§ 4. Сотрудничество в области правосудия и внутренних дел

Так называемый третий "столб" Договора о ЕС (раздел VI, ст. "К-К9") содержит положения, которые регулируют сотрудниче­ство по вопросам юстиции и внутренних дел. Как уже отмечалось выше, вместе с разделом М "Положения об общей внешней полити­ке и политике безопасности" упомянутый раздел составляет "сфе­ры политики и формы сотрудничества", которые, объединяясь с Европейским сообществом, ЕОУС и, ЕВРОАТОМом, составляют Ев­ропейский Союз.

Причин включения этого нового раздела в Договор о ЕС не­сколько. Первая состоит в том, что указанная проблематика явно запоздала по сравнению с другими вопросами правовой интеграции Европы, поскольку до включения ее в Договор о ЕС практически не рассматривалась в рамках экономической интеграции. Вторая при­чина объясняется широтой, разнообразием и важным значением вопросов, которые она охватывает (иммиграция, предоставление убежища, борьба против организованной преступности, сотрудни­чество по гражданским и уголовным делам, полицейское сотрудни­чество). Всякий раз, когда заходила речь об их "денационализа­ции" и передаче в компетенцию Сообщества, государства-члены выражали негативное отношение к таким предложениям, и не только ввиду важного места этих полномочий в осуществлении государст­венного суверенитета, но и по причине осознания необходимости создания вначале политико-юридических и технических рамок со­ответствующих институционных альтернатив в рамках Сообщест­ва (например, создание оперативной службы европейской полиции и т. п.).

Третья причина определяется сложностью нахождения взаи­моприемлемых решений институционных вопросов сотрудничества в этой сфере, включая выработку соответствующих механизмов принятия решений. С учетом значения вопросов правосудия для государственного суверенитета эти механизмы вынуждены дейст­вовать на основе и в рамках неизбежного в таких случаях дуализ­ма "государство - ЕС", что приводит к ослаблению их эффектив­ности и снижению возможностей контроля за их деятельностью.

Четвертую причину включения данного раздела в Договор о ЕС можно увидеть в том, что гибридный характер функций этого механизма, разнообразие предмета его регулирования, а также его большая или меньшая связь с уже урегулированными вопросами интеграции (например, связь вопросов иммиграции с принципом свободного передвижения лиц), вызывают необходимость выработ­ки сложного и многообразного набора инструментов правового ре­гулирования с тем, чтобы обеспечить эффективность и единообра­зие юридической организации этой сферы сотрудничества.

Договор о ЕС не определяет четко цели сотрудничества в об­ласти правосудия и внутренних дел. Видимо, они идентичны его общим целям. Деятельность Союза в этой сфере сотрудничества покоится на двух основных принципах: субсидиарно и уваже­нии основных прав и свобод человека. Второй из указанных прин­ципов специально упомянут в разделе MI в ст. "К. 2.1".

Перечисление направлений сотрудничества в области право­судия и внутренних дел в ст. "К. 1" Договора дается бессистемно, что существенно затрудняет классификацию вопросов предметной компетенции ЕС в этой сфере. Высказывается мнение, что их мож­но подразделить на те, которые способны интегрироваться в право Сообщества (п. 1—6 ст. "КД"), и те, которые не обладают такой спо­собностью и всегда будут находиться за его пределами (п. 7—9 ст. "К.1"). Для простоты изложения перечислим эти вопросы так, как они изложены в ст. "К.1". .

Политика предоставления убежища упоминается в п. 1 ст. "К.1" и в "Декларации об убежище", которая является приложением к договору о ЕС. Эта политика преследует цель гармонизации неко­торых аспектов проблемы убежища в свете установления общих внешних границ Союза и соотношения с Женевской конвенцией 1951 г. и Нью-Йоркским протоколом 1967 г., касающихся статуса беженцев в международном праве. ЕС прилагает усилия к гармо­низации указанной политики. Достаточно указать на одобрение Советом ЕС 4 марта 1996 г. общей позиции о гармонизированном применении определения термина "беженец" в соответствии со ст. 1 Женевской конвенции 1951 г.

