§ 2. Джерела фінансування дефіциту бюджету

Існування дефіциту бюджету нерозривно пов'язано із джерелами його фінансуван­ня. Вітчизняне законодавство дозволяє приймати дефіцит бюджету за наявності обґрун­тованих джерел його фінансування. Джерелами фінансування бюджету можуть бути:

1) Кошти від державних (місцевих) внутрішніх та зовнішніх запозичень. Запозичен­ня — операції пов'язані з отриманням державою (місцевим органом влади) позик на умовах повернення, платності та строковості з метою фінансування дефіциту бюдже­ту. За видом валюти погашення запозичення поділяються на внутрішні та зовнішні. В результаті внутрішніх (зовнішніх) запозичень збільшується внутрішній (зовнішній) державний (місцевий) борг.

Критерій валюти запозичення чи погашення при розподілі запозичень на внут­рішні та зовнішні зустрічається в багатьох країнах. Однак в більшості розвинутих кра­їн, а також відповідно до методології Е8Л 95, використовують ознаку резидентності кредитора. Запозичення можуть здійснюватись у формі кредитів та випуску облігацій.

Планування державних запозичень здійснюється таким чином, щоб на кінець бюджетного періоду обсяг державного боргу перебував в межах граничного обсягу державного боргу, визначеного в законі про Державний бюджет України. До проек­ту закону про Державний бюджет України, додається план державних запозичень на наступний бюджетний період. Цей план включає перелік кредитів (позик) із зазна­ченням кредиторів, видів, мети, назви валюти, строку і відсоткової ставки державних запозичень, а також стану укладання кредитних договорів.

Кабінет міністрів України має право заміщати внутрішні запозичення зовнішні­ми і навпаки. При цьому, в результаті цих операцій, обсяг державного боргу на кі­нець бюджетного періоду не повинен перевищувати межі граничного обсягу держав­ного боргу. Таке право дозволяє безперешкодно та на прийнятних умовах фінансувати запланований дефіцит бюджету у випадку погіршення кон'юнктури на внутрішньому (зовнішньому) фінансовому ринку.

У постанові Кабінету Міністрів України про випуск внутрішніх (зовнішніх) запо­зичень, Міністерству фінансів України, в особі його керівника, надається право на здійснення цих запозичень. Кабінет Міністрів України також визначає умови здійс­нення державних запозичень, зокрема: вид запозичень; обсяг запозичень; валюту за­позичень; строк запозичень; відсоткову ставку; інші умови.

У випадку підвищенням курсу національної валюти чи дії інших факторів, в ре­зультаті яких зменшився обсяг платежів з погашення суми державного боргу, Кабі­нету Міністрів України надається право зменшувати обсяг державних запозичень, що встановлений у законі про Державний бюджет України на суму зменшення обсягів погашення таких платежів.

Аналогічно, Кабінету Міністрів України надається право збільшувати обсяг дер­жавних запозичень, що встановлений у законі про Державний бюджет України на обсяг збільшення платежів з погашення суми державного боргу у зв'язку із знижен­ням курсу національної валюти чи дією інших факторів. Тобто, Кабінету Міністрів

України дозволяється перевищити обсяг запозичень встановлений в законі про Дер­жавний бюджет України.

Оскільки Закон про Державний бюджет України уповноважує Кабінет Міністрів на залучення кредитів (позик) від іноземних держав, банків і міжнародних фінансо­вих організацій для реалізації інвестиційних програм (проектів)⁵, такі кредитні дого­вори не потребують ратифікації, якщо інше не встановлено законом.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим та міські ради з метою фінансуван­ня дефіциту бюджету мають право здійснювати місцеві внутрішні запозичення на фі­нансовому ринку. Верховна Рада Автономної Республіки Крим та міські ради також мають право залучати інші місцеві внутрішні позики:

• короткострокові позики у фінансових установах, що спрямовуються на покрит­тя тимчасових касових розривів в межах поточного бюджетного періоду за загальним фондом та бюджетом розвитку на строк до трьох місяців та більше трьох місяців (за рішенням Кабінету Міністрів України);

