Глава XI. Мониторинг земель, землеустройство,

Государственный кадастровый учет земельных участков

И резервирование земель для государственных

И муниципальных нужд

Статья 67. Государственный мониторинг земель

Комментарий к статье 67

1. Роль государства в охране и использовании земли как природного компонента и объекта недвижимости, в регулировании земельных отношений выражается в осуществлении мониторинга (от лат. monitor - предостерегающий). Государственный мониторинг земель - это составная часть мониторинга окружающей среды, представляющая собой систему наблюдения за состоянием земельного фонда для своевременного выявления изменений, их оценки, предупреждения негативных процессов земли и устранения уже наступивших.

2. Сущность мониторинга заключается в следующем:

а) это постоянное наблюдение за использованием земель в соответствии с категориями и целевым назначением, с целью своевременного выяснения состояния земли и ее оценки, прогнозирования ухудшений, изменений и выявления возможных способов предотвращения истощения и загрязнения земель, выработки рекомендаций для устранения уже наступивших.

Объектом наблюдения являются: состояние земель, используемых для сельскохозяйственного назначения, земельных участков в населенных пунктах, мелиорированных земель, объектов нефте- и газодобычи, очистных сооружений, навозохранилищ, береговых линий рек, морей, озер, заливов, водохранилищ, лиманов, гидротехнических сооружений, мест захоронения токсичных промышленных отходов и радиоактивных материалов, а также других промышленных объектов и т.п.

Предметом исследования являются изменения плодородия или иное ухудшение структуры почв: зарастание травами, кустарниками, заболачивание, засоление сельскохозяйственных угодий, загрязнения земель химическими, токсичными веществами, тяжелыми металлами, свалками, складами горюче-смазочных материалов, удобрений, стоянок автотранспорта, опустынивание, развитие водной и ветровой эрозии, потеря гумуса, образование оврагов, оползней, вызванных природными, техногенными явлениями;

б) сбор и обработка данных, полученных в ходе проведения мониторинга, подготовка прогнозов и рекомендаций, связанных с состоянием земель, осуществляются территориальными органами и организациями Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и других органов исполнительной власти (федеральных, региональных), участвующими в осуществлении мониторинга, а также органами местного самоуправления;

в) материалы, собранные в процессе мониторинга, систематизируются и передаются на хранение в государственный фонд данных, а также являются основанием принятия уполномоченными исполнительными органами, т.е. органами земельного кадастра, землеустройства, контрольными органами необходимых конкретных решений. Кроме того, эти данные используются для ежегодного доклада, представляемого в Правительство РФ, а также для информационного обеспечения деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан.

3. В зависимости от цели и территории наблюдения за состоянием земли государственный мониторинг может быть:

а) базовым, т.е. федеральным, региональным и локальным;

б) оперативным и периодическим. Он осуществляется на основании соответствующих программ (федеральных, региональных и местных), и в зависимости от их направления выделяют мониторинг: окружающей природной среды; плодородия земель; химического загрязнения почвы и др. Способы ведения мониторинга земель разные. Это проведение топографо-геодезических, картографических, почвенных, агрохимических, геоботанических и иных обследований и изысканий. Это могут быть и наблюдения: экспедиционные, стационарные, комплексные, фоновые, дистанционные; автоматизированные информационные системы, состоящие из: информационно-поисковой системы, системы обработки данных, системы комплексной интерпретации данных, прогнозно-диагностической системы, системы управления.

4. Мониторинг осуществляется в соответствии с порядком, установленным Постановлением Правительства РФ от 31.03.2003 N 177 "Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)" (СЗ РФ. 2003. N 14. Ст. 1278), который включает в себя наряду с иными функциями мониторинг земель. Организационное руководство мониторингом осуществляет Минприроды России, которому переданы функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, ее мониторингу, надзору в сфере природопользования, недропользования.

Сам мониторинг осуществляется Федеральным агентством кадастра объекта недвижимости, на который возложены следующие функции: а) государственный федеральный мониторинг земель в России в целях информационного обеспечения ведения государственного кадастра недвижимости, государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций государственного управления земельными ресурсами, а также землеустройства; б) государственный земельный контроль; в) составление в порядке, установленном КоАП, протоколов об административных правонарушениях, рассмотрение дел и наложение административных штрафов; г) проведение государственной кадастровой оценки земель; д) проведение землеустройства в соответствии с решениями федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, а также землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственности; ж) подготовка землеустроительных материалов для делимитации и демаркации государственной границы Российской Федерации, административных границ субъектов РФ и муниципальных образований; з) государственная экспертиза землеустроительной документации и др.

Федеральное агентство кадастра объекта недвижимости осуществляет свою деятельность через свои территориальные органы и подведомственные организации, деятельность которых контролирует во взаимодействии с другими федеральными и региональными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления (см. п. п. 5, 6 Положения об осуществлении государственного мониторинга земель, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28.11.2002 N 846).

Статья 68. Землеустройство

Комментарий к статье 68

1. Содержание правовых норм гл. XI взаимозависимы и служат достижению единой цели - обеспечению оптимального использования и эффективной охраны земель. Одним из элементов участия государства в управлении земельными ресурсами страны является землеустройство, тесно связанное с ведением мониторинга и кадастра земель. Оно регулируется ФЗ "О землеустройстве", Постановлением Правительства РФ от 07.06.2002 N 396, которым утверждено Положение о проведении территориального землеустройства (СЗ РФ. 2002. N 23. Ст. 2193), и другими нормативными правовыми актами.

Объектами землеустройства являются территории субъектов РФ, территории муниципальных образований и других административно-территориальных образований (например, ЗАТО), территориальные зоны, земельные участки, а также части указанных территорий, зон и участков.

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости является федеральным органом исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами, осуществляющим специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции по ведению кадастрового учета земель, расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, по землеустройству, государственной кадастровой оценке земель, мониторингу земель и государственному контролю за использованием и охраной земель (см. комментарий к ст. 67). Многие функции по землеустройству реализуются его территориальными органами, которые осуществляют землеустроительное обеспечение на землях, находящихся в федеральной и региональной собственности, оказание услуг в сфере землеустройства, государственного кадастрового учета, государственной кадастровой оценки земель, оценки иных объектов недвижимости, проведение экспертизы землеустроительной документации.

Землеустройство состоит из комплекса мероприятий: а) юридическое и техническое оформление прав на землю (проведение проектно-изыскательских, геодезических, съемочных мероприятий, обследования качества земли, инвентарных работ, регистрация собственности, аренды и др.); б) экономическое наполнение (земля имеет цену, представляет собой имущество, выступает как средство производства).

Землеустройство осуществляется с учетом свойств земельных участков, планирования и проектирования использования сельскохозяйственных земель, требований по охране ценных угодий и всего необходимого комплекса для плодотворного, эффективного, устойчивого землепользования. Землеустройство может быть межхозяйственным (имеет целью организацию территории нескольких собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов), а может быть внутрихозяйственным (осуществляется на территории отдельного землепользования, принадлежащего юридическому или физическому лицу).

Порядок описания местоположения границ объектов землеустройства, порядок установления на местности границ объектов землеустройства определяется Правительством РФ.

2. Землеустроительная документация - документы, полученные в результате проведения землеустройства. К видам землеустроительной документации согласно ст. 19 ФЗ "О землеустройстве" относятся: а) генеральная схема землеустройства РФ, схемы землеустройства территорий ее субъектов, муниципальных образований, схемы использования и охраны земель; б) проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от негативных воздействий; в) материалы геодезических и картографических работ, почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, оценки качества земель, инвентаризации земель; г) тематические карты и атласы состояния и использования земель.

Карта (план) объекта землеустройства является документом, отображающим в графической и текстовой формах местоположение, размер, границы объекта землеустройства и иные его характеристики, составляется с использованием сведений государственного кадастра недвижимости, картографического материала, материалов дистанционного зондирования, а также по данным измерений, полученных на местности. Форма карты (план) объекта землеустройства и требования к ее составлению устанавливаются Правительством РФ.

На сегодняшний день состав, содержание и правила оформления каждого вида землеустроительной документации регламентируются соответствующими ТУ, инструкциями, разработанными формами (см. Положение о государственной экспертизе землеустроительной документации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 04.04.2002 N 214 // СЗ РФ. 2002. N 15. Ст. 1432; Положение о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 11.07.2002 N 514 // СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2870; и др.).

Статья 69. Организация и порядок проведения землеустройства

Комментарий к статье 69

1. Пункт 1 ст. 69 ЗК содержит перечень лиц, которые могут быть инициаторами проведения землеустроительных мероприятий: исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления, решения суда. Выражается оно в содержании изданных ими решений, на основании которых собственниками, землепользователями, землевладельцами заключаются договоры с землеустроительными и другими организациями о проведении землеустройства.

2. Землеустройство проводится в обязательном порядке в случаях: изменения границ объектов землеустройства; предоставления и изъятия земельных участков; определения границ ограниченных в использовании частей объектов землеустройства; перераспределения используемых гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства; выявления нарушенных земель (см. абз. 5 комментария к п. 2 ст. 67), а также иных случаях, предусмотренных федеральными законами (см. п. п. 4, 5 ст. 30, п. 4 ст. 34 ЗК; ст. 3 ФЗ "О землеустройстве").

3. Сведения о землеустройстве являются открытыми, доступными для ознакомления всех желающих, за исключением сведений, составляющих государственную тайну, специально охраняемую государством в силу важного государственного значения (см. Закон РФ от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне" // РГ. 1993. 21 сент.; Указ Президента РФ от 30.11.1995 N 1203 "Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне" // СЗ РФ. 1998. N 5. Ст. 561) и сведений, относящихся к личности собственников земельных участков и других правообладателей.

При проведении землеустроительных работ все лица (юридические, физические), чьи права и охраняемые законом интересы могут быть затронуты, должны быть извещены письменно о дате проведения за семь календарных дней до начала работ. Заинтересованными, как правило, являются, лица, чьи земельные участки граничат с объектом землеустроительных работ, но отсутствие их, при надлежащем извещении, не препятствует проведению работ. Возникший спор такие лица вправе решить в судебном порядке (см. ст. 46 Конституции, ст. 64 ЗК, Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан").

5. Пункт 5 комментируемой статьи в императивной норме устанавливает юридическую обязанность указанных в ней участников земельных отношений обеспечить доступ к земельным участкам для проведения землеустройства в случаях изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

6. Землеустроительные работы осуществляются без специальных разрешений, поскольку они в настоящее время не включены в перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии (см. ст. 17 ФЗ от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" // СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3430).

7. Порядок проведения землеустройства установлен указанными выше законами и положениями. Кроме того, существует ряд непосредственно регулирующих тот или иной вид работ по землеустройству подзаконных актов, рекомендаций, разъяснений, как например: Методические указания по проведению землеустройства и подготовки документов для проведения государственного кадастрового учета земельных участков при разграничении государственной собственности на землю (ЕСДЗем.16-10-02-07-02), утвержденные Росземкадастром 02.07.2002 (М.: Росземкадастр, 2002); Методические рекомендации по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства и Методические рекомендации по проведению межевания объектов землеустройства, утвержденные Росземкадастром 18.04.2003 и 17.02.2003 соответственно.

Статья 70. Государственный кадастровый учет земельных участков

Комментарий к статье 70

Государственный кадастровый учет земельных участков осуществляется в порядке, установленном ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", который введен в действие с 1 марта 2008 г. (см. комментарий к ст. ст. 67 - 68).

Статья 70.1. Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд

Комментарий к статье 70.1

1. Комментируемая статья содержит исчерпывающий перечень оснований резервирования земель для публичных нужд. При этом основания различаются в зависимости от того, предоставлен ли земельный участок гражданам или юридическим лицам.

Институт резервирования земель для публичных нужд известен давно. Он предусмотрен ст. ст. 90, 95, 102 ЗК и ст. 2 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". Соответствующие полномочия Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления закреплены ст. 14 ФЗ о местном самоуправлении и ст. ст. 9 - 11 ЗК. Однако при этом сам порядок резервирования земель законодательно установлен не был, что на практике приводило к ряду проблем, например при отказе в приватизации земельных участков. Комментируемой статьей порядок резервирования земель для государственных и муниципальных нужд отнесен к компетенции Правительства РФ.

Пункт 1 комментируемой статьи определяет цели, для которых может производиться резервирование земель. Сюда относятся объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения, объекты использования атомной энергии, объекты обороны и безопасности, объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, объекты, обеспечивающие космическую деятельность, объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации, линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий, объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения, автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов и между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения местного значения в границах населенных пунктов и вне границ населенных пунктов.

Земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, подлежащие резервированию или уже зарезервированные, ограничиваются в обороте, не подлежат отчуждению, приватизации, о чем информируются участники земельных отношений (см. ст. ст. 28, 56.1 ЗК). Произведение каких-либо работ на этих земельных участках после получения такой информации не допускается и влечет отказ в возмещении затрат. Участок, предоставленный конкретному землепользователю, может быть зарезервирован только в случаях отсутствия других вариантов возможного размещения объектов государственного или муниципального значения. Обязанность по доказыванию необходимости размещения объекта на конкретном земельном участке в случае спора будет возложена на администрацию муниципального образовании или иной орган, принявший решение о резервации (см. ст. 31 ЗК).

2. Резервирование допускается указанными органами лишь при наличии пакета документов территориального планирования, подтверждающих такую необходимость и утвержденных в порядке, установленном ГрК. Однако в данном случае действует временное правило, в соответствии с которым до утверждения в установленном порядке документов территориального планирования, но не позднее 1 января 2010 г. в целях резервирования земель для федеральных государственных нужд границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства утверждаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, а в целях резервирования земель для государственных нужд субъектов РФ или муниципальных нужд - уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ.

3. ЗК устанавливает некоторые ограничения в части резервирования земель. В частности, установлено, что земли для государственных или муниципальных нужд по общему правилу могут резервироваться на срок не более семи лет, а резервирование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, для строительства автомобильных дорог, железных дорог и других линейных объектов, допускается на срок до двадцати лет. Следует отметить еще одно важное правило, согласно которому срок аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, а также срок установления публичного сервитута в отношении земельного участка, расположенного в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, не может превышать срок резервирования таких земель.