3.3 Государственный минимальный социальный стандарт и порядок его формирования

Тезисы о необходимости становления в России подлинно федеративного государства, об огромных различиях между российскими регионами в уровне и условиях их социально-экономического развития уже давно стали банальными, однако к настоящему времени в России так и не сформировалась адекватная огромному пространству страны, существующим территориальным диспропорциям федеральная региональная политика. В долгосрочной перспективе реализация федеральной региональной политики должна привести к тому, что:

- в России не будет регионов с почти полностью отсутствующей экономической базой (вроде некоторых нынешних национальных автономий), во всех регионах будут созданы условия для использования имеющегося в них потенциала развития,

- сбалансировано будут развиваться западная и восточная части страны, они будет одинаково привлекательны для жизни населения, в связи с этим перед Россией не будет стоять угроза китайской экспансии,

- разрыв между самыми «богатыми» и самыми «бедными» регионами будет не больше разрыва между «богатыми» и «бедными» регионами в промышленно развитых странах,

- будет решена проблема суперконцентрации населения и экономической жизни в Москве,

- каждый региональный губернатор будет заинтересован в социально-экономическом развитии своего региона и будет проводить эффективную социально-экономическую политику, потому что федеральные власти не будут провоцировать иждивенчество и дадут региональным властям достаточно полномочий.

Для достижения названных целевых ориентиров в России должна сформироваться федеральная региональная политика, отвечающая общемировым стандартам. Общепризнанными целями региональной политики являются территориальная справедливость, экономическая эффективность, политическая стабильность.

Территориальная справедливость – это социальная справедливость в территориальном разрезе. Достижение территориальной справедливости предполагает, что определенная часть доходов должна распределяться между территориями прежде всего для обеспечения социальных гарантий гражданам на всей территории страны, независимо от места их проживания. Другим по важности правилом территориальной справедливости является распределение доходов между территориями пропорционально их вкладу в создание этих доходов. Таким образом, распределение доходов между территориями, как и распределение доходов в обществе в целом, должно быть, с одной стороны, направлено на обеспечение минимальных потребностей всех, с другой стороны, необходимо соблюдение принципы «кто больше создает, тот больше получает».

Экономическая эффективность – это наиболее полное использование потенциала экономического развития как страны в целом, так и отдельных ее регионов.

Поскольку цели достижения территориальной справедливости и экономической эффективности далеко не всегда могут быть четко очерчены и нередко вступают в противоречие друг с другом (например, перераспределение средств в пользу «беднейших» регионов – с максимизацией темпов экономического роста в стране), критерием найденного компромисса между территориальной справедливостью и экономической эффективностью является политическая стабильность – отсутствие в обществе конфликтов, связанных с федеральной региональной политикой.

Названные цели региональной политики – территориальная справедливость, политическая стабильность, экономическая эффективность – в полной мере справедливы для России, и нет смысла продолжать дискуссию о целях федеральной политики в отношении регионов. Другое дело, что достижение этих общепризнанных целей требует решение целого ряда разнообразных задач, актуальных именно в российских реалиях.

Задачи, связанные с бюджетными аспектами региональной политики

3. Создающая стимулы для эффективной политики региональных властей система межбюджетных отношений

Система межбюджетных отношений в России уже больше десяти лет находится в процессе почти постоянного реформирования (идеология которого прописывается в постановлениях Правительства РФ). Представляется, что успехи у реформы межбюджетных отношений, безусловно, есть, и их не так уж мало. Среди них и закрепление в Бюджетном кодексе пропорций разделения налогов между бюджетами разных уровней (прежде эти пропорции пересматривались при ежегодных утверждениях законов о федеральном бюджете), и использование формализованных методик распределения значительной части финансовой помощи (исключающих торг между центром и регионами за финансовые ресурсы). Вместе с тем система предоставления финансовой помощи региональным бюджетам сохраняет в себе такие недостатки, которые ставят под сомнение успешность проводимых реформ. Основной недостаток – сложившаяся практика организации финансовых потоков не создает стимулов для эффективной социально-экономической политики региональных властей и, напротив, способствует заинтересованности регионов в дотационности и иждивенчестве. На чем основываются эти обвинения?

Во-первых, в настоящее время не существует никаких механизмов, которые бы гарантировали, что в результате распределения по субъектам Федерации финансовой помощи регионы, имеющие более высокий уровень бюджетной обеспеченности по налоговым и неналоговым доходам, не окажутся с более низкой бюджетной обеспеченностью по общему объему бюджетных доходов по сравнению регионами, имеющими более низкий уровень бюджетной обеспеченности по налоговым и неналоговым доходам. Иначе говоря, нет никаких гарантий того, что «богатый» регион не окажется «бедным» и, наоборот, «бедный» – «богатым». На практике очень часто именно так и происходит. Подобный результат предоставления финансовой помощи означает то же самое, как если бы система подоходного налогообложения и социальной поддержки населения была бы такова, что безработный имел бы больший доход, чем относительно высокооплачиваемый работающий человек, платящий подоходный налог. При таких результатах финансовой помощи в принципе нельзя говорить об ее объективности.

Во-вторых, российская налоговая система и система выравнивания бюджетной обеспеченности регионов устроены таким образом, что при распределении налоговых поступлений между федеральным и региональным бюджетами федеральные власти исходят из того, что собственных доходов должно хватать на реализацию расходных обязательств только наиболее обеспеченным регионам. Остальные субъекты Федерации должны получать недостающие средства из федерального бюджета. При огромных различиях между субъектами Федерации в уровне их социально-экономического развития и, соответственно, налогового потенциала и большом числе субъектов Федерации, дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности получает подавляющее большинство регионов – около 75. При этом распределение названных дотаций устроено таким образом, что увеличение налоговых и неналоговых поступлений в региональные бюджеты автоматически приводит к сокращению объемов дотаций (по-другому быть не может). В результате увеличение налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов, во многом зависящее от экономической политики региональных властей, не приводит к адекватному увеличению совокупных доходов региональных бюджетов. В совокупности с предыдущей проблемой это как раз и подрывает стимулы у региональных органов власти к проведению эффективной экономической политики.

Почему так происходит? Прежде всего потому, что методика распределения дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов чересчур условна. В частности, в свое время федеральные власти отказались распределять финансовую помощь на основе данных о фактических доходах региональных бюджетов. Это понятно - если учитывать фактические доходы, регионы будут стараться их занизить, поэтому надо оценивать их налоговый потенциал. Но налоговый потенциал, рассчитанный на основе данных о ВРП 3-4 летней давности и к тому же исходя из предположения о равной величине налоговой нагрузки в отдельных отраслях по всей территории страны, естественно, существенным образом отличается от реального налогового потенциала регионов (предположение о существовании линейной зависимости между налоговыми поступлениями и величиной добавленной стоимости для большинства налогов не вполне оправдано, поскольку существует определенная прогрессивность налогообложения, при одной и той же величине добавленной стоимости может быть, например, разной величина прибыли, существуют виды налогов, которые лишь косвенно зависят от создаваемой в регионе добавленной стоимости, например, налоги на имущество).

Вторая причина превращения «богатых» регионов в «бедные» и наоборот – чрезмерная запутанность финансовой помощи региональным бюджетам. При наличии большого числа довольно разрозненных каналов перечисления средств в регионы федеральные власти отнюдь не ставят перед собой задачи оценить совокупный их результат. Стоит также добавить, что отдельные виды финансовой помощи, прежде всего дотации на обеспечение сбалансированности региональных бюджетов, являются к тому же и «малопрозрачными». Распределение дотаций на обеспечение сбалансированности региональных бюджетов утверждается не законом о федеральном бюджете, а всего лишь распоряжениями Правительства РФ, решение о выделении регионам дотаций принимаются по несколько раз в течение года, структура дотаций постоянно меняется. По сути дотации на обеспечение сбалансированности региональных бюджетов, выделяющиеся субъектам Федерации по фактически складывающейся в них ситуации, компенсируют дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, выделяющиеся по ситуации предыдущих лет.

Как избавиться от существующих недостатков финансовой помощи регионам и их последствий? В идеале – кардинальным образом перестроив систему межбюджетных отношений. Например, германская модель межбюджетных отношений существенным образом отличается от российской, и действующая в этой модели система отрицательных трансфертов (в российской терминологии, в германской – горизонтального перераспределения доходов между субъектами федерации) позволяет решить и проблему несправедливости финансовой помощи, и одновременного учета фактически складывающейся ситуации в регионах и сохранения стимулов для наращивания доходной базы. При горизонтальном перераспределении доходов налоги между федерацией и регионами делятся таким образом, чтобы регионам в целом хватало бы средств на выполнение своих полномочий, а далее средства перераспределяются от «богатых» регионов к «бедным» (средства из федерального бюджета не поступают). «Богатые» регионы отдают в фонд перераспределения определенный процент от превышения доходов над средним по субъектам Федерации, при этом средства могут изыматься по прогрессивной шкале. В этом случае регионы-«доноры» всегда знают, какая часть прироста собственных доходов окажется в региональных бюджетах, а какая пойдет на помощь регионам-«реципиентам».

Конечно, сама по себе целесообразность кардинальных изменений является вопросом дискуссионным. Сторонники действующей системы межбюджетных отношений говорят о том, что, несмотря на все недостатки, сложившейся системы финансовой помощи регионам к ней все привыкли, и ради сохранения стабильности в отношениях федерации и регионов вносить в нее существенные изменения не надо. С одной стороны, подобный подход во многом оправдан: в конечном итоге важнейшим критерием эффективности межбюджетных отношений является сохранение политической стабильности в обществе, а неудовлетворенные системой финансовой помощи есть всегда и во всех странах (относительно «богатые» территории всегда недовольны чрезмерным изъятием средств, а относительно «бедные» – недостаточностью объемов финансовой поддержки); иначе говоря, на сегодняшний день в России острых конфликтов по поводу распределения финансовой помощи из федерального бюджета нет, поэтому систему финансовой помощи в целом можно считать вполне удовлетворительной и ограничиваться ее «косметическими» изменениями. С другой стороны, сохранение в системе финансовой помощи принципиальных недостатков, во-первых, чревато обострением взаимоотношений федерации и регионов в будущем, во-вторых, уже в настоящем приводит к тому, что не выполняются два других критерия рациональности межбюджетных отношений – достижение социальной справедливости в ее территориальном аспекте и экономической эффективности (не снижаются неоправданные расходы региональных бюджетов, региональные власти оказываются незаинтересованными в проведении экономических реформ и т.п.).

4. Достижение минимально необходимой бюджетной обеспеченности российских регионов

Проблемой российских межбюджетных отношений, требующей особого внимания, является отсутствие ответа на один принципиальнейший вопрос: какова должна быть степень перераспределения денег между российскими субъектами Федерации? Говоря о справедливости распределения финансовой помощи по регионам, о необходимости сохранения стимулов у регионов к наращиванию собственной доходной базы, многие говорят о том, что нуждающимся субъектам Федерации необходимо давать в виде финансовой помощи ровно столько средств, сколько необходимо, чтобы обеспечить финансирование за счет региональных бюджетов минимально необходимых социальных расходов (социальных гарантий государства), и не более того. Однако сколько именно в региональных бюджетах должно быть денег, чтобы профинансировать минимально необходимый объём социальных расходов, никто обосновать не может. Иначе говоря, ключевая проблема российских межбюджетных отношений заключается в том, что федеральные власти не могут или не хотят определять гарантированный государством минимум и не собираются это делать.

Долгое время решение проблемы многими виделось в минимальных государственных социальных стандартах и нормативах их финансирования. Соответствующие понятия появились в первоначальной редакции Бюджетного кодекса, где было сказано, что минимальные государственные социальные стандарты - это «государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации». «Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг (в расчете на единицу услуг) утверждаются федеральным органом исполнительной власти и используются при расчете объема финансирования конкретному главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреждению с учетом установленного ему задания на предоставление услуг».

Под государственным минимальным социальным стандартом понимается установленный законом Российской Федерации минимально необходимый уровень социальных гарантий, выражаемых в социальных нормах.

В результате установления и применения государственных минимальных социальных стандартов появляется возможность проведения более эффективных мероприятий по:

• обеспечению удовлетворения важнейших потребностей населения в основных материальных благах и социальных услугах;

• использованию средств бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов на социальные нужды;

• государственной поддержке развития социальной сферы и социальной защите населения;

• выравниванию уровня социального развития на территории субъектов Российской Федерации;

• концентрации финансовых ресурсов на приоритетных направлениях государственной социальной политики.

В состав системы государственных минимальных социальных стандартов включены стандарты в области доходов и социальной защиты населения, образования, здравоохранения, культуры, юридической помощи гражданам и жилищно-коммунальной сфере. Номенклатура типов соответствующих государственных минимальных социальных стандартов и нормативов финансовых затрат на обеспечение их реализации сформированы по предложениям заинтересованных министерств и ведомств.

