Глава XVIII. Земли лесного фонда, земли водного фонда и земли запаса

Статья 101. Земли лесного фонда

Комментарий к статье 101

1. Лес - это экологическая система и природный ресурс, выполняющие средообразующие, водоохранные, защитные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции.

Лесной фонд занимает более 60% площади всех земель РФ, больше половины земель лесного фонда составляют лесные земли. Лесные и нелесные земли имеют различное целевое назначение. Лесные земли используются для выращивания, воспроизводства лесов. Нелесные земли предназначены для обслуживания нужд лесного хозяйства, в их состав включаются сельскохозяйственные земли, а также иные земли, расположенные в границах лесного фонда.

Границы земель лесного фонда определяются путем отграничения земель лесного фонда от земель иных категорий в соответствии материалами лесоустройства. Данные о границах земель лесного фонда заносятся в государственный кадастр. Участки лесного фонда должны быть обозначены в натуре с помощью лесоустроительных, лесохозяйственных знаков и (или) указаны в планово-картографических материалах (картах лесов).

Земли лесного фонда согласно ст. 3 ФЗ от 04.12.2006 N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" (СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5279) находятся в федеральной собственности. В то же время ЗК исходит из возможности нахождения земельных участков из состава земель лесного фонда не только в федеральной собственности, но и в собственности субъектов РФ и муниципальных образований (см. п. 5 ст. 27). Возможно, в ЗК имеются в виду лесные участки в составе земель иных категорий (не земель лесного фонда), формы собственности на которые и определяются в соответствии с земельным законодательством (ст. 8 ЛК). При таком подходе нормы лесного и земельного законодательства будут соответствовать друг другу. Например, ЛК регулируется порядок предоставления гражданам и юридическим лицам лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (гл. 6).

2. Лесное законодательство регулирует лесные отношения и находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Оно состоит из ЛК, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ.

Имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регулируются гражданским законодательством, а также ЗК, если иное не установлено ЛК, другими федеральными законами.

Согласно положениям ЛК леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий: населенных пунктов, обороны и безопасности, особо охраняемых природных территорий. Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются.

Леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса. Леса, расположенные на землях иных категорий, могут быть отнесены к защитным лесам. К защитным лесам относятся леса, которые подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями. К эксплуатационным лесам относятся леса, которые подлежат освоению в целях устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов. К резервным лесам относятся леса, в которых в течение двадцати лет не планируется осуществлять заготовку древесины. В резервных лесах осуществляются авиационные работы по охране и защите лесов.

Допускается использование резервных лесов без проведения рубок лесных насаждений. Проведение рубок в таких лесах допускается после их отнесения к эксплуатационным или защитным лесам, за исключением случаев проведения рубок при выполнении работ по геологическому изучению недр и заготовке гражданами древесины для собственных нужд.

Отнесение лесов к ценным, к эксплуатационным, резервным, выделение особо защитных участков леса, а также установление их границ относятся к полномочиям органов государственной власти РФ в области лесных отношений.

Поскольку основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов являются лесничества и лесопарки, то земли лесного фонда состоят из земель лесничеств и лесопарков. Лесничества и лесопарки также располагаются и на иных землях. Количество лесничеств и лесопарков, их границы устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

На землях лесного фонда, а также на землях обороны и безопасности, населенных пунктов, особо охраняемых природных территорий, на которых расположены леса, проводится лесоустройство. Оно включает в себя: проектирование лесничеств и лесопарков; проектирование эксплуатационных, защитных, резервных лесов, а также особо защитных участков лесов; проектирование лесных участков; закрепление на местности местоположения границ лесничеств, лесопарков, эксплуатационных, защитных, резервных лесов, особо защитных участков лесов и лесных участков; таксацию лесов (выявление, учет, оценку качественных и количественных характеристик лесных ресурсов); проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов.

На землях лесного фонда запрещаются размещение садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, предоставление лесных участков гражданам для ведения дачного хозяйства, садоводства, огородничества, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства.

В соответствии со ст. 9 ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" земли, на которых расположены ранее созданные в целях освоения лесов поселки в границах земель лесного фонда, подлежат переводу в земли населенных пунктов в порядке, установленном ФЗ о переводе земель из одной категории в другую.

Перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий разрешается при: организации особо охраняемых природных территорий; установлении или изменении границ населенных пунктов; размещении объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов. В иных случаях такой перевод запрещен.

В ЛК наиболее детально урегулированы отношения по поводу лесных участков. Имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков, регулируются гражданским законодательством, а также ЗК, если иное не установлено ЛК, другими федеральными законами. Лесным участком является земельный участок, границы которого устанавливаются в процессе лесоустройства. Лесной участок должен пройти государственный кадастровый учет. ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" до 1 января 2010 г. допускается оборот лесных участков в составе земель лесного фонда без проведения государственного кадастрового учета при условии проведения их государственного учета (см. ст. ст. 4.1, 4.2, 4.4). Местоположение, границы и площадь лесных участков определяются соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, их границам и площади.

Распоряжение лесными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством (см. ст. 10 ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации").

Статья 102. Земли водного фонда

Комментарий к статье 102

1. Комментируемая статья называет два вида земель, отнесенных к землям водного фонда:

а) земли, покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах. Водный объект - природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима. ВК не определяет понятие поверхностных вод, а лишь выделяет поверхностные водные объекты, которые состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии. Таким образом, законодатель рассматривает водный объект и земельный участок, на котором он расположен, как единое целое. К поверхностным водным объектам относятся: моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и др.); водотоки (реки, ручьи, каналы); водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища); болота; природные выходы подземных вод (родники, гейзеры); ледники, снежники.

Согласно ч. 6 ст. 6 ВК полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. В соответствии с п. 8 ст. 27 ЗК запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования;

б) земли, занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах. Водные объекты и соответствующие земельные участки могут быть использованы для размещения таких сооружений, как плотины, водосбросы, водозаборные, водовыпускные и другие гидротехнические сооружения, мосты, подводные и подземные переходы, очистные сооружения, причалы, судоподъемные, судопропускные и судоремонтные сооружения, рыбозащитные и рыбопропускные сооружения, насосные станции, дамбы, берегозащитные сооружения и др. При строительстве и эксплуатации сооружений, обеспечивающих удовлетворение потребностей населения в питьевом и хозяйственно-бытовом водоснабжении, на водных объектах устанавливаются зоны, округа санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Водное законодательство вводит понятие водохозяйственной системы, под которой понимается комплекс водных объектов и предназначенных для обеспечения рационального использования и охраны водных ресурсов гидротехнических сооружений. Одним из принципов водного законодательства является принцип регулирования водных отношений исходя из взаимосвязи водных объектов и гидротехнических сооружений, образующих водохозяйственную систему.

Документированные сведения о водохозяйственных системах и о гидротехнических и иных сооружениях, расположенных на водных объектах, включаются в государственный водный реестр.

Права на гидротехнические и иные сооружения, расположенные на водных объектах, их ограничения (обременения), а также в случаях, установленных в федеральных законах, на сделки с указанными сооружениями подлежат государственной регистрации в ЕГРП по месту нахождения данных объектов.

При прекращении права пользования водным объектом водопользователь обязан обеспечить консервацию или ликвидацию гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах.

С принятием ВК в 2006 г. и внесением соответствующих изменений в ст. 102 ЗК возник вопрос о правовом режиме земель водоохранных зон и береговой полосы, которые по ранее действующему законодательству входили в состав земель водного фонда. Современный законодатель, определяя в ЗК земли водного фонда, значительно сужает круг земельных участков, относимых к этой категории земель. Водоохранные зоны по современному законодательству могут быть отнесены к землям, выполняющим природоохранные функции (в составе земель природоохранного назначения). Хотя вполне очевидно, что земли, занятые водоохранными зонами или береговой полосой, как земли, предназначенные для использования и охраны водных объектов, должны подчиняться единому правовому режиму земель водного фонда.

2. Водохранилища являются одним из видов поверхностных водных объектов - водоемов (ст. 5 ВК), имеющих искусственное происхождение. Создание водохранилищ и иных искусственных водных объектов должно осуществляться с учетом законных интересов водопользователей и соблюдением требований рационального использования и охраны водных объектов.

Строительство водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах, является основанием для перевода земель и земельных участков в земли водного фонда (ч. 2 ст. 12 ФЗ о переводе земель из одной категории в другую).

3. Пункт 4 комментируемой статьи устанавливает, что помимо норм ЗК правовой режим земель водного фонда устанавливается и положениями водного законодательства. В соответствии со ст. 2 ВК водное законодательство состоит из ВК, других федеральных законов, законов субъектов РФ, нормы которых регулируют отношения по использованию и охране водных объектов (водные отношения).

Право собственности на земли водного фонда подчинено праву собственности на водные объекты. В качестве общего положения ВК закрепляет, что на водные объекты устанавливается федеральная собственность. Естественное изменение русла реки не влечет за собой прекращение права собственности Российской Федерации на этот водный объект.

В собственности субъекта РФ, муниципального образования, физического лица, юридического лица могут находиться пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности соответствующему субъекту, если иное не установлено федеральными законами. Пруд, обводненный карьер могут отчуждаться в соответствии с гражданским законодательством и земельным законодательством. Не допускается отчуждение таких водных объектов без отчуждения земельных участков, в границах которых они расположены. Данные земельные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера. Право собственности Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, физического лица, юридического лица на пруд, обводненный карьер прекращается одновременно с прекращением права собственности на соответствующий земельный участок, в границах которого расположены такие водные объекты.

Критерии разграничения права собственности на земельные участки, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, установлены в ст. 7 ФЗ от 03.06.2006 N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" (СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2380). Так, земельные участки, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью РФ, если указанные объекты находятся на территориях двух и более субъектов РФ или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к федеральной собственности.

Поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, т.е. общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено ВК. Каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено ВК, другими федеральным законами.

Собственники водных объектов осуществляют мероприятия по охране водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, а также меры по ликвидации последствий указанных явлений. Охрана водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их полномочий.

Предоставление водных объектов в пользование физических и юридических лиц возможно на основании договора водопользования; на основании решения о предоставлении водного объекта в пользование. Кроме того, водное законодательство устанавливает случаи, когда возможно использование водного объекта без заключения договора водопользования или принятия соответствующего решения для: судоходства (в том числе морского), плавания маломерных судов; осуществления разового взлета, разовой посадки воздушных судов; забора (изъятия) водных ресурсов в целях обеспечения пожарной безопасности и др.

Водные объекты, находящиеся в частной собственности, могут предоставляться в пользование на основании договора аренды и иных сделок. Водное законодательство не устанавливает способы, которыми могут отчуждаться водные объекты, находящиеся в частной собственности, и в данном случае оборот водных объектов должен регулироваться гражданским законодательством с учетом норм земельного законодательства.

ВК устанавливает случаи, когда водопользование может быть приостановлено или ограничено (ст. 41), а также содержит специальные нормы, направленные на охрану водных объектов при их использовании в различных целях (гл. 5, 6).

Статья 103. Земли запаса

Комментарий к статье 103

1. Земли запаса являются самостоятельной категорией земель. В отличие от целевого назначения земель иных категорий основное целевое назначение земель запаса не определено. Значительное количество земель запаса находится в малоосвоенных районах Российской Федерации (в частности, в Сибири и на Дальнем Востоке). Земли запаса по своим размерам занимают третье место (после земель лесного фонда и земель сельскохозяйственного назначения).

В состав земель запаса могут включаться и земельные участки сельскохозяйственного назначения для их консервации, если они подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на них не обеспечивается производство продукции, соответствующей установленным законодательством требованиям. В то же время следует отличать земли запаса и консервируемые земли. Перевод земель, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на которых не обеспечивается производство отвечающей требованиям продукции, в земли запаса для их консервации является лишь одним из способов ограничения (исключения) их сельскохозяйственного использования (см. ст. 14 ЗК). В целом же правовой режим земель запаса и консервируемых земель различен.

К землям запаса не относятся земли фонда перераспределения. По современному законодательству фонд перераспределения создается в составе земель сельскохозяйственного назначения и предназначен для перераспределения земель для сельскохозяйственного производства, создания и расширения крестьянских (фермерских) хозяйств, ведения садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота (ст. 80 ЗК).

Земли запаса подлежат государственному учету наряду с землями иных категорий.

2. Земли запаса предназначены для перспективного использования в сельскохозяйственных, промышленных, транспортных, энергетических и иных целях. Использование земель запаса допускается, как правило, после перевода их в другую категорию. Такой перевод осуществляется после формирования земельного участка, в отношении которого принимается акт о переводе земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель в соответствии с требованиями ФЗ о переводе земель из одной категории в другую.

Работы по формированию земельного участка предполагают работы по подготовке границ земельного участка и установление его границ на местности, определение разрешенного использования земельного участка и т.п. Такие работы позволяют индивидуализировать участок земли, который предполагается в дальнейшем использовать для определенного целевого назначения. Акт о переводе земельного участка из земель запаса в состав земель иных категорий принимается в порядке, установленном ст. 3 ФЗ о переводе земель из одной категории в другую.