13.1. Основы правового регулирования временных монополий

на объекты исключительных прав и государственных монополий,

защищенных законом от конкуренции: общие вопросы.

Основы правового регулирования государственных монополий

Как уже отмечалось в общей части настоящего курса, в реальной действительности монополии возникают в силу различных обстоятельств, которые могут порождаться непосредственной волей государства на создание определенных монопольных структур (государственные и временные монополии), рыночной политикой хозяйствующего субъекта, занимающего монополию на рынке в конкурентной борьбе (рыночная или фактическая монополия), а также в силу обладания исключительным правом на объекты интеллектуальной деятельности или средства индивидуализации хозяйствующих субъектов и их товаров, работ, услуг. Выше уже были рассмотрены понятие и основы правового регулирования естественных монополий. Проблематика рыночных монополий была рассмотрена в лекциях, посвященных противодействию монополистической деятельности, в том числе в рамках изучения понятия хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение; механизмов противодействия злоупотреблениям хозяйствующими субъектами доминирующим положением на рынке; соглашений хозяйствующих субъектов, ограничивающих конкуренцию. В настоящей лекции будут рассмотрены понятия и основные механизмы правового регулирования государственных монополий и монополий исключительных прав на объекты интеллектуальной деятельности и на средства индивидуализации хозяйствующих субъектов и их товаров, работ, услуг.

Понятие государственной монополии. Создание государственной монополии в той или иной сфере хозяйствования, как и в случае с естественной монополией, связано с непосредственной правоустанавливающей волей государства. Особенностью государственной монополии, в отличие от естественной монополии, является то, что она создается в тех сферах, в которых в ряде случаев вполне были бы выгодны с точки зрения развития экономики конкурентные рынки, однако необходимость обеспечения публичных интересов, таких как стратегические интересы экономической, военной безопасности, интересы охраны жизни и здоровья граждан и иные, требует сохранения или выделения определенных сфер экономической деятельности в монопольное ведение государства. Как отмечает С.А. Паращук: "...целями создания государственных монополий являются: защита экономических интересов государства и потребителей, укрепление внешнеторговых, военно-политических позиций государства и т.д. Государственные монополии вводятся в императивном порядке на основании норм законодательства и направлены в основном на обеспечение публичных интересов" <1>. В рамках государственных монополий осуществляется, в частности, эмиссия наличных денег, определенные сегменты внешнеторговой деятельности и оборота драгметаллов, военно-техническое сотрудничество.

--------------------------------

<1> Паращук С.А. Конкурентное право (правовое регулирование конкуренции и монополии). С. 75.

Государственная монополия - это монополия, созданная в соответствии с законодательством Российской Федерации, определяющим товарные границы монопольного рынка, субъекта монополии (монополиста), формы контроля и регулирования его деятельности, а также компетенцию контролирующего органа.

Субъектом государственной монополии является определенный законодательством Российской Федерации хозяйствующий субъект, действующий на монопольном рынке, в отношении деятельности которого (субъекта монополии (монополиста)) законодательством Российской Федерации определены формы контроля и регулирования, а также компетенция контролирующего органа.

Законодательство, определяющее сферы, порядок деятельности, регулирования и контроля деятельности субъектов государственных монополий. В России нет базового законодательного акта о государственных монополиях. Государственная монополия в той или иной сфере хозяйствования вводится отдельными законодательными актами, регламентирующими данную сферу. В настоящее время к законодательным актам, устанавливающим государственную монополию, следует отнести:

- Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", согласно ст. ст. 4 и 29 которого устанавливается монополия Банка России, осуществляющего эмиссию наличных денег и организацию наличного денежного обращения;

- Федеральный закон от 26 марта 1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях", п. 3 ст. 10 которого устанавливает государственную монополию на опробование и клеймение государственным пробирным клеймом ювелирных и иных бытовых изделий из драгоценных металлов, а также на регулирование экспорта необработанных алмазов;

- Федеральный закон от 19 июля 1998 г. N 114-ФЗ "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами". Данным Законом устанавливается государственная монополия на деятельность в области военно-технического сотрудничества (ст. 4 и др.);

- Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах", согласно ст. 5 которого в Российской Федерации действует государственная монополия на основные виды деятельности, связанные с оборотом наркотических средств, психотропных веществ: культивирование растений; разработку, переработку, распределение, ввоз (вывоз), уничтожение наркотических средств, психотропных веществ;

- Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции". Данный Закон не устанавливает непосредственно государственную монополию в регулируемой области, но указывает возможность и порядок введения государственной монополии в этой области. Согласно ст. 4 указанного Закона федеральным законом на территории Российской Федерации может вводиться государственная монополия на производство и/или оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Следует отметить, что хотя законодательство о госкорпорациях не содержит понятия государственной монополии, в отличие от перечисленных выше Законов, тем не менее в некоторых случаях создание единой госкорпорации для отдельных сфер и даже отраслей деятельности, сосредоточивающей в себе управление и контроль деятельности в данной сфере и/или отрасли хозяйства, практически означает наличие государственной монополии на соответствующие виды деятельности. В то же время само по себе создание госкорпорации еще не означает введения государственной монополии.

Для определения наличия или отсутствия фактической государственной монополизации той или иной хозяйственной сферы или отрасли, где создана государственная корпорация, необходимо изучение законодательства, эту корпорацию учреждающего, и тех полномочий, которыми она наделяется. В одних случаях госкорпорации могут создаваться с целью осуществления вспомогательных функций, оказания содействия развитию определенных хозяйственной сфер и технологий.

Например, корпорация "Ростехнологии", целью деятельности которой является прежде всего содействие российским организациям - разработчикам и производителям высокотехнологичной промышленной продукции, привлечение инвестиций в различные отрасли промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс <1>.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ "О государственной корпорации "Ростехнологии" // СЗ РФ. 2007. N 48 (Ч. 2). Ст. 5814.

В других случаях создание госкорпорации может быть явно связано с фактической государственной монополизацией отрасли, как это, очевидно, имеет место в случае создания госкорпорации "Росатом" в сфере атомной энергетики.

Как сказано в ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" <1>, определяющей цели данной корпорации, ее деятельность направлена на создание условий и механизмов обеспечения, в частности, единства управления организациями атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, организациями, функционирующими в сферах обеспечения ядерной и радиационной безопасности, атомной науки и техники, подготовки кадров.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6078.

В связи с этим представляется, что источниками регулирования государственных монополий фактически могут оказываться и законодательные акты, учреждающие те или иные государственные корпорации. В частности, представляется оправданным отнести к таким источникам Законы, определяющие вопросы регулирования атомной энергетики и деятельности образованной в этой области госкорпорации "Росатом". Это Федеральные законы от 1 декабря 2007 г. N 318-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии", от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом".

Основные механизмы правового регулирования государственной монополии. Введение в той или иной сфере хозяйствования государственной монополии в целях обеспечения государственных интересов России создает исключительный монопольный режим реализации такой хозяйственной деятельности. Исключительный режим государственной монополии "выражается в том, что права на осуществление конкретных видов экономической деятельности принадлежит лишь ограниченному кругу субъектов. При этом субъектный состав государственной монополии имеет два уровня. Первый уровень - государство в лице компетентных государственных органов. Оно вводит режим государственной монополии и контролирует деятельность конкретных хозяйствующих субъектов... На втором уровне субъектного состава находятся те хозяйствующие субъекты, которые непосредственно осуществляют экономическую деятельность в режиме государственной монополии.

В сферах, где вводятся государственные монополии, образование которых не связано с созданием и деятельностью государственных корпораций, в основном в качестве субъектов государственной монополии выступают государственные унитарные предприятия (ст. ст. 113 - 115 ГК РФ)" <1>. Одно из исключений - Банк России - субъект государственной монополии в сфере эмиссии денег и денежного обращения, который не является унитарным предприятием.

--------------------------------

<1> Тотьев К.Ю. Указ. соч. С. 402.

Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия (п. 1 ст. 113 ГК РФ, п. 1 ст. 2 Закона о государственных предприятиях) <1>. Особенности правового положения субъектов зависят от вида государственной монополии.

--------------------------------

<1> О вопросе об административных взаимоотношениях унитарного предприятия - субъекта государственной монополии органа администрации, осуществляющего руководство и контроль деятельности данного предприятия см. подробнее: Ястребов О.А. Государственное унитарное предприятие как субъект административного права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 9.

В тех же сферах государственных монополий, появление которых обусловлено созданием специализированной госкорпорации, централизующей управление хозяйственной деятельностью на определенных рынках или даже в целых отраслях, как в случае деятельности "Росатома", субъектом таких государственных монополий является соответствующая государственная корпорация.

Правовой статус государственной корпорации определен в Федеральном законе о некоммерческих организациях.

┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐

│ Государственной корпорацией признается не имеющая членства│

│некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе│

│имущественного взноса и созданная для осуществления социальных,│

│управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная│

│корпорация создается на основании федерального закона (ст. 7.1 Закона о│

│некоммерческих организациях). │

└─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┘

Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное. В случаях и порядке, которые установлены федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации, за счет части ее имущества может быть сформирован уставный капитал. Уставный капитал определяет минимальный размер имущества государственной корпорации, гарантирующего интересы ее кредиторов. Государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации.

Государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям. Государственная корпорация обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации.

Особенности правового положения государственной корпорации устанавливаются законом, предусматривающим создание государственной корпорации. В законе, предусматривающем создание государственной корпорации, должны определяться: наименование государственной корпорации, цели ее деятельности, место ее нахождения, порядок управления ее деятельностью (в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц государственной корпорации и их освобождения), порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации. Положения Закона о некоммерческих организациях применяются к государственным корпорациям, если иное не предусмотрено ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях или законом, предусматривающим создание государственной корпорации.

Специфика государственной монополии, связанной с созданием государственной корпорации, обусловлена статусом государственной корпорации как некоммерческой организации. Являясь некоммерческой организацией, государственная корпорация не осуществляет в качестве основной предпринимательскую деятельность, т.е. непосредственно не осуществляет хозяйственную деятельность на рынке. Между тем если согласно федеральному закону о конкурентной государственной корпорации такая корпорация фактически централизует управление всей хозяйственной деятельностью рынка или даже отрасли, как в случае корпорации "Росатом", она фактически становится на данном рынке или в отрасли субъектом государственной монополии, ибо не хозяйствуя непосредственно, она определяет рыночное, хозяйственное поведение всех предприятий данного рынка или отрасли. Причем государственная корпорация, несмотря на обладание определенными властными полномочиями, является не государственным органом, а некоммерческой организацией, а следовательно, хозяйствующим субъектом в соответствии с понятием хозяйствующего субъекта, данного в ст. 4 Закона о защите конкуренции. Согласно п. 5 данной статьи, хозяйствующий субъект - это индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

Следует также сказать, что для государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" Закон о защите конкуренции делает единственное исключение из общего запрета на наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов власти. Согласно ч. 3 ст. 15 указанного Закона запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом".