Финансы России в 19 в.

При преемниках Екатерины финансовое управление только ухудшалось. При Александре I наблюдался постоянный дефицит государственного бюджета, вызванный войнами со Швецией, Турцией, и Францией. С 1805 г. начинались громадные выпуски ассигнаций (по 30-100 млн рублей в год). Бюджет на 1810 г. раскрыл тяжелейшее положение: 125 млн дохода, 230 млн расхода, 577 млн. Источник для покрытия дефицита правительство Александра I видело в выпуске все новых и новых ассигнаций, возможно, не сознавая того, что ассигнация есть долговой знак государства.

В 1809 г. к решению финансовых вопросов был привлечен М. М. Сперанский (1772–1839). Теоретической основой его финансовых реформ была теория трудовой стоимости классиков политэкономии А. Смита и Д. Рикардо, и подобно им он был убеждён в том, что «богатство государства образуется и возрастает трудом». Оздоровление финансов он связывал с укреплением российского предпринимательства, приспособлением финансовой политики к новым требованиям. Очевидная несоразмерность доходов и расходов бюджета была главной причиной бедственного положения, пути выхода из кризиса он видел в сокращении издержек: оставлять следовало только совершенно необходимые, откладывать полезные и исключать излишние. Считая предложенный казначейством способ погашения бюджетного дефицита за счёт увеличения налогов и выпуска ассигнаций вредным, Сперанский предлагал прекратить новый выпуск ассигнаций. Его предложения по оздоровлению денежного обращения основывались на убеждении, что бумажных денег должно быть ровно столько, сколько есть капиталов и кредитных бумаг.

Под капиталом он понимал всё, что может быть обращено в мену и куплю, а кредитные деньги делил на четыре группы, в зависимости от их обеспечения, подчёркивая, что достоверность кредитных бумаг зависит от верности залога.

Особенностью эмиссии в России начала XIX в. было то, что рост цен шел медленнее, чем падение курса ассигнаций (за счёт опережения темпов роста производительных сил, темпов роста потребностей) и потому ежегодное падение курса ассигнаций соответственно увеличивало убыток казны. Ущерб в доходах от падения курса ассигнаций царское правительство пыталось возместить за счёт введения новых налогов, надбавок к податям и пошлинам.

Сперанскому принадлежит идея своеобразной индексации в системе налогов. Он считал необходимым все подати и налоги «приблизить к тому исчислению, в котором им по первому их началу быть надлежало».

Главным условием оздоровления финансов Сперанский видел возможность оздоровления денежной системы за счёт постоянного извлечения из обращения части ассигнаций либо посредством займов на основе серебра, либо путём замещения их кредитными деньгами, выдаваемых частными лицами, либо в виде банковских билетов и казначейских билетов, выдаваемых правительством. Конечной целью этих мероприятий было выравнивание курсов серебра и ассигнаций.

Идеи М.М. Сперанского были изложены в официальных документах, подготовленными в форме планов, записок, проектов, отчётов, адресованных высшему органу государственного управления, а чаще лично государю-императору.

В этих документах формировались основы экономической и финансовой политики – программа деятельности российского правительства, формальной задачей которой было развитие производительных сил, но главной целью на протяжении XIX – XX вв. оставалось удовлетворение фискальных потребностей государства, т.е. его финансовые интересы.

М.М. Сперанский является основоположником организационной структуры всех денежных отношений России не только XIX, но и XX в., так как все преобразования и реформы, проведённые уже после его смерти, воплощали в той или иной форме его видение финансовых проблем и путей их решения.

Не смотря на все эти благие намерения и действия, состояние финансов не могло исправиться из-за неблагоприятной ситуации, связанной с войной с Наполеоном (1812 – 1815). В это время было выпущено огромное количество бумажных денег (244,5 млн рублей), и цены выросли более чем в 3 раза по сравнению с концом царствования Екатерины II. Одновременно были урезаны бюджеты всех невоенных ведомств.

Под впечатлением от этой инфляции государство попыталось покончить с практикой выпуска новых денег. В самом конце царствования Александра I министром финансов был назначен граф Е.Ф. Канкрин (1774–1845), который на протяжении 20 следующих лет (уже при Николае I) соблюдал режим строгой экономии и прекратил беспорядочный выпуск ассигнаций.

