§ 7. Локальные акты

В массиве административно-правовых актов наибольший вес имеют локальные акты. Они принимаются на предприятиях, в организациях и учреждениях как первичных структурных ячейках. Этими актами регулируется решение множества организационных, трудовых, производственных, торговых, финансовых вопросов, общих для всех локальных структур. С их помощью решаются содержательные вопросы, в которых отражается характер выполняемой деятельности - производство продукции, оказание услуг, выполнение социальных, учебных и иных работ.

Локальные акты занимают нижнюю ступень в пирамиде административно-правовых актов. В данном случае мы рассматриваем те из них, которые принимаются преимущественно в государственных организациях, хотя и несомненно их сходство с подобными актами в смешанных, кооперативных и иных организациях (См.: Правовое положение коммерческой организации. /М.: Юстицинформ, 2001, с. 202-272). Среди таких актов меньше нормативных и больше ненормативных, оперативных актов, поскольку правовую основу для них составляют законы и акты вышестоящих органов исполнительной власти. В то же время самоорганизация и самостоятельность локальных структур дают им возможность свободно определять условия, порядок и основания принятия решений. Базовые первичные акты - уставы, положения, учредительные договоры - содержат главные элементы процедуры принятия решений. Кроме того, есть полезный опыт ряда предприятий Москвы, Ульяновска, Мурманска, утвердивших Правила подготовки, принятия и выполнения решений, регулирующие весь цикл движения решений и круг лиц, уполномоченных их принимать и реализовывать.

Можно выделить следующие признаки локальных актов: а) принятие их на предприятиях, в учреждениях, организациях, где непосредственно сливаются функции управления и производственного, коммерческого, учебного, научного и иного процесса, б) охват в локальных актах всех функций, возложенных законом, уставом и положением на соответствующую структуру, в) ограничение действия локальных актов сферой деятельности соответствующих структур, г) широкая самостоятельность локальных структур в установлении процедур, оснований и круга субъектов, правомочных принять решения, д) сочетание управленческих процедур принятия решений с самоуправлением трудового коллектива, акционеров и др., с участием общественных организаций (ст. 226-231, 235' КЗоТ РФ). Для уставов государственных предприятий ориентиром служат примерные уставы, утвержденные Минэкономразвития и Минимущества. Свои уставы являются основным актом. В некоммерческих организациях - положения и уставы. Во всех случаях требуется соблюдение требований закона.

Среди наиболее типичных видов локальных актов следует назвать приказы, распоряжения, инструкции, реже - решения. Они предусматриваются как общенормативными актами типа законов и постановлений Правительства, положениями, так и собственными регламентирующими документами, о которых говорилось выше. При общности локальных актов следует четко различать их в зависимости от статуса локальной структуры и профиля ее деятельности. Сделаем подробные пояснения применительно к структурам, действующим в производственной и социальной сферах.

Рассмотрим теперь, какие акты и в каком порядке принимаются на государственном или муниципальном предприятии. В пределах своей компетенции, установленной законом, в уставе предприятия (объединения), других правовых актах, директор издает приказы. С их помощью решаются основные вопросы управления, планирования, производства и труда, социального развития предприятия (объединения). По вопросам оперативно-методического характера, а также по вопросам организации исполнения приказов и других актов директор издает указания.

Общенормативные документны типа инструкций, положений, стандартов, регулирующие порядок деятельности в той или иной сфере, вводятся в действие с помощью «утверждающей подписи» директора, его заместителей и главного инженера предприятия (объединения).

Заместители директора предприятия (объединения), главный инженер дают распоряжения в соответствии с распределением обязанностей и закрепленными за ними полномочиями.

Руководители структурных единиц предприятия (объединения) издают приказы в пределах своей компетенции, установленной в положениях о них, по развитию и совершенствованию деятельности заводов-филиалов, улучшению условий труда и быта его работников.

Руководители отделов и служб вправе давать указания в пределах своей компетенции, обязательные для исполнения. Начальники цехов дают распоряжения по вопросам планирования, труда и производства в цехах.

По наиболее важным комплексным и перспективным вопросам экономического, научно-технического и социального развития объединения могут приниматься целевые комплексные программы (самостоятельно или в рамках ЦКП области, города, подотрасли, отрасли), планы многосторонних мероприятий, утверждаемые директором.

Решения, подготовленные в вычислительном центре и удостоверенные в соответствии с Положением о вычислительном центре (отделе АСУП), служат в качестве источника информации одним из оснований принятия вышеуказанных решений.

Круг вопросов, рассматриваемых и разрешаемых на общем собрании (конференции) трудового коллектива, определяется законом и уставом. Руководители предприятия обязаны: принять участие в подготовке проекта решений собрания и при необходимости выступить по нему; довести до общего сведения принятые решения коллектива; рассмотреть в месячный срок и принять необходимые меры для выполнения решений, принятых на собраниях бригады, участка, цеха, службы, коллектива объединения; вести учет и контроль за их реализацией; систематически информировать трудовые коллективы о ходе выполнения решений; учитывать решения трудовых коллективов при составлении проектов планов, коллективных договоров, целевых комплексных программ, в текущей управленческой деятельности.

В действующем КЗоТ установлены полномочия трудового коллектива по рассмотрению решений (ст. 235').

Рассмотрим кратко некоторые особенности принятия решений в учреждениях на примере образовательных учреждений. В ст. 12-13 ФЗ «Об образовании» указывается, что деятельность образовательных учреждениях регулируется типовыми положениями, утверждаемыми Правительством РФ, и разрабатываемыми на их основе уставами. Для негосударственных образовательных учреждений типовые положения выполняют функции примерных.

Статья 13 посвящена уставу образовательного учреждения. Среди обязательных элементов устава выделены порядок управления и перечень видов локальных актов (приказов, распоряжений и других), регламентирующих деятельность образовательного учреждения. В развитие норм закона Правительством РФ утверждено 14 октября 1994 г. «Типовое положение об образовательном учреждении среднего профессионального образования (среднем специальном учебном заведении)». Установлено, что управление им осуществляется в соответствии с законодательством и уставом. Устав в части, не урегулированной законодательством, принимается общим собранием преподавателей, сотрудников и представителей учащихся, а в части, определенной законодательством, согласовывается с учредителем (п. 46). Определены полномочия Совета образовательного учреждения, других органов, директора (издает приказы и дает указания, обязательные для всех работников и обучающихся). Разграничение полномочий между советом и директором определяется уставом (п. 50).

Если обратиться к «Основам законодательства Российской Федерации о культуре», то и в этом законе регулируются основные полномочия организаций культуры и их соответствующие полномочия: принятие устава (ст. 41), заключение договора между учредителем и организацией культуры (ст. 42), финансирование (ст. 46), регулирование трудовых отношений (ст. 54).

Локальные акты как бы замыкают длинную «правовую цепь» от Конституции и закона и способствуют непосредственному осуществлению административно-правовых норм, издаваемых органами исполнительной власти. Они служат «мостом» между актами и действиями, поведением людей, и от их качества во многом зависит уровень управления, регулирования и правопорядка. На них оказывают прямое или косвенное воздействие правительственные и ведомственные акты. Причем чрезмерное влияние, с одной стороны, и стремление избежать его, с другой, пагубно отражаются на уровне деятельности.