• короткострокові позики з єдиного казначейського рахунку на покриття тимча­сових касових розривів в межах поточного бюджетного періоду за загальним фондом, пов'язаних із забезпеченням захищених видатків загального фонду;

• середньострокові позики з єдиного казначейського рахунку на покриття суми невиконання у відповідному звітному періоді розрахункових обсягів кошика доходів місцевих бюджетів;

Відмінність короткострокових від середньострокових позик з єдиного казна­чейського рахунку полягає наступному:

• Позики на покриття тимчасових касових розривів надаються в межах поточно­го бюджетного періоду. Водночас, строк повернення середньострокових позик може передбачати їх повернення в наступних бюджетних періодах;

• За рахунок позик на покриття тимчасових касових розривів здійснюється фі­нансування захищених видатків загального фонду. Водночас, середньострокові по­зики надаються на фінансування усіх видатків, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів відповідно до статей 88, 89, 90 Бюджетного ко­дексу;

• Позики на покриття тимчасових касових розривів надаються Державним казна­чейством України в обов'язковому порядку, в той час як середньострокові позики — виходячи з обсягу коштів, що акумулюються на єдиному казначейському рахунку.

Таким чином, внутрішніми джерелами фінансування бюджету Автономної Республі­ки Крим та міських рад можуть бути середньострокові позики з єдиного казначейського рахунку на покриття суми невиконання у відповідному звітному періоді розрахункових обсягів кошика доходів, а також запозичення на внутрішньому фінансовому ринку. При цьому плануватися можуть лише запозичення на внутрішньому фінансовому ринку.

Зовнішні запозичення від міжнародних фінансових організацій можуть здійснюва­ти всі міські ради, незалежно від чисельності населення міста. Місцеві зовнішні запо­зичення від інших кредиторів можуть здійснювати лише міські ради міст з чисельністю населення понад п'ятсот тисяч жителів. За офіційними даними органів статистики, ста­ном на початок 2010 року таке право мали Дніпропетровськ, Донецьк, Запоріжжя, Київ, Львів, Миколаїв, Одеса та Харків.

Інші бюджетні установи⁶, крім Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Авто­номної республіки Крим та міських рад не мають права здійснювати запозичення у будь-якій формі.

2) Кошти від приватизації державного майна — кошти від відчуження майна, що перебуває у державній власності, і майна, що належить Автономній Республіці Крим, на користь фізичних та юридичних осіб, які можуть бути покупцями відповідно до Закону України «Про приватизацію державного майна» від 4 березня 1992 року №2163-ХІІ, з метою підвищення соціально-економічної ефективності виробництва та залучення коштів на структурну перебудову економіки України.

До коштів від приватизації включаються також інші надходження, безпосередньо пов'язані з процесом приватизації: надходження від покупців за подання заяви на приватизацію; кошти від збору за реєстрацію покупців для участі в аукціоні, конкур­сі; суми штрафних санкцій за несвоєчасні розрахунки за придбані об'єкти привати­зації; надходження від продажу патентів на право оренди приміщень; відсотки, на­раховані на суму відстрочених платежів тощо. Кошти від приватизації є джерелом фінансування лише державного бюджету.

3. Повернення бюджетних коштів з депозитів, надходження внаслідок продажу / пред'явлення цінних паперів.

4. Вільний залишок бюджетних коштів. Він визначається як залишок бюджетних коштів за мінусом оборотного залишку⁷. Вільний залишок бюджетних коштів може бути джерелом фінансування загального фонду державного та місцевих бюджетів.

Місцевий бюджет дозволяється затверджувати з дефіцитом за спеціальним фон­дом, якщо джерелом його фінансування передбачаються:

• місцеві запозичення;

• кошти загального фонду такого місцевого бюджету;

• надходження від продажу/пред'явлення цінних паперів;

• залишки коштів спеціального фонду місцевого бюджету, крім власних надходжень бюджетних установ⁸, якщо за результатами річного звіту про виконання бюджету за по­передній бюджетний період, що був оприлюднений після прийняття бюджету поточно­го періоду, виявлено залишок бюджетних коштів за спеціальним фондом.