Е.Ф. Канкрин стал известен в правительственных кругах благодаря своему трактату «О военном искусстве», написанному на немецком языке в 1809 году и ставшего известным военному министру Барклаю-де-Толли. Во время войны 1812 года он был назначен генерал-интендантом армии. Он сразу проявил себя как выдающийся и очень экономный финансист. Благодаря его усилиям остались неизрасходованными 26 млн. рублей из сумм, ассигнованных на войну. Более того, после войны он представил документы, по которым при общих расчетах с союзниками Россия уплатила не 360 млн., которые с неё требовали, а лишь 60 млн. рублей.

Пробыв на государственном посту несколько лет, имея опыт деятельности в масштабе России, Канкрин ясно представлял себе все особенности жизни страны. В 1815 году он подал царю записку о необходимости освобождения крестьян. Это был настоящий план постепенной ликвидации крепостного права в России.

Канкрин занял пост министра финансов в 1823 г., в то время, когда в Российской денежной системе существовало три курса бумажного рубля. Первый служил для расчета с иностранными торговцами и обмена на иностранную валюту. Второй использовался при взымании налогов, а по третьему заключались все внутренние сделки.

С 1817 г. при взымании пошлин один рубль серебром приравнивали к 4 рублям ассигнациями. К 1820 году ценность ассигнаций удалось поднять на 40 копеек. Канкрину удалось сохранить такое отношение ассигнаций к серебряному рублю до 1839 г., хотя по прежнему этот курс не отражал действительность. Государство теряло на этом деньги, и манифестом от 1 июля 1839 г. серебряный рубль был принят за основную денежную единицу, а также был установлен общий курс ассигнаций по отношению к серебряному рублю для всех видов денежных операций. Теперь за один рубль серебром давали три рубля пятьдесят копеек ассигнациями. Так Канкрин начинал свою денежную реформу 1839-1843 г. Следующим шагом Егор Францевич ввел в обращение новое платежное средство – депозитные билеты, достоинством в один, три, пять, десять, двадцать пять, пятьдесят, сто рублей. Депозитные билеты имели хождение наравне с серебром. В конце 1841 года депозитные билеты были заменены кредитными билетами. В обмен на депозитные билеты от населения неограниченно принимались золото и серебро. Депозитные билеты свободно по предъявлении обменивались на металл, в результате за один год без затрат на это государства разменный фонд составил 38 млн. руб. Затем ассигнации, бывшие в обращении в качестве второстепенного денежного знака, стали обмениваться по курсу 3 руб. 50 коп. за один серебрянный рубль. Завершилась денежная реформа выпуском в обращение государственных кредитных билетов и полной заменой ассигнаций, в результате было обеспечено объединение бумажно-денежных знаков с государственными билетами, получившими повсеместное хождение наравне с серебряными монетами и обеспеченными всем достоянием государства и разменными на двойную монету. Оздоровление денежного обращения было достигнуто путём восстановления металлического обращения. Финансовая реформа Канкрина и сейчас считается образцовой, что было достигнуто во многом благодаря тонкому пониманием сущности обесцененных бумажных денег, которые он сравнивал с «ухудшенными металлическими монетами и видел в них особого рода затаённый налог, с помощью которого правительство завладевает частью имущества членов общества, своего рода безнаказанное хищение, размер которого для каждого отдельного человека трудно определить, а значит, и невозможно взыскать»³².

Также Канкрин ввёл акцизные (косвенные) налоги на табак, сахар, что позволило переложить часть налогового бремени на неподатные сословия. Были введены высокие пошлины на ввозимые в Россию товары, а в 1826 году был установлен новый протекционистский таможенный тариф.

Уже в первые годы своего управления российскими финансами Егору Францевичу удалось скопить 160 млн. рублей, которые пошли на Русско-иранскую (1826-1828 гг.) и Русско-турецкую (1828-1829 гг.) войны. В 1844 г. Канкрин умер, его финансовая система действовала до Крымской войны (1853-1856 гг.). Затем в России снова наступил денежный кризис. В 1855 году расходы государства превышал доходы в два раза.

