Проблеми податкової реформи

Знайти збалансоване співвідношення між можливостями дер­жави щодо збору податків і досягненням визначених соціально-економічних цілей є головним завданням держави під час подат­кової діяльності. Через податкові методи і відповідний механізм держава сприяє процесові нагромадження капіталу і його пере­розподілу, формуванню конкурентного середовища. В основу по­даткової політики незалежної України покладена загальна для про­мислово розвинених країн ідея регулювання економіки, поширена на початку 80-х років і спрямована на підвищення ролі ринку, поліпшення умов нагромадження капіталу в підприємницькій сфе­рі, посилення інноваційної діяльності підприємств. Це передбачає лібералізацію податкового законодавства, зниження податкових ставок і скорочення кількості податкових пільг, що повинно привести до зменшення податкового тягаря. Разом з тим потрібно зазначити, що з перших кроків становлення податкової системи України в підході до її формування проявився не індивідуалізм, який передбачає врахування історичних особливостей економіч­ного розвитку країни, а копіювання чужих податкових систем. Непорівнюваність економіки України з господарством розвинених країн – за рівнем розвитку продуктивних сил, галузевою та організаційною структурою виробництва, ступенем розвитку рин­кових механізмів господарювання і відкритості економіки, установлених пропорцій, станом законодавства, правилами звітності, рівнем забезпеченості кадрами, підготовленими до роботи в ринкових умовах, унеможливлювало застосування в Україні податкового механізму в такому ж вигляді, як він застосовується у розвинених країнах. Але всі ці обставини не були повною мірою враховані при формуванні податкової системи в Україні та реалізації податкової діяльності, що зумовило її суперечливість і неефективність.

За роки незалежності Україна пройшла чотири основні етапи створення податкової системи:

1985–1990 рр. – підготовчий етап до створення податкової системи;

1991–1996 рр. – початковий етап формування податкової сис­теми та осмислення необхідності податкової діяльності держави;

1997–1998 рр. – етап активних транзитивних процесів у податковій системі України;

починаючи з 1999 р. – етап цілеспрямованих пошуків нових концепцій податкової діяльності держави та підготовки Податкового кодексу України.

Для першого етапу становлення і розвитку податкової діяль­ності держави важливо виокремити такі особливості: запровадження нормативного методу розподілу прибутку; введення ресурсних платежів; введення податку з обороту; застосування прибуткового податку. Визначальними віхами цього періоду було прийняття Дек­ларації “Про державний суверенітет України”, Закону УРСР “Про економічну самостійність Української РСР” та Закону Української РСР “Про державну податкову службу в Українській РСР”.

У радянській економіці 90-х років здійснювалися певні економічні заходи, які нагадували елементи оподаткування. Серед таких можна виділити – сплату відрахувань від прибутку та податок з обороту. Ці платежі регулювалися, встановлювалися та змінювалися, як правило, галузевими міністерствами і відомствами. Складалася неоднозначна ситуація, коли на більш прибуткові і рентабельні підприємства накладалися відповідні фінансові зобов’язання перед бюджетом. Це призвело до зростання кількості неефективних виробництв. Частина виробників не були зацікавлені в кінцевому результаті своєї праці. У свою чергу, такий суб’єк­тивізм призвів до зменшення частки платежів з прибутку під­приємств до бюджету держави. За дев’ять років (1980–1989 рр.) вони зменшилися майже на 10 %. Крім цього, регулюючи попит і пропозицію за допомогою податку з обороту, вони завищувались або штучно занижувалися на окремі групи споживчих товарів. В умовах нових ринкових відносин, які почали формуватися, така практика коригування стала непридатною і призвела до зниження частини податку з обороту в доходах державного бюджету, а в кінцевому результаті  до його трансформації в акцизний збір. Негативним у використанні даного податку було і те, що він справлявся за багаточисельними індивідуальними ставками, що призводило до значних викривлень цінової політики.

