Самоограничение власти. Краткий курс конституциализма 133 :: 134 :: 135 :: 136 :: 137 :: Содержание 4.2.2. Свободная дискуссия и условия принятия решения
а) Конь Калигулы: личные права и привилегии депутатов
Основные правила парламентаризма касаются отчасти личности представителей, отчасти функционирования парламента. Петиция о правах 1629 г. обеспечила английским парламентариям свободу слова в Парламенте. Свобода слова, говорится в Петиции, означает, что депутатов нельзя задним числом привлечь к ответственности за сказанное в зале заседаний1. Это принято считать первым проявлением свободы слова. В некоторых странах (например, Франции) иммунитет парламентария распространяется на любые его высказывания, связанные с его депутатской деятельностью, независимо от места, где они были произнесены.
133
Согласно утвердившейся к XVIII в. в Англии практике, члена парламента можно было арестовать только в исключительных случаях, как правило, при захвате с поличным на месте преступления. Уголовное дело против него можно было возбудить только с разрешения Парламента (право неприкосновенности)2. Не будь этого иммунитета, исполнительная власть могла бы попросту "убрать" всех своих противников, поэтому понятно основополагающее значение неприкосновенности в такие времена, когда парламент или какая-либо группа его представителей систематически оказывались в конфликте с королем... Опыт такого рода вынуждал парламент ревностно следить за тем, чтобы суд над его членами мог вершить только он сам.
Вопрос о праве неприкосновенности, или о том, можно ли предъявить депутату уголовное обвинение (или арестовать eго), во многих странах решает сам парламент, иначе говоря, это является правом парламента по отношению к своему депутату. (В этом смысле право неприкосновенности принято называть и привилегией3.) Однако эту привилегию, служащую защите депутата, можно обратить и против него. Правда, парламент не может исключить из своих рядов парламентария, действующего на представительной или иной правовой основе, и даже временное ограничение его права в парламенте и права голосования4 по дисциплинарным причинам (из-за нарушения регламента) не является однозначно конституционным, однако парламентское большинство может использовать право неприкосновенности для того, чтобы призвать к ответу членов оппозиции. В Венгрии в 1946—1947 гг. парламентское (буржуазное) большинство, уступая тайному, а затем и открытому шантажу, постепенно выдавало властям на основе различных вымышленных обвинений представителей сначала оппозиции, а затем
134
и своих собственных, пока в конце концов запуганные остатки буржуазного большинства не прекратили свою борьбу5.
Право депутата на выступление сегодня во многих странах зависит, по существу, от согласия руководства фракции. Регламент английского Парламента еще хранит традицию, согласно которой Парламент в первую очередь является форумом для публичных дискуссий. Именно поэтому здесь ревностно следят за тем, чтобы оратор оппозиции мог подготовленно выступить по любому делу на основе предварительного заявления, тогда как в отношении представителей правящей партии это право максимально ограничивается. Депутаты должны тянуть жребий, чтобы решить, кто вообще может выступать со своим собственным предложением. Зато оппозиция не может вносить законопроекты.
Партия — это все, личность — ничто. Таков финал исторической карьеры института, призванного быть самым демократическим. Каким бы важным ни казался парламентарий на основе его права неприкосновенности, привилегий и усердия, он всего лишь заменяемая шестеренка в машине законодательства, без которой можно обойтись. А иногда песчинка, пытающаяся остановить вращение остальных колес. Вопреки всем легендам и мифу XVIII в. о народном представительстве, в действительности парламентарий ничего не решает, а решает лишь парламент в целом. Права депутата на самом деле существуют для того, чтобы депутатский корпус мог функционировать. Законы принимает не депутат, а парламент. Депутат и депутатский корпус действуют один в ущерб другому, что может привести к острым противоречиям в связи с правом инициирования закона и в связи с выдвижением других предложений, а также выступлениями, где роль парламентария представляется действительно индивидуальной, а личная инициатива — совершенно необходимой.
Есть что-то бесконечно трогательное и будоражащее сознание в романтическом героизме одинокого в своих устремлениях
парламентария, в его индивидуальной ответственности. Эндре Байчи-Жилински, единственный в венгерском Государственном собрании, поднимает голос против немцев и спасает тем самым честь нации. Что, если не прозвучало бы ни одного слова протеста? В ответ на его жест не последовало никаких действий ни со стороны парламента, ни со стороны народа. И все-таки чего-то стоит тот факт, что были высказаны справедливые слова, пусть даже было высказано и противоположное мнение. Но честь Государственного собрания это не спасло. В парламенте даже в момент истины в расчет идет только депутатский корпус, только большинство. Быть может, в расчет идет и оппозиция, да и то как безликий фланг, но не как личность.
Право выступать и проявлять инициативу