Не смотря на благотворную деятельность министра финансов, вполне правильное управление финансами не могло быть достигнуто, прежде всего, по причине наличия двух характерных особенностей дореформенной финансовой системы: секретность и бесконтрольность. Созданные в 1802 г. в России восемь министерств должны были представлять министерству финансов свои сметы. Затем сметы сводились министерством финансов в одну, она рассматривались в кабинете министров и представлялись царю на утверждение. Но во-первых некоторые ведомства были наделены правом полной автономии, они имели собственные источники доходов и самостоятельно распоряжались принадлежащими им средствами. Финансы таких ведомств общегосударственной бюджетной росписью совершенно не учитывались (финансы удельного ведомства, доходы от так называемых кабинетных имуществ, воспитательных домов и др.) Во-вторых, многие ведомства так же стремились в своей бюджетной политике к децентрализации. Иногда само министерство финансов проявляло инициативу в выделении внутри ведомств специальных бюджетных капиталов. Так, в военном министерстве был создан особый запасной фонд, который оставался неприкосновенным вплоть до начала войны. К тому же каждое ведомство и министерство могло в середине года испросить у царя разрешения на дополнительные кредиты без предварительного согласования с министерством финансов. Такой порядок сверхсметных ассигнований мотивировался требованиями секретности или быстроты. Кроме того, государственным учреждениям разрешалось расходовать средства, установленные бюджетными сметами, в любом случае все время и даже по окончании бюджетного года. Все это привело к невероятной путанице и неразберихе.

Министерство финансов признавало, что отсутствие бюджетного единства не дает возможности установить общую картину государственных доходов и расходов. Сохранившиеся данные о бюджете России в предреформенный период отражают лишь централизованную часть государственных финансов и не дают никакого представления об отдельных, обособленных капиталах и сметах, существовавших помимо общей росписи. Соответственно, не существовало и кассового единства. Отдельные ведомства могли иметь свои отдельные капиталы и хранить их в собственных кассах.

Секретность финансовой системы была такова, что государственный бюджет нигде не публиковался и утверждался царем совершенно секретно. Когда для занятий с Александром II, в бытность его наследником, потребовалась роспись, то министр финансов Канкрин выдал ее только со специального разрешения царя.

Крымская война резко отрицательно сказалась на состоянии налогоплательщиков крестьян. Если в 1851 г. сумма недоимок по подушной подати составляла 110 млн. руб., то в 1855 г. она выросла уже до 140 млн. руб³³. Как уже было сказано, возник огромный дефицит бюджета. Для его покрытия за период с 1850 по 1860 г. казна заняла в дореволюционных банках 296 млн. руб. Кроме того, в течение этого десятилетия правительство выпустило кредитных билетов на 400 млн. руб.; за 1854 и 1855 гг. заключило два иностранных займа на 100 млн. руб. и, наконец, в 1859 г. выпустило 5% банковские билеты на сумму в 277 млн. руб³⁴. Другим наиболее крупным и непрерывно возраставшим источником поступления денег в казну был так называемый «питейный доход». С 1832 г. по 1862 г. этот вид государственного дохода увеличился почти в 4 раза: с 34 до 127 млн. руб. Накануне финансовых реформ он составлял около 40 % всей доходной части государственного бюджета³⁵. Государство отдавало его на откуп нескольким купцам, которым эти откупа принесли огромные доходы и стали основанием крупнейших российских капиталов – Мамонтов, Бенардаки, Кокарев, Гинзбург впоследствии стали крупными банкирами, железнодорожными концессионерами, предпринимателями. Но для страны в целом откупная система имела крайне отрицательное воздействие. Она разоряла огромные массы налогоплательщиков, и создавало недобор налогов. Следствием всего этого было расстройство денежной системы. Денежная реформа Канкрина, основанная на началах биметаллизма, лишь на короткое время упрочила финансы, уже в ходе Крымской войны правительство было вынуждено прибегнуть к бумажно-денежной эмиссии. С этого момента вплоть до конце 19 в. в России оставалось неустойчивое бумажно-денежное обращение.

