§ 4. Управление в экологической сфере

Особое внимание государство уделяет управлению в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Ситуация здесь очень плохая, и ее исправление во многом зависит от эффективной системы охраны и обеспечения деятельности в данной сфере, в частности от организации управления. Слагаемыми системы являются три главных элемента.

Во-первых, Закон РФ «Об охране окружающей природной среды», ФЗ «Об экологической экспертизе», названные Земельный, Водный, Лесной кодексы, ФЗ «О животном мире» и иные законы формируют прочный правовой фундамент регулирования управления и контроля (См.: Аграрное и экологическое законодательство в России и СНГ. - М.: Норма, 1999). В данных законах определены функции, полномочия и взаимоотношения государственных органов, а также основные средства управления, регулирования и контроля. Так, ФЗ «Об экологической экспертизе» в ст. 5 установил соответствующие полномочия Президента России и федеральных государственных органов, в ст. 6 - вопросы ведения субъектов Федерации в данной области, в ст. 7 - права и обязанности федерального специально уполномоченного государственного органа, в ст. 8 - полномочия территориальных специально уполномоченных органов, в ст. 9 - полномочия органов местного самоуправления.

Дело за тем, чтобы подобные полномочия были правильно и последовательно реализованы, Взаимодействие органов должно быть четким и деловым.

Во-вторых, важное значение имеет деятельность министерства или госкомитета в данной сфере. Приведем в качестве иллюстрации нормы Положения о Министерстве охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 1994 г.

Минприроды России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление и координацию деятельности в области охраны окружающей среды, регулирования природопользования, обеспечения экологической безопасности, и наряду с органами исполнительной власти субъектов РФ несет ответственность за оздоровление и улучшение качества окружающей среды. Минприроды России при регулировании природопользования согласовывает и утверждает нормы и правила использования природных ресурсов, а также правила ведения хозяйственной и иной деятелъности, оказывающей воздействие на окружающую среду. Для реализации своих полномочий Минприроды России создает территориальные органы в субъектах РФ, специализированные территориальные инспекции и другие органы и организации.

Организация управления меняется, когда создаются Министерство природных ресурсов и Комитет по охране окружающей среды. Акцент сделан на рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, что видно из перечня задач министерства и трех групп функций по их выполнению.

Министерство природных ресурсов РФ в соответствии с действующим законодательством в пределах своей компетенции: осуществляет руководство своими территориальными органами и подведомственными организациями и контроль за их деятельностью; создает, реорганизует, ликвидирует в установленном порядке свои территориальные органы и подведомственные организации и утверждает их положения и уставы,; назначает на должность и освобождает от должности руководителей указанных органов и организаций, заключает, изменяет и расторгает с ними контракты; обеспечивает в установленном порядке проведение учета, отчетности и контрольно-ревизионной работы в подведомственных организациях; утверждает проектную документацию на работы и объекты, по которым выступает государственным заказчиком; организует подготовку, переподготовку и повышение квалификации кадров для системы министерства; участвует в разработке, заключении и выполнении отраслевых (тарифных) соглашений в соответствии с действующим законодательством; присваивает ведомственные почетные звания, а также награждает передовых работников; утверждает в установленном порядке инструкции, правила, методические и нормативно-технические документы в области изучения, учета, воспроизводства, использования и охраны недр и водных объектов; запрашивает и получает в установленном порядке от органов исполнительной власти, пользователей водными объектами и недрами информацию о работах по геологическому, водохозяйственному, экономическому и иному изучению и использованию недр и водных объектов, а также о соблюдении предусмотренных лицензиями условий пользования ими; прекращает, приостанавливает или ограничивает в установленном законодательством порядке пользование участками недр и водными объектами; осуществляет в установленном порядке государственный контроль за соблюдением требований законодательства о недрах, водного законодательства организациями независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности, гражданами и дает в пределах своей компетенции обязательные для исполнения предписания; предъявляет в установленном порядке в суд или арбитражный суд иски о возмещении убытков, причиненных в результате нарушения законодательства о недрах и водного законодательства; рассматривает в порядке, предусмотренном законодательством, дела об административных правонарушениях в области недропользования и водопользования.

Утверждаются программы и планы действий в сфере экологии. Так, было принято Постановление Правительства РФ «О плане действий Правительства Российской Федерации по охране окружающей среды на 1994-1995 годы». В целях создания необходимых условий для реализации Основных положений государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечения устойчивого развития утвержден план действий Правительства РФ по охране окружающей среды на 1994-1995 гг. в качестве первого этапа реализации указанных Основных положений. Рекомендовано органами исполнительной власти субъектов РФ разработать с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и утвердить для соответствующих территорий региональные планы действий и программы работ по реализации Основных положений, определив в них конкретные мероприятия, осуществляемые за счет средств бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и иных источников финансирования.

Программные мероприятия позволяют увязывать действия не только государственных органов, но и организаций разных видов собственности. Они служат нормативной ориентации для всех работников, должностных лиц, для всего населения. Импульсы подобных актов очевидны.

Так, 3 апреля 1996 г. принят Закон Санкт-Петербурга «Об экологическом фонде Санкт-Петербурга». Основными задачами экологического фонда являются: финансирование программ и научно-технических проектов по улучшению качества окружающей природной среды Санкт-Петербурга и обеспечению экологической безопасности населения Санкт-Петербурга; аккумуляция средств на осуществление природоохранных мероприятий и программ; экономическое стимулирование бережного и эффективного использования природных ресурсов; финансирование строительства природоохранных сооружений; финансирование мероприятий по возмещению потерь в окружающей природной среде и компенсации причиненного ей вреда.

Фонд образуется за счет средств, поступающих от юридических лиц и граждан, в т.ч. за счет: платежей за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды загрязнения; сумм, полученных по искам о возмещении ущерба, причиненного окружающей природной среде, и штрафов за экологические правонарушения; средств от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства и незаконно добытой с их помощью продукции; добровольных взносов юридических лиц и граждан, в т.ч. иностранных юридических лиц и граждан; иных доходов.

Комитет охраны окружающей среды и природных ресурсов Санкт-Петербурга и Ленинградской области ведет учет плательщиков и сумм взимаемых платежей за загрязнение окружающей природной среды, получает от плательщиков необходимые для формирования фонда сведения и расчеты по установленным им формам, осуществляет проверку полноты, внесения причитающихся средств, достоверности предоставленных сведений.

Средства фонда используются: на финансирование разработок и реализацию программ и проектов, направленных на улучшение качества окружающей -природной среды и обеспечение экологической безопасности населения Санкт-Петербурга; развитие материально-технической базы территориальных органов государственного надзора за состоянием окружающей природной среды Санкт-Петербурга; научно-технические исследования, разработку, внедрение ресурсосберегающих и экологически чистых технологий; финансирование строительства и реконструкции природоохранных объектов, осуществляемых юридическими лицами и гражданами; долевое участие Санкт-Петербурга в осуществлении межрегиональных природоохранных программ; осуществление мер по воспроизводству природных ресурсов, утраченных в результате загрязнения природной среды; выплату компенсационных сумм гражданам в порядке возмещения вреда, причиненного их здоровью загрязнением и иными неблагоприятными воздействиями на окружающую природную среду; развитие экологического воспитания и образования, осуществление международного сотрудничества и иные цели, связанные с охраной окружающей природной среды; поощрение работников предприятий, учреждений и организаций, добившихся положительных результатов в природоохранной деятельности, а также работников и общественных инспекторов территориальных органов государственного надзора за состоянием окружающей природной среды Санкт-Петербурга.

Из фонда на счет Комитета охраны окружающей среды и природных ресурсов Санкт-Петербурга и Ленинградской области для его содержания, развития материально-технической базы, а также для поощрения его сотрудников ежемесячно направляются 5% от суммы платежей за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия.

Расходование средств фонда осуществляет администрация Санкт-Петербурга, которая: представляет смету доходов и расходов фонда на утверждение в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга; распоряжается средствами фонда в рамках его сметы, утвержденной Законодательным Собранием Санкт-Петербурга; осуществляет контроль за использованием средств фонда; организует ведение бухгалтерского учета и отчетности фонда в установленном порядке; перераспределяет в течение текущего года средства фонда между статьями сметы расходов, но не более 5% от объема средств статьи.

Для координации работы по составлению расходной части сметы фонда администрацией Санкт-Петербурга создается координационный совет. Координационный совет определяет приоритетность предлагаемых к финансированию природоохранных программ, проектов и мероприятий, согласовывает проект сметы доходов и расходов фонда; обладает полномочиями комиссии по регулированию платежей, реализуемых в порядке, установленном распоряжением мэра Санкт-Петербурга.

Следует особо подчеркнуть: государственные органы должны строго регулировать соблюдение правовых норм в сфере экологии, четко взаимодействовать между собой и применять меры ответственности к виновным юридическим и физическим лицам. Пока же этого нет.

В данной сфере применяются разные способы взаимодействия разных структур. Хорошей иллюстрацией к этой теме служит опыт США по достижению компромисса в сфере торговли выбросами. Очевидна значимость взаимодействия правительства, промышленных предприятий и НПО (неправительственных организаций) в разработке любых основополагающих программ защиты окружающей среды,, таких как торговля выбросами.

Роль Правительства:

а) выдача разрешений

- основываясь на оговоренный уровень максимально допустимых выбросов,

б) ведение официальной регистрации

- отслеживание текущих выбросов в открытой и поддающейся проверке форме

- проверка у «рыночных игроков» необходимого количества разрешений на покрытие выбросов в) основные принуждающие полномочия. Роль промышленных предприятий:

а) они «рыночные игроки»

б) они должны контролировать, измерять и сообщать свои текущие выбросы в открытой и поддающейся проверке форме

в) поддержание необходимого количества разрешений для покрытия своих текущих выбросов

г) они <(играют» на рынке для выполнения законодательства с наименьшими затратами.

Роль НПО:

а) представление общественных интересов

б) обеспечение целостности системы окружающей среды.

- первыми осознать проблему окружающей среды и довести ее до внимания создателей программы

- помочь выбрать общую цель

г) сосредоточиться на выполнении законодательства и продолжающемся прогрессе - всегда просить большего.