У ході реформування економіки, започаткованому в 1985 р., у напрямі економічного стимулювання виробництва державою запроваджуються нові платежі до бюджету. Необхідно зазначити, що вони мали якісно новий зміст. Так, наприклад, нормативний метод перерозподілу прибутку відрізнявся від обов’язкових відрахувань від прибутку підприємств тим, що сприяв зростанню загальної маси прибутку підприємств. Була створена можливість трудовому колективу розпоряджатися частиною результатів власної праці. Нормативні платежі здійснювалися від розрахункового прибутку без першочергових платежів до бюджету та про­центів за користування кредитом. Разом з тим, необґрунтованість норм іноді носила конфіскаційний характер – до 90 % від прибутку.

Зазначимо, що в 1990–1991 рр., крім вищеперерахованих зборів і платежів, стягувався прибутковий податок (13 % і 8 %), податки – з нерухомого майна, транспортних засобів, за патенти, від кооперативів та громадян, які займалися індивідуальною діяль­ністю. Але база доходів бюджету невпинно зменшувалася, збалансування бюджету ставало неможливим. Сформувався дефіцит державного бюджету (7,1 % ВВП), різко зростала інфляція. Стала появою історико-економічна неминучість переходу до ринкових відносин. Цьому сприяло, як уже зазначалося, прийняття цілого ряду політичних та економічних документів, за допомогою яких у державі змінювалися відносини власності, почали відбуватися трансформаційні процеси економічного базису суспільства.

Необхідно зазначити, що наявність у державі податкової сис­теми є однією з основних ознак її економічної незалежності. У Декларації Про державний суверенітет України, прийнятій 16 лип­ня 1990 р., вказується, що Українська РСР самостійно визначає свій економічний статус і закріплює його в законах. Створення самостійної банківської, фінансової, митної та податкової системи, започатковане з прийняттям Декларації Про державний сувере­нітет України, стало одним із важливих кроків на шляху до здобуття Україною реальної економічної та політичної незалежності.

Наступним важливим кроком у визначенні і закріпленні змісту, мети та основних принципів економічної самостійності Украї­ни як суверенної держави було прийняття Закону УРСР від 3 серп­ня 1990 р. “Про економічну самостійність Української РСР”. У Законі йдеться про те, що формування дохідної бази республі­канського і місцевих бюджетів ґрунтується на податковій полі­тиці, що визначається законодавством Української РСР і проводиться в республіці самостійно. Податкова діяльність держави ста­ла одним із основних засобів регулювання економічної діяльності і спрямування економічної активності суб’єктів господарювання. Законом “Про економічну самостійність Української РСР” визначалося, що “державне управління економікою республіки повинне забезпечити: … управління економіки шляхом податків, кре­дитів, … без безпосереднього втручання в господарську діяль­ність підприємств та організацій”.

Реалізація засад, становлення податкової діяльності держави, закріплених у попередніх програмних документах, нероздільно пов’язана зі створенням податкової служби.

На виконання Закону Української РСР від 4 грудня 1990 р. № 509 “Про державну податкову службу в Українській РСР” при Раді Міністрів Української РСР було створено податкову службу, що складалася з Головної державної податкової інспекції і державних податкових інспекцій в областях та містах із районним поділом, у районах, районах у містах, містах без районного поділу. Було закріплено трирівневу структуру державної податкової служби: перший рівень – центральний орган – Головна державна податкова інспекція; другий рівень – державні податкові інспекції областей, третій рівень – державні податкові інспекції у райо­нах, районах міст, містах без районного поділу. Разом з тим статус податкової служби, її центрального органу в законі чітко не було визначено. Вказувалося лише, що основні зусилля Головної державної податкової інспекції спрямовуються на розробку пропозицій, форм, опрацювання інструкцій та методичних матеріалів, здійснення контролю за роботою державних податкових інс­пекцій, а також заходів щодо професійної підготовки кадрів.

Початком другого етапу становлення податкової системи та усвідомлення необхідності податкової діяльності держави стало прийняття 25 червня 1991 р. Закону Української РСР “Про систему оподаткування в Україні”. Цим Законом основним об’єктом оподаткування в Україні визначається: дохід (прибуток), додатко­ва вартість товарів (робіт, послуг), вартість окремих товарів, використання природних ресурсів, майно юридичних і фізичних осіб.

Практична реалізація нових підходів до оподаткування, зак­ріплених указаним Законом, привела, насамперед, до зміни струк­тури доходів бюджету. Головним джерелом доходів бюджетної системи стали непрямі податки. Це, з одного боку, підтвердило за­кономірність, виявлену світовою практикою, про панівне станови­ще непрямих податків у країнах, що розвиваються, а з іншого – ста­ло противагою світовому загалу високорозвинених країн, де свою ефективність довели прямі податки, частка яких має тенденцію до зростання. Проте спроби за рахунок удосконалення структури податкових надходжень пом’якшити бюджетні проблеми не зна­йшли необхідної підтримки в галузі бюджетних видатків.

Зміна структури платежів як прогресивна ознака початкового етапу становлення податкової системи, на жаль, підпорядковувалася вирішенню першочергового завдання “врятування” бюд­жету та досягненню певної збалансованості фінансового стану. Саме на цьому етапі починає формуватися переважно фіскальний ухил оподаткування, щоб згодом перетворитися в основну проб­лему національної податкової системи. Можна стверджувати, що фіскальна спрямованість податкової діяльності держави виправдовувалася загальною економічною ситуацією, яка склалася на той час. Однак потрібно зауважити, що саме така направленість була закладена в Законі “Про систему оподаткування в Україні”. Відбувалися часті зміни об’єктів оподаткування, податкових ставок та інших елементів оподаткування щодо трьох основних по­датків – податку на валовий дохід підприємств, ПДВ та особистого прибуткового податку. Метою цих заходів було забезпечити збільшення надходжень до бюджету та зменшити його дефіцит­ність. Зокрема, в 1994 році ставку податку на валовий дохід було підвищено з 18 % до 22 %. З 1992 року ставка ПДВ Декретом Кабінету Міністрів України була визначена в розмірі 20 %, а в 1993, у зв’язку зі значним дефіцитом бюджету, підвищена до 28 %. У цей період найвищого рівня досягло й оподаткування доходів фізичних осіб: з 1 грудня 1993 року гранична ставка цього податку була підвищена до 90 %, з 1 жовтня 1994 року вона була скорочена до 50 %, натомість було підвищено номінальний податковий тягар у всьому діапазоні інших доходів. Внаслідок цього ВВП, розрахований у постійних рублях 1990 року, за період з 1992 по 1994 рік зменшився в 2,3 раза, а доходи консолідованого бюджету – в 1,6 раза, що свідчить про посилення податкового тиску (табл. 10.1).

Як видно з даних таблиці, у 1991–1994 роках переважна час­тина податків сплачувалась юридичними особами. Зазначимо, що в цей період спостерігається стабільна тенденція до зростання ці­єї частки. За чотири роки частка сплачених юридичними особами податків у загальній сумі доходів консолідованого бюджету зросла з 54 % у 1991 році до 72,7 % у 1994 році, а прибуткового податку з населення знизилася відповідно з 12,1 до 6,5 %. У той же час, наприклад, у США в кінці 80-х – на початку 90-х років 41 % усіх надходжень до бюджету становив прибутковий податок з приватних осіб і лише 10 % становили податки з доходів організацій, 3 % – акцизні податки. У колишній ФРН у загальній сумі податкових надходжень 43,2 % припадало на прибутковий податок з громадян, 6 % – податок із корпорацій, 10 % – акцизи, 25,6 % – податок на додану вартість.

Таблиця 10.1