президентом, а перед парламентом, поэтому существенное влияние на его состав президент приобретает, лишь если парламентское большинство и он сам принадлежат к одной партии. В ситуации, когда парламент находится в оппозиции к президенту, последний не может по своему усмотрению формировать кадровую политику правительства. Его полномочия в этом случае ограничены правом объявить о недоверии правительству в целом, что приведёт к его отставке. Однако при оппозиционности парламента правительство всё равно остаётся независимым от президента, так как оно опирается на парламентское большинство. В итоге в случае, если президент не будет согласовывать свою политику с парламентом, он может оказаться в ситуации, когда исполнять его решения будет некому[38].

Преимущества полупрезидентской модели заключаются в том, что при наличии у президента реальных властных полномочий, правительство является подконтрольным парламенту. Недостаток этой системе заключается в том, что при отсутствии чёткого конституционного разграничения полномочий президента, главы правительства и парламента, возможно возникновение ситуации, когда президент и премьер-министр будут вести постоянную борьбу за ведущую роль в определении государственной политики, причём противоборство может быть весьма серьёзным и острым[39].

Хотя критики полупрезидентской модели указывают на двойственное положение президента в системе разделения властей (с одной стороны, он прямо не относится ни к одной ветви власти, с другой — имеет широкие исполнительные полномочия), отмечается, что «концепция разделения властей, являющаяся непреложным постулатом демократии, имеет, прежде всего, ориентирующий характер и нигде, по крайней мере в современных условиях, не осуществляется и, видимо, не может быть осуществлена в "чистых" формах»[40].

При парламентской модели (наиболее типичные примеры — ФРГ, Швейцария, Ирландия) у президента практически отсутствуют полномочия, связанные с осуществлением исполнительной власти. Хотя президенту может предоставляться права назначать главу правительства, распускать парламент, назначать парламентские выборы, представлять страну в международных отношениях, все эти полномочия президентом осуществляются не по самому усмотрению, а лишь после согласования с главой правительства, который несёт ответственность перед парламентом, который может отправить его и правительство в отставку. Президент при этом, как правило, стоит над партийной системой, сохраняя функции гаранта соблюдения конституции и законодательства. Иногда указывается, что при парламентской системе правления президент фактически лишён каких-либо реальных властных полномочий, как монарх в конституционной монархии, и выполняет лишь представительские функции. Однако в условиях современной западной демократии президент, даже не имеющий реальных властных полномочий, обладает значительным политическим влиянием и авторитетом, что позволяет ему влиять как на внутреннюю, так и внешнюю политику. Кроме того, президент обеспечивает законность, общественное спокойствие и преемственность власти в периоды политических кризисов, чему способствует получение мандата от народа, а также несменяемость президента до окончания срока полномочий[41].

Таковы основные модели президентской власти.