Правила, регулирующие пересечение лицами внешних границ государств-членов, и осуществление соответствующего контроля также рассматриваются вопросами, представляющими общий ин­терес. В этих правилах речь идет о гармонизации необходимых визитов для пересечения внешних границ государств-членов и валентности систем контроля. Соответствующий проект конвенции был подготовлен еще в 1991 г., однако некоторые проблемы 5ралтар, система' голосования по вопросам о мерах применения Конвенции, компетенция Европейского суда и др.) тормозят ее окончательное принятие. В этих условиях применяются нормы Шенгенского соглашения, регулирующего вопросы, близкие рассматрива­ли.

Иммиграционная политика и политика в отношении граждан третьих стран включает определение условий въезда и передвижения граждан третьих стран по территории государств-членов, условия проживания граждан третьих стран на территории государств-членов, включая воссоединение семей и получение работы по найму, борьба с несанкционированной иммиграцией, прожива­ем и работой граждан третьих стран на территории государств-членов. Эта политика распространяется на политику выдачи виз, включает требование иметь средства к существованию в стране проживания, контроль за нелегальной иммиграцией, высылку и т. д. Недавно Совет принял "рекомендацию", основанную на ст. "К.1.3", касающуюся местного консульского сотрудничества в вопросах выдачи виз. Можно сослаться и на совместную акцию Совета EC и Европейского суда от 4 марта 1996 г. о режиме транзита и аэропортах.

Далее следует борьба с употреблением наркотиков в сферах, не охваченных сотрудничеством по уголовным делам, таможенному или полицейскому сотрудничеству. Европейские институты активно разрабатывают эту политику. План борьбы с употреблением наркотиков, выработанный Советом 29—30 ноября и принятый на собрании Европейского Совета 10—11 декабря 1993 г., наметил общие рамки деятельности в этой сфере.

Борьба со злоупотреблениями в международном масштабе, не охваченными сотрудничеством по уголовным делам, таможенным или полицейским сотрудничеством, также является вопросом, представляющим общий интерес. До последнего времени эта борьба сводилась к обеспечению эффективности Конвенции, касающейся защиты финансовых интересов ЕС, принятой Советом 25 июля 1995 г., и дополнительного протокола к этой Конвенции. Кроме того, в стадии рассмотрения находится проект конвенции о, коррупции служащих Сообщества и государств-членов, предложенный Италией.

Правовое сотрудничество по гражданским и уголовным делам в последнее время считалось парализованным. Однако, начиная с 1995 г., правовое сотрудничество в этой сфере приобретает важное значение. 10 марта 1995 г. Совет принимает Конвенцию об упрощенной процедуре экстрадиции. В этом же ряду можно упомянуть Конвенцию о нотификации и передаче судебных и внесудебных документов по гражданским и уголовным делам.

Таможенное сотрудничество и сотрудничество полиций предусмотрено в п. 8 и 9 ст. "К.1" Договора о ЕС. Таможенное сотрудничество регулируется Конвенцией об использовании информационных технологий для таможенных целей от 26 июня 1995 г., которая явилась предметом Соглашения о временном применении Конвенции между некоторыми государствами-членами. Сотрудничество полиций осуществляется в целях предотвращения и борьбы с терроризмом, незаконными операциями с наркотиками и с другими формами тяжких международных преступлений, включая, если это необходимо, определенные аспекты таможенного сотрудничества в связи с организацией в масштабах Союза системы обмена информацией в рамках Европейского полицейского ведомства (Европол).

В перечисленных сферах государства-члены информируют друг друга и консультируются с Советом с целью согласования своих действий. Для этого они устанавливают сотрудничество между соответствующими департаментами их администраций. Совет компетентен в областях, упомянутых в ст. "К.1" (п. 1—6), по инициативе любого государства-члена или Комиссии, а в областях, указанных в ст. "К.1" (п. 7—9), по инициативе любого государства-члена занимать, совместную позицию и осуществлять сотрудничество, направленное на достижение целей Союза, используя соответствующие формы и методы. Совет может предпринимать совместные действия, поскольку цели Союза могут быть достигнуты лучше совместными действиями, чем действиями отдельных государств-членов, учитывая при этом также масштаб и результаты предполагаемых действий. Кроме того, он готовит соглашения, которые будут рекомендованы государствам-членам для принятия в соответствии с их соответствующими конституционными процедурами. Такие соглашения могут предусматривать, что Суд наделяется компетенцией толковать положения и выносить определения по любым спорам, касающимся их применения, в соответствии с теми мерами, которые могут быть в них сформулированы.