2.3. Договірні відносини за участю держави

Правовою основою договірних відносин є домовленість за участю двох чи більше осіб, спрямована на встановлення, зміну чи припинення таких відносин, цивільних прав та обов’язків сторін (ч. 1 ст. 626 ЦК). У результаті такої домовленості (договору) зазвичай відбувається установлення зобов’язань між сторонами. У цьому разі договір та зобов’язання можна розглядати у системному зв’язку такого цивільного правовідношення як умову та наслідок. У зв’язку з особливістю реалізації державою її цивільної правосуб’єктності, механізм участі держави у договірних відносинах доцільно, насамперед, дослідити на рівні договірних відносин із участю іноземного приватного елементу. Оскільки у даному разі юридична особистість держави не розщеплюється у внутрішній системі державного утворення, а індивідуалізується та виявляється у найбільш властивих для неї рисах.

Законом України „Про зовнішньоекономічну діяльність” у частині другій ст. 3 закріплено, що Україна в особі її органів, місцеві органи влади і управління в особі створених ними зовнішньоекономічних організацій, а також інші держави, які беруть участь у господарській діяльності на території України, діють як юридичні особи на основі принципів законності, юридичної рівності та рівного захисту інтересів усіх учасників зовнішньоекономічної діяльності тощо. Щодо зовнішньоекономічних приватних відносин, держава стає суб’єктом таких лише у випадках укладення угод від її імені органами державної влади в порядку та на підставах, передбачених законом, а також державними та муніципальними органами, юридичними особами та громадянами на підставі спеціального доручення української держави. Держава здійснює зовнішньоекономічну діяльність на підставі міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, відповідно до національного законодавства, а також застосовуючи міжнародні торгові звичаї.

Для виконання державних господарських функцій держава в особі уповноважених державних органів може виступати стороною в угодах з іноземного інвестування, орендарем будівель чи майна за кордоном, укладати цивільні угоди щодо будівництва, спорудження будівель для своїх представництв, створювати спільні підприємства, виступати учасником господарських зв’язків із іноземними суб’єктами господарювання тощо.

Так, на підставі Договору України із Російською Федерацією про дружбу, співробітництво та партнерство від 31.05.1997 р. [113] та Договору між Україною та Російською Федерацією про економічне співробітництво на 1998-2007 роки від 27.02.1998 р. [114] розроблено Програму економічного співробітництва України та Російської Федерації на 1998-2007 роки, відповідно до якої важливішими напрямами діяльності держав визначено створення спільних виробничих структур, що сприяють відновленню та розвитку коопераційних і технологічних зв'язків підприємств і галузей, а також співпраця у сфері виробництва різних типів продукції, у тому числі технологічно складної та наукоємної, у проведенні фундаментальних досліджень тощо.

На підставі цих міжнародних документів передбачалось створення транснаціональних структур, зокрема, „Міжнародні авіамотори” за участю російського АТ „Уфимське моторобудівне об’єднання”, московського МПП „Салют” та українського АТ „Мотор-Січ” (м. Запоріжжя). За офіційними джерелами ВАТ „Мотор-Січ” разом із російськими партнерами утворило шість СП, а також СП в Ірані, крім того, це провідне підприємство здійснює обслуговування своєю продукцією 106 країн світу [314]. Зазначимо, що в міжнародному господарському оберті ВАТ „Мотор-Січ” виступає самостійним господарюючим суб’єктом, проте закріплений державою його статус як стратегічного об’єкта (за номенклатурою № 14307794 – відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 29 серпня 2000 р. № 1346 „Про затвердження переліку підприємств, які мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави” [115]) обумовило покладення на ВАТ „Мотор-Січ” обов’язків по виконанню загальнодержавних програм та функцій, у зв’язку з чим можна зробити висновок, що господарська діяльність таких юридичних осіб є формою реалізації державою її господарських функцій.

Держава також може утворювати спільні підприємства на підставі міжурядових угод. Зокрема, у відповідності з Постановою Кабінету Міністрів України від 17.08.2002 р. № 1150 „Про укладення Угоди між Кабінетом Міністрів України, Урядом Республіки Казахстан і Урядом Російської Федерації про сприяння у розвитку та діяльності закритого акціонерного товариства „Спільне українсько-казахстансько-російське підприємство з виробництва ядерного палива” [116] засновниками ЗАТ виступають держави, які уклали цю угоду. Таким чином, форма участі держави у господарській діяльності виявляється у заснуванні акціонерного товариства та здійснення управління щодо його виробничої діяльності.

З метою здійснення господарської діяльності держава може передати свої повноваження юридичним особам. У такому випадку від імені держави у господарському обороті виступають уповноважені юридичні особи на представницькій основі. Повноваження, що передаються таким господарюючим суб’єктам, визначаються спеціальними нормативними документами.

Так, для укладання зовнішньоекономічних договорів (контрактів) держави щодо товарів військового призначення, а також виконання таких контрактів у межах, передбачених відповідними дозволами компетентних органів, держава делегує свої повноваження Державній компанії „Укрспецекспорт”, правовий статус та обсяг делегованих державою повноважень якої визначається Кабінетом Міністрів України, зокрема, постановами від 09.10.1996 р. № 1247 „Про питання Державної компанії з експорту та імпорту продукції і послуг військового та спеціального призначення” [117] та від 11.10.2002 р. № 1511 „Про внесення змін до Положення про порядок надання суб'єктам зовнішньоекономічної діяльності повноважень на право здійснення експорту, імпорту товарів військового призначення та товарів, які містять відомості, що становлять державну таємницю” [118]. Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 28.12.2000 р. № 1919 „Про порядок відчуження та реалізації військового майна Збройних сил” [119] уповноваженими особами щодо здійснення реалізації військового майна можуть виступати й інші суб’єкти господарювання, яким в установленому порядку рішенням КМУ надані повноваження на реалізацію військового майна на внутрішньому та/або зовнішньому ринку (абз. 6 п. 2, пункти 3, 4 Положення, затвердженого вище зазначеною Постановою). У таких випадках держава реалізує свою господарську правосуб’єктність через уповноважених представників шляхом делегування їм відповідних повноважень на підставі нормативних актів, а у певних випадках й відповідним дозволом компетентних державних органів.

На підтримку розвитку лізингового бізнесу в Україні було прийнято Закон України від 16.12.1997 р. „Про фінансовий лізинг” [120]. З метою сприяння ефективності сільськогосподарського виробництва на базі державного лізингового фонду у 1999 році КМУ було утворено державне лізингове підприємство „Украгролізинг” [121] та затверджено його Статут [122].

Матеріальною основою „Украгролізин” визначено державне майно, яке було закріплене за останнім на праві повного господарського відання (п. 19 Статуту), щодо якого „Украгролізинг” як самостійний господарюючий суб’єкт здійснював володіння, користування та розпорядження відповідно до законодавства. Зазначимо, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 26.07.1999 р. № 1352 „Про заходи щодо забезпечення діяльності державного лізингового підприємства "Украгролізинг" [123] державний лізинговий фонд поповнювався за рахунок державного бюджету.

На реалізацію цивільної правосуб’єктності „Украгролізинг” було встановлено його право укладати в Україні та за кордоном від свого імені угоди, зокрема договори (контракти) купівлі-продажу, лізингу, підряду, страхування майна, перевезення, зберігання, доручення, комісії тощо, набувати майнових та особистих немайнових прав, нести обов'язки, бути позивачем і відповідачем у суді, арбітражному та третейському суді України, а також у судах інших держав (ст. 11 Статуту).

Хоча держава не виступає безпосереднім учасником господарських операцій з лізингу, проте через утворену нею юридичну особу („Украгролізинг”) реалізує свої господарські функції, зокрема розміщує в лізинг належне їй державне майно або фінансує лізингові операції. Отже, з точки зору об’єктивного права в такому механізмі, на думку дисертанта, вона є суб’єктом господарських правовідносин.

Указом Президента України від 23.02.2001 р. № 111 „Про додаткові заходи щодо дальшого розвитку лізингу в аграрному секторі економіки” [124] та постанови Кабінету Міністрів України від 11.04.2001 р. № 354 [125] державне підприємство „Украгролізинг” було перетворено у Національну акціонерну компанію „Украгролізинг” із закріпленням у державній власності 100 % акцій Компанії та забороною їх відчуження до прийняття окремого рішення про приватизацію Компанії.

У ході поступової реструктуризації державних підприємств відповідно до розпорядження КМУ від 08.08.2001 р. № 328-р [126] НАК „Украгролізинг” було передано 50 % статутного фонду плюс одна акція ВАТ „Київський завод "Агромаш". Постановою КМУ від 25.07.2002 р. № 1045 [127] визначено підприємства, що виключені з переліку підприємств, які підлягають перетворенню у відкриті акціонерні товариства, з наступною передачею 100 % їх акцій до статутного фонду НАК "Украгролізинг".

В кінцевому результаті цієї реструктуризації, майнові права держави як власника майна, на базі якого були утворені зазначені державні підприємства, згідно з ст. 100 ЦК трансформувалися в особисті немайнові права засновника АТ. Проте, як зазначалось вище, на наш погляд, державні акціонерні товариства, статутний фонд яких сформовано за рахунок державного майна і 100 % акцій яких перебуває у державній власності, є підприємствами державної форми власності. Відповідно права участі держави у такому товаристві мають включати не лише право на управління, отримання частки прибутку такого господарського товариства, а також активів у разі його ліквідації відповідно до чинного законодавства, а й майнові права щодо переданого майна.

З метою виконання господарських функцій в залежності від сфери діяльності держава створює державні акціонерні компанії, на які покладає виконання відповідних державних завдань. До таких акціонерних компаній відносяться: “Нафтогаз України”, "Укргідроенерго", "Дніпрогідроенерго", "Ліки України", "Хліб України" та інші, які внесені в перелік об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації [84].

Держава Україна може виступати емітентом та утримувачем цінних паперів (акцій, приватизаційних сертифікатів, житлових чеків, тощо), відповідно приймати на себе зобов’язання, що випливають із продажу цінних паперів, наприклад, облігацій зовнішньої державної позики відповідно до ст. 3 Закону України „Про цінні папери та фондову біржу”. У такому разі Україна приймає на себе зобов’язання відшкодувати пред'явникам цих облігацій їх номінальну вартість з виплатою доходу відповідно до умов випуску облігацій. Рішення про випуск облігацій зовнішніх державних позик України в межах, передбачених законом про Державний бюджет України, приймає КМУ, а емітентом таких цінних паперів виступає держава в особі Міністерства фінансів України (ч. 5 ст. 14-1 Закону „Про цінні папери та фондову біржу”).

Україна також може виступати гарантом певних правових обов’язків національних суб’єктів господарювання. Так, відповідно до міжнародних двосторонніх договорів про фінансове співробітництво, укладених між Кабінетом Міністрів України та Урядами Норвегії від 11.05.1998 р. [128], Фінляндії від 31.03.1998 р. [129], Королівства Данія від 09.09.1998 р. [130], Турецької Республіки від 21.05.1998 р. [131]) а також між Урядом України та Корпорацією розвитку експорту (урядовою установою Канади) від 07.04.1998 р. [132], Радою Мiнiстрiв Республiки Польща від 23.05.1998 р. [133], українська держава в особі Кабінету Міністрів України надає безумовні та безвідкличні гарантії для забезпечення зобов'язань українських юридичних осіб щодо операцій, пов'язаних з отриманням ними кредитних ресурсів у рамках укладених кредитних договорів.

Зазначимо, що за схемою, представленою такими міжурядовими договорами з боку іноземної сторони гарантами за комерційними експортними контрактами виступають уповноважені урядами відповідні державні установи, зокрема, Інститут гарантування експортних кредитів (Норвегія), Банк Експортного кредитування Туреччини, Центр державних гарантій Фінляндії (агентство, підпорядковане Міністерству торгівлі та промисловості), при цьому кредитні угоди укладаються між уповноваженими банками, з української сторони, які визначаються КМУ. Така схема розподілу гарантійних зобов’язань, на наш погляд, засвідчує факт недовіри іноземних урядів та юридичних осіб відповідним юридичним особам України.

У зв’язку цим у практиці кредитування з українського боку виникають складні правовідносини, в яких одні суб’єкти господарювання укладають кредитні угоди, Уряд приймає на себе гарантії повернення кредитів, а безпосередні суб’єкти господарської діяльності (підприємці), несуть зобов’язання за такими кредитними договорами лише перед державою. Такий механізм чітко прослідковується на прикладі Угоди мiж Кабiнетом Мiнiстрiв України та Радою Мiнiстрiв Республіки Польща про кредитне співробітництво від 23.05.1998 р., за яким суб’єктами кредитної угоди виступають комерційні банки Сторін, що домовляються, кредитні кошти надаються для фінансування експорту в Україну товарів та послуг польського походження, що здійснюється польськими підприємцями. Ці кредити польською стороною страхуються в акціонерному товаристві „Корпорація страхування експортних кредитів” у рамках гарантованого Державним казначейством страхування експортних контрактів. Тобто можна констатувати цілком закономірну практику надання кредитів під відповідальність страхової компанії. Виходячи ж із того, що в рамках цієї Угоди укладання кредитних угод здійснюється комерційними банками польської та української сторони, незрозумілим являється положення про гарантування зобов’язань українських юридичних осіб Кабінетом Міністрів України. Доцільною схемою в такому варіанті, на наш погляд, буде схема прийняття кредиту Національним Банком України як державним органом під власні зобов’язання або гарантії КМУ із подальшим кредитуванням юридичної особи – суб’єкта господарської діяльності (в т.ч. комерційного банку).

Іншим варіантом є зобов’язання, які приймаються державою за кредитною угодою, укладеною з іноземним позичальником з метою виконання конкретних державних завдань відповідно до державної програми дій, цілей та політики, спрямованих на досягнення економічної стабілізації та структурної реформи економіки держави тощо. Прикладом такої кредитної угоди є Угода про позику між Україною та Експортно-імпортним Банком Японії щодо надання незв'язаного кредиту в сумі, еквівалентній 150 млн. дол. США від 28.12.1995 р. [134]. За такими кредитними угодами гарантії надаються безпосередньо державою в особі уповноважених державних органів, а кошти на виконання зобов’язань щодо розрахунку із кредитором (позичальником) повинні передбачатись державним бюджетом відповідно до встановлених строків та умов виконання кредитного договору.

Порядок використання залучених кредитних засобів відповідно до державних цільових програм є питанням внутрішньої компетенції держави. Натомість, на думку автора, особи, що безпосередньо уповноважені державою на виконання відповідних державних завдань, у зв’язку з чим їм передаються кошти, які виділені з кредиту, залученого на підставі міжнародної кредитної угоди про позику, не повинні приймати на себе тягар майнової відповідальності за кредитними зобов’язаннями держави.

У цьому зв’язку інтерес представляє справа, розглянута 12.01.2004 р. господарським судом м. Києва за позовом Державної податкової інспекції у Дніпровському районі м. Києва до Державного підприємства «Укрмедпостач» про стягнення на користь державного бюджету України суми заборгованості за кредитною угодою [315]. Останню було укладеною 26.03.1997 р. між Міністерством Фінансів України та відповідачем на виконання Постанови Верховної Ради України від 12.12.1996 р. № 591/96-ВР [135] та розпорядження Кабінету Міністрів України від 30.01.1997 р. № 53-р [136], які передбачали використання частини експортного кредиту, наданого за вище зазначеною угодою про позику між Україною та Експортно-імпортним банком Японії, на проведення Міністерством охорони здоров’я України розрахунків за автомобілі швидкої допомоги. Зазначеним розпорядженням КМУ на Мінфін покладався обов’язок передбачити, починаючи з 1997 року, у проектах Державного бюджету України у складі коштів на фінансування підприємств і організацій Міністерства охорони здоров’я України витрати на обслуговування зазначеного кредиту (абз. 3 п. 1). Натомість впродовж 1997-2003 рр. кошти на погашення зазначеного кредиту в Державному бюджеті України не передбачались і не були виділені, що було підтверджено у судовому засіданні Міністерством фінансів України [315]. Ухвалою суду справу було залишено без розгляду. Втім, на нашу думку, на підставі необґрунтованості позовних вимог та пред’явлення їх до неналежного відповідача суд мав би відмовити у задоволенні позовної заяви.

З наведеного можна зробити висновок, що в залежності від цілей та мети укладання кредитної угоди з іноземним контрагентом, держава може приймати на себе як гарантійні зобов’язання щодо обслуговування кредиту національними суб’єктами господарювання, так і виступати суб’єктом кредитних зобов’язань, тобто бути боржником (позичальником) та набувати цивільних прав та обов’язків за кредитною угодою.

На виконання відповідних державних функцій уповноважені державні органи мають право укладати цивільно-правові договори (контракти) у порядку та на умовах, визначених законодавством України. Так, Національне космічне агентство України, яке являється спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади, згідно з абз. 5 п. 5 Положення про Національне космічне агентство України [137] наділено правом укладати контракти на виконання робіт підприємствами, установами і організаціями космічних та інших галузей, у т.ч. й іноземними суб’єктами господарювання.

Держава може брати участь у договірних відносинах щодо прав інтелектуальної власності. Якщо об’єкт інтелектуальної власності містить інформацію, що становить державну таємницю, режим здійснення власником такої інформації або її матеріальних носіїв права власності відповідно до ст. 6 Закону “Про державну таємницю” від 21.01.1994 р. [138] визначається договором, що укладається між власником та компетентним органом державної влади. Зазначеним договором визначаються порядок та умови охорони державної таємниці, включаючи режим секретності під час користування і розпорядження секретною інформацією та її матеріальними носіями, обумовлюється згода власника цієї інформації та її матеріальних носіїв на здійснення права власності з урахуванням встановлених обмежень, а також порядок та розмір відшкодування власнику шкоди, завданої такими обмеженнями, за рахунок держави тощо. У разі ж відмови власника від укладення договору чи порушення такого, за рішенням суду ця інформація або її матеріальні носії можуть бути вилучені у власність держави за умови попереднього і повного відшкодування власникові їх вартості. Отже, у визначених випадках законом встановлена імперативна вимога щодо укладення державою, в особі компетентного органу державної влади, цивільно-правових договорів з іншими приватними суб’єктами. Проте, на нашу думку, з точки зору цивільного права такі договори можна визначити як квазідоговори, оскільки принцип свободи договору, визначений ст. 3 ЦК, який відповідно до ст. 627 ЦК означає, що сторони є вільними в укладенні договору, виборі контрагента, визначенні умов договору тощо, у даному разі лише частково опосередковує такі договірні відносини.

Певні повноваження у сфері зовнішньоекономічної діяльності від імені держави здійснюють торговельно-економічні місії, які діють на підставі Указу Президента України від 30.04.1994 р. № 200 „Про торговельно-економічну місію у складі закордонної дипломатичної установи України” [139], Постанови Кабінету Міністрів України від 29.12.1993 р. № 1067 „Про організацію роботи торговельно-економічних місій у складі дипломатичних представництв України за кордоном” [140] та інших нормативних актів.

Відповідно до п. 5 Положення про торговельно-економічну місію, затвердженого зазначеним Указом Президента України, ТЕМ для розвитку міжнародних приватноправових контактів:

1. здійснює підготовку інформації щодо економічного співробітництва України та її суб’єктів господарювання на території країни її перебування, сприяє налагодженню та розвитку різних форм співробітництва, проведенню переговорів, експертиз, укладанню контрактів, а також встановлює контакти з державними установами, організаціями, суб'єктами підприємницької діяльності держави перебування;

2. надає допомогу в установленні підприємницьких контактів з заінтересованими українськими партнерами;

3. здійснює заходи щодо захисту інтересів України, прав та законних інтересів суб'єктів підприємницької діяльності України у державі перебування;

4. сприяє органам державної (виконавчої) влади та зацікавленим суб'єктам підприємницької діяльності України в організації та проведенні у державі перебування презентаційних заходів та торговельно-промислових, науково-технічних виставок, ярмарків тощо, а також вживає заходів для залучення суб'єктів підприємницької діяльності держави перебування до участі у виставках, ярмарках, які проводяться в Україні тощо.

Права та обов’язки в таких випадках набуває безпосередньо держава через укладення міжнародних приватноправових договорів (контрактів). Діяльність торговельно-економічних місій щодо укладання таких цивільно-правових угод має представницький характер та не створює виникнення будь-яких цивільно-правових зобов’язань безпосередньо для ТЕМ.

Таким чином, від імені держави у цивільному обороті можуть виступати уповноважені органи державної влади, зокрема, Кабінет Міністрів України та підпорядковані йому державні органи – Фонд державного майна України, Національний банк України [141], Національне космічне агентство України, міністерства, відомства, а також юридичні та фізичні особи, повноваження яких визначаються відповідними нормативними документами або спеціальними дорученнями.

На виконання своїх господарських функцій держава створює відповідні господарюючі суб’єкти, визначає цілі та мету їх діяльності та закріплює за ними необхідне майно, що являється державною власністю. Такі суб’єкти у цивільному обороті діють як самостійні юридичні особи, самостійно відповідають за своїми зобов’язаннями та не несуть відповідальність за зобов’язаннями держави. Проте у випадку, якщо зазначені суб’єкти господарювання виконують доручення держави щодо виконання її зобов’язань перед іноземними суб’єктами господарювання, відповідальність за такими зобов’язаннями має покладатись на державу, якщо інше не передбачено законодавством, договором (контрактом) або статутом такого суб’єкта.

Тому умовою включення держави до складу суб’єктів цивільного права є наділення її цивільно-правовою відповідальністю у разі порушення суб’єктивних цивільних прав інших учасників цивільного обороту, зокрема в результаті невиконання прийнятих на себе договірних зобов’язань.

В юридичній літературі під цивільно-правовою відповідальністю визначають вид юридичної відповідальності, що виражається у настанні негативних наслідків за невиконання або неналежне виконання особою передбачених цивільним правом обов’язків у зв’язку з порушенням суб’єктивних цивільних прав іншої особи [167, 229]. При цьому цивільно-правову відповідальність характеризують як засіб впливу на поведінку учасників цивільних відносин через їхні інтереси (майнові) і за допомогою інтересів, метою якого є відновлення порушеного правового становища особи або компенсація заподіяної таким порушенням шкоди [194, 827-830]. Договірна відповідальність, що випливає з договірних (зобов’язальних) правовідносин, поряд із позадоговірною (або деліктною) відповідальністю, є видом цивільно-правової відповідальності.

Відповідно до ст. 174 ЦК держава як і будь-який інший суб’єкт цивільного права несе самостійну майнову відповідальність за своїми зобов’язаннями майном, що є державною власністю, на яке відповідно до закону може бути звернено стягнення. При цьому держава не несе відповідальність за зобов’язаннями юридичних осіб, утворених державою, а утворені державою юридичні особи не переймають на себе цивільну відповідальність за зобов’язаннями держави. Винятками являються випадки, коли Україна прийняла на себе гарантію (поручительство) за зобов’язаннями суб’єкта цивільного обороту – юридичної особи або зазначені суб’єкти прийняли на себе гарантію (поручительство) за зобов’язаннями держави.

Загалом механізм застосування цивільної відповідальності до держави за її договірними зобов’язаннями відповідає загальній конструкції договірної відповідальності. Проте виходячи з особливостей здійснення державою її права власності, договірні зобов’язання для держави можуть мати й іншу природу виникнення.

Зокрема, на українську державу як на засновника державних підприємств та власника їх майна може бути покладено відповідальність за зобов’язаннями цих підприємств, якщо їх неплатоспроможність (банкрутство) пов’язана з виконанням зобов’язань держави та внаслідок завдань (вказівок) засновника – власника їх майна. Так само на державу, як на власника майна утворюваних нею казенних підприємств, покладається субсидіарна відповідальність за зобов’язаннями таких юридичних осіб у випадках нестачі грошових та інших матеріальних коштів, що знаходяться у розпорядженні останніх. До цієї групи юридичних осіб, як зазначалось вище, необхідно включити і державні установи.

Враховуючи особливості цивільно-правового статусу держави, що обумовлені поєднанням характерних рис владного суб’єкта, існування та функціонування якого визначається правовими формами та соціальною спрямованістю діяльності, що закріплено у статтях 1, 3 Конституції України, цивільна відповідальність держави набуває певних специфічних рис, які в більшій мірі виявляються у її деліктній відповідальності.