У науковій літературі в окреме джерело фінансування дефіциту бюджету виділя­ють емісійне фінансування. Використання емісії для фінансування дефіциту бюдже­ту може здійснюватися у формі прямих кредитів центрального банку уряду, або шля­хом купівлі ним державних цінних паперів на первинному та вторинному ринках за рахунок збільшення обсягу грошової бази.

На сьогодні, у більшості країн світу існують законодавчо встановлені норми, які забороняють центральному банку напряму фінансувати дефіцит бюджету. Накладен­ня такої заборони пояснюється тим, що емісійне фінансування дефіциту бюджету ве­де до формування додаткової грошової пропозиції, яка при незмінному рівні попи­ту на гроші виливається у прискорення інфляційних процесів. Крім негативного впливу на рівень внутрішніх цін, монетизація дефіциту бюджету часто має своїм на­слідком поглиблення негативного сальдо торговельного балансу. Це зумовлено тим, що надлишкова грошова маса формує додатковий попит на товари іноземного ви­робництва і, таким чином, чинить тиск на платіжний баланс.

Через здійснення квазіфіскальних операцій та операцій на відкритому ринку цен­тральний банк також може брати участь у фінансуванні дефіциту бюджету опосеред­ковано. На практиці, дуже важко відокремити операції центрального банку, які здійс­нюються з метою грошово-кредитного регулювання та забезпечення фінансової стабільності, від операцій з прихованого фінансування дефіциту бюджету. Навіть як­що центральний банк здійснює певні операції виключно з метою грошово-кредитно­го регулювання, фокусуючи при цьому свою увагу на рівні реальних процентних ста­вок, підвищення рівня запозичень уряду на внутрішньому ринку, автоматично призведе до опосередкованого емісійного фінансування. Це відбудеться внаслідок за­ходів центрального банку покликаних нівелювати вплив запозичень уряду на рівень відсоткових ставок.

Більше того, за умов загрози фінансовій стабільності уряду, втрати від опосеред­кованого емісійного фінансування можуть виявитися меншими, ніж за відсутності реакції з боку центрального банку. Тому під час кризових явищ, центральні банки часто втручаються в ситуацію і, шляхом номінального збільшення грошової маси, відвертають фінансовий крах уряду.

Тому, в ряді країн з англосакською фінансовою системою, зокрема в США, Ве­ликобританії, Канаді, відсутня заборона емісійного фінансування дефіциту бюджету. У США до 2008 року емісійний дохід ФРС практично повністю спрямовується на придбання зобов'язань уряду США⁸.

В Україні емісійні кошти Національного банку України⁹ забороняється прямо чи опосередковано залучати для фінансування дефіциту бюджету. Відповідно до статті 54 Закону України «Про Національний банк України» від 20 квітня 1999 року №679- XIV, Національний банк не має права надавати кредити в національній та іноземній валюті, як прямо, так і опосередковано через державну установу, іншу юридичну особу, майно якої перебуває у державній власності, на фінансування витрат Держав­ного бюджету України. Також, Національний банк не має права купувати на первин­ному ринку цінні папери, емітовані Кабінетом Міністрів України, державною уста­новою, іншою юридичною особою, майно якої перебуває у державній власності. В Бюджетному кодексі також визначено, що емісійні кошти Національного банку України не можуть бути джерелом фінансування бюджету.

Державний та місцеві бюджети можуть затверджуватись з профіцитом. Метою за­твердження профіциту бюджету можуть бути:

• зменшення обсягу боргу — для загального та спеціального фондів Державного (місцевого) бюджету;

• забезпечення встановленого обсягу оборотного залишку бюджетних коштів — для загального фонду Державного (місцевого) бюджету¹⁰;

• придбання цінних паперів — для спеціального фонду місцевого бюджету та за­гального фонду Державного бюджету;

• спрямування коштів до бюджету розвитку — для загального фонду місцевого бюджету.