Бедственное состояние финансовой системы после крымской войны потребовало проведения срочных реформ. В 1862 году была начата финансовая реформа министра финансов М. X. Рейтерна и государственного контролера В. А. Татаринова. Однако она была неудачной. Попытка добиться укрепления рубля путем свободного его обмена на золото и серебро провалилась из-за огромного количества спекуляций, почти полностью уничтоживших 96 млн. рублей иностранного займа, полученного Рейтерном на реформу. Пришлось принимать срочные меры для стабилизации положения. Государственный контролер Татаринов предложил комплекс мер, сводившихся к централизации финансового хозяйства и строгому контролю и учету бюджетных расходов и доходов. Кроме того, был учрежден Государственный банк, заменивший все дореформенные кредитные учреждения. Он должен был кредитовать торгово-промышленные предприятия. В 1863 г. были отменены винные откупа, но их не заменили казенной монополией, а ввели вольную продажу, которую могли осуществлять те, кто покупал государственный патент и платил ежегодный патентный сбор. Кроме того, само вино было обложено особым акцизом, что дало дополнительный приток денег в казну. Конечно, все эти меры не были радикальными и могли дать только паллиативный эффект, однако вместе с режимом экономии они стабилизировали финансовую систему и дали возможность разработать долгосрочную программу действий по оздоровлению финансовой системы. В 1866 году М.Х. Рейтерном был подготовлен целостный комплексный план, рассчитанный на длительное время. Основные элементы этой программы:

1. Добиваться введения «твердых» денег, свободнообменивающихся на серебро и золото, что было необходимо для развития внутреннего и внешнего товарообмена, притока иностранных инвестиций.

2. Добиваться улучшения торгового баланса за счет сокращения импорта и расширения экспорта.

3. Создание возможно большей сети железных дорог, направленных к облегчению доставок к границам главного предмета нашей тогдашней торговли – хлеба.

4. Сокращение казенного железнодорожного строительства и, наоборот, расширение частной инициативы при известной поддержке и контроле со стороны государства.

5. Достижение равновесия в государственном бюджете за счет сокращения непроизводственных расходов в пользу «производственных предприятий». При этом основными статьями доходов государственной казны Рейтерн называл традиционные источники: подушную подать, доход с государственных имуществ, акцизный доход с продажи сахара, вина и т.д., а также таможенные сборы. Здесь Рейтерн придерживался в значительной степени традиционных взглядов, возлагая основную тяжесть налогового бремени на низшие слои населения.

6. Введение изменений в таможенный тариф для пресечения контрабанды при сохранении в целом политики протекционизма.

7. Дальнейшая концентрация финансового хозяйства страны. Контроль со стороны министерства финансов за попытками других министерств превысить сметные расходы.

Рейтерн только начал осуществлять свой план. В дальнейшем он стал фундаментом, на котором базировалась экономика при следующих министрах финансов Н.Х.Бунге, И.А. Вышнеградском, С.Ю.Витте. К 1877 г. удалось несколько укрепить кредитный рубль, однако начавшаяся русско-турецкая война свела на нет это достижение. Отсутствие больших сдвигов в области финансов объяснялось традиционными принципами формирования бюджета, уже не отвечавшими новой реальности.

Основные государственные доходы Российской империи за 1861 – 1880 годы (в тысячах серебряных рублей)
Год	Подати и оброки	За право тор-говли	Питей-ный доход	Соля-ной доход	Табач-ный и сахар-ный доход	Лесной доход	Поступ-ления с казен-ных и част-ных ж/д	Прочие доходы	Таможен-ный доход	Итого обыкно-венных доходов
1861	53201	5242	126288	7074	3592	2369	2660	99751	32753	329930
1865	69046	9598	123910	9096	5548	3975	10898	98158	26268	356497
1870	98184	11965	164353	12042	10498	8063	13983	98663	42685	460436
1875	119311	14626	198053	11391	14220	11101	20000	105729	63651	558091
1880	112567	15294	223437	13795	17841	14519	13462	121248	96375	628538

Существенные изменения начали происходить с некоторыми статьями доходов. Имеются в виду поступления от железных дорог и продажи табака и сахара. В первом случае рост составлял в абсолютных цифрах более 5 раз, а удельный вес поднялся с 0,8% до 3%. Во втором случае в абсолютных цифрах он также превысил 5 раз, а в процентном соотношении вырос с 1 до 2,8%. Это показывало, на сколько динамично развивались данные отрасли.

Но в целом структура доходной части бюджета оставалась прежней. Например, оброки, подати, питейный и таможенный доходы составляли в совокупности в 1861 году 66,4%, а в 1880 году – 70,9%. Это приводило к тому, что в налоговой системе продолжали накапливаться негативные моменты. Росли недоимки, возрастал государственный долг и т.д. Все это требовало внесения корректив в финансовую политику правительства.