Государственные минимальные социальные стандарты предлагается устанавливать законом сроком на 5 лет в целом по Российской Федерации и в необходимых случаях дифференцирование по её территории с учётом региональных особенностей. Нормативы финансовых затрат на обеспечение реализации государственных минимальных социальных стандартов утверждаются Правительством Российской Федерации. Соотношение между нормативом текущих финансовых затрат на предоставление социальных услуг и их бюджетным обеспечением определяется Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Государственные минимальные социальные затраты выдвигаются в качестве основы для установления Правительством Российской Федерации и другими федеральными органами исполнительной власти социальных норм и нормативов, обеспечивающих реализацию таких стандартов в отраслях социальной сферы и области социальной защиты населения.

Органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе устанавливать региональные и местные социальные стандарты, превышающие и дополняющие государственные минимальные социальные стандарты, при условии их обеспечения за счёт собственных социальных ресурсов.

Система государственных минимальных социальных стандартов выдвигается в качестве базы для формирования и исполнения социальных статей бюджетов всех уровней и межбюджетных отношений, а также формирования и использования внебюджетных фондов. При определении бюджетного финансирования отраслей социальной сферы на очередной год каждому распорядителю бюджетных средств на основе государственных минимальных социальных стандартов и нормативов текущих и капитальных затрат на их обеспечение необходимо устанавливать государственные и муниципальные задания по предоставлению социальных услуг. Предлагается использовать программы, прогнозы, и схемы социально-экономического развития, а также планы и программы развития отраслей социальной сферы на соответствующей территории.

В законопроекте устанавливается ответственность руководителей и должностных лиц за несоблюдение и ненадлежащее использование финансовых средств, выделенных на обеспечение реализации государственных минимальных социальных стандартов. Контроль за обеспечением и соблюдением государственных минимальных социальных стандартов рекомендуется осуществлять в форме парламентского, административного и общественного контроля на основе принципа гласности.

Закон о государственных минимальных социальных стандартах российское правительство должно было внести в Государственную Думу еще к 1 ноября 1996 г. (о чем говорилось в Указе Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 769 «Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов»). Однако подобный закон так и не был разработан, а из новой редакции Бюджетного кодекса (принятой летом прошлого года) понятие государственных минимальных социальных стандартов исчезло.

Причины отсутствия минимальных государственных социальных стандартов и нормативов их финансирования называются разные: сложность и даже невозможность расчета таких стандартов (особенно для отдельных субъектов Федерации, учитывающих объективно существующие между ними различия); противоречие между идеями нормирования тех или иных расходов и повышением их эффективности (в случае установления количественных параметров тех или иных расходов органы власти разных уровней могут потерять стимулы к сокращению неэффективных расходов); крайне низкий уровень бюджетного финансирования социальных расходов, чрезмерная централизация средств в федеральном бюджете и, как следствие, нежелание признавать эти факты (они могли бы стать очевидными в случае обнародования минимальных государственных социальных стандартов). В любом случае факт остается фактом: количественных оценок гарантированного государством минимума не существует.

В результате в условиях отсутствия сколько-нибудь обоснованных количественных оценок расходных обязательств бюджетов разных уровней обычная ситуация при разработке параметров межбюджетных отношений на очередной финансовый год - заявления Минфина России о том, что расходы региональных бюджетов обеспечены доходами, и заявления регионов о том, что это не так, доходов региональных бюджетов не хватает на реализацию самых необходимых расходов.

Иначе говоря, федеральные власти выделяют региональным бюджетам дотации на выравнивание уровня их бюджетной обеспеченности, не заботясь при этом о том, чтобы этих дотаций было достаточно для того, чтобы в неблагополучных регионах хватало бы средства на финансирование необходимых расходов (прежде всего социальных).

На протяжении длительного времени считалось, что все социальные проблемы могут быть решены за счёт перераспределения богатств, разработки и внедрения различных социальных пособий. Однако социальность государства определяется не только и не столько масштабами государственного перераспределения по формуле: «изъять, а затем вернуть» определенную долю населению в виде пособий, дотаций и других социальных услуг.

Социальная благотворительность со стороны государства – явление временное, связанное с бедностью значительной части населения, неспособной поддерживать собственное благосостояние. С ростом общественного богатства и благосостояния граждан сфера государственного социального обеспечения должна не расширяться, а наоборот, сокращаться.