Новый этап реформ в финансовой и налоговой областях был связан с деятельностью Н. Х. Бунге, который занимал пост министра финансов в 1881 – 1886 гг.

Первым шагом было принятие закона от 28 дека6ря 1881 г. о снижении размеров выкупных платежей на 12 млн. рублей.

С 1884 г. начинается постепенная отмена подушной подати, которая проходила до 1887 г. Предпринимается ряд попыток (в 1883, 1884 и в 1885 гг.) изъятия из обращения необеспеченных кредитных билетов. Всего за 3 раза удалось изъять билетов на сумму 87 млн. рублей, величину незначительную по сравнению с тем, что было напечатано до этого. Правда, затем в течение 6 лет денежная масса оставалась без изменений.

От прямого финансирования промышленности Бунге предложил перейти к регулированию с помощью экономических методов и прежде всего через совершенствование налогообложения.

При нем была существенно расширена система акцизных сборов. Были введены новые налоги, которые затрагивали обеспеченные слои населения: налог на недвижимость, торговлю и промыслы, денежные доходы и т.д. Первым шагом в этом направлении был закон 1882 г., устанавливавший налог на наследство. В 1885 г. был установлен налог на процентные бумаги. Эти и другие меры в значительной степени изменили структуру доходов.

Государственные доходы Российской империи за 1881 – 1892 гг. (в тысячах серебряных рублей)
Годы	Подати и сборы с дохо-дов	Право на тор-говлю	Питей-ный доход	Прочие акциз-ные доходы: табак, сахар, нефть	Таможе-нный доход	Лесной доход	Поступ-ление с казен-ных ж/д и ж/д обществ	Выкуп-ные плате-жи	Прочие доходы	Итого обыч-ных дохо-дов
1881	116699	23251	225365	16465	85763	14834	19418	-	125090	651754
1882	115221	20396	252889	22843	94461	14893	21015	-	141702	703712
1883	110745	20810	253569	28186	96924	13311	26402	-	144489	698981
1884	105260	20999	244004	32594	96932	13271	40524	-	145882	704528
1885	105072	25668	231230	35548	95027	13065	51930	46608	156219	762283
1886	96707	28020	236977	35262	112447	13174	52326	48788	153144	780679
1887	52779	28862	257624	47255	107425	13587	53406	88958	175990	829661
1888	52086	31783	265123	54520	141310	15402	76888	92270	166978	898532
1889	55540	32857	274920	59913	138051	17207	82974	91747	170906	927036
1890	54844	34339	268381	64685	141939	16734	88065	88232	182726	943686
1891	52949	34072	247442	64290	128438	16219	98674	69049	177756	891594
1892	55942	35402	269046	75274	130552	18769	111103	77088	196989	970165

В целом налоги с 1881 по 1890 годы выросли почти в 1,5 раза. Доходы от податей и сборов сократились на 48%. Ненамного (119%) вырос питейный налог и т.д.

Зато на 152,3 % выросли налоги на право за торговлю, на 457,2% выросли поступления от акцизов, на 572,2% – доходы от железных дорог, на 152,2% – поступления от таможни. Опережающими темпами (457% и 572%) росли те доходы, которые указывали на динамичное развитие железнодорожного строительства, сахароварения, нефтедобычи и т.д.

Помимо этого форсированно шла добыча золота, продолжалась практика внешних заимствований.

За 1882 – 1885 гг. на 30% выросли таможенные сборы. С 1882 года – по 1889 год торговый баланс России был активен. Всячески усиливался экспорт хлеба. Неслучайно любимой поговоркой преемника Н. Х. Бунге на посту министра финансов – И. А. Вышнеградского (1888-1892 гг.) была: «Не доедим, но продадим!»

Параллельно с помощью высоких пошлин сдерживался импорт товаров, что позволило добиться в эти годы активного платежного баланса. Все это, хотя и не сразу, привело к наращиванию золотого запаса страны, необходимого для денежной реформы.

В 1892 году министерство финансов возглавил С. Ю. Витте. Он считал, что успешное развитие экономики невозможно без твердой валюты, которая бы обеспечила отечественные и иностранные инвестиции во все секторы Российской экономики. Продолжая линию Бунге – Вышнеградского, необходимо предпринять ряд дополнительных мер:

По его предложению проводится жесткая политика по сбору налогов в отношении городского и особенно сельского населения. Вводится целый ряд новых акцизов на товары массового спроса: спички, ситец, керосин, табак, сахар, водку и т.д. В течение 90-х годов косвенные налоги возросли на 42,7%.

В 1895 году была введена винная монополия государства, которая давала ежегодно 365 млн. рублей. К 1901 году доход от винной монополии увеличился в 7,5 раз, в результате этих и других мер общие доходы государства выросли с 730 млн. рублей в 1882 году до 1,5 миллиардов рублей в 1897 году.

Усиливается протекционизм во внешней торговли, направленный на защиту отечественного производителя и предпринимателя и создания для них благоприятных условий во внешней торговли. Так, в 1891 году таможенная пошлина на иностранные товары достигла 33% от их стоимости.

Готовясь к проведению денежной реформы, Витте сумел добиться 3 млн. внешних кредитов. Все это вместе взятое позволило накопить к 1897 году золотой запас на сумму 1 млрд. 95 млн. рублей, т.е. сумму почти равную количеству кредитных билетов, находившихся в обращении. Это и позволило приступить в 1897 году к проведению денежной реформы.

Реформа позволила добиться того, что рубль стал твердой конвертируемой валютой, и оставался таковой до конца 1914 года.

Сама реформа была проведена настолько виртуозно, что почти никак не затронула цены на рынке. Обыватель ее практически не заметил.

Укрепление валюты, несмотря на важность этой задачи, не являлось самоцелью для С.Ю. Витте. Наряду с выше перечисленными мерами она давала возможность обеспечить необходимый инвестиционный поток отечественных и зарубежных капиталов в промышленность. Теперь, когда страна, помимо всего прочего, располагала и твердой валютой, Россия стала привлекательным рынком иностранных инвестиций, что обеспечило быстрый промышленный подъем.

Все это сказалось на доходной части бюджета.

Государственные доходы за 1893 – 1899 годы (в тысячах серебряных рублей)
Годы	Пода-ти и сборы с до-ходов	За право тор-говли	Питей-ный налог	Прочие акцизные доходы: табачный, сахарный, нефтяной и спичеч-ный	Тамо-жен-ный доход	Дохо-ды от казен-ных питей	Лесной доход	Казен-ные ж/д и пла-тежи ж/д об-ществ	Выкуп-ные плате-жи	Прочие доходы	Итого обык-новен-ных доходов
1893	60021	40475	260834	85104	165989	-	21756	119667	98994	192845	1055685
1894	59596	42432	297386	100248	183782	-	25844	155455	92812	196224	1153781
1895	63164	42761	298215	109519	178605	-	28670	217701	101297	215887	1255819
1896	54244	45280	294249	105988	182303	27789	33619	312374	96946	215877	1368719
1897	54810	46617	280128	120664	195615	52448	37704	293134	88519	246746	1416386
1898	55693	48167	289573	126398	218910	102164	41474	363008	86152	253315	1584854
1899	60273	61073	310297	139424	219276	110756	48108	358170	95496	270440	1673313

Общий рост составил 160%. Опережающими темпами возрастали следующие доходные статьи: поступление от железных дорог – 294,3%, от продажи леса – 221,1%, от акцизов – 164% и традиционный доход за право на торговлю вырос на 150,8%.

Практически теряют свое значение такие поступления как выкупные платежи, подати и сборы. Они либо не растут, либо сокращаются.

Довольно быстро начинают приносить прибыль в казну винная монополия. За 4 года доходы от нее выросли на 82967 тыс. рублей, или почти в 4 раза.

Главный недостаток налогово-финансовых реформ Витте состоял в том, что, создавая условия для перераспределения статей дохода в пользу тех, которые отражали реальное развитие экономики, он, да и последующие правительства вплоть до 1917 года, так и не подошли к введению подоходного налога.

Главная идея налоговой политики Витте заключалась в том, чтобы разложить налог равномерно на всех через акциз и налог с оборота, не учитывая индивидуальных доходов подданных империи. Для перехода к подоходному налогу необходимо было менять не только экономическую, но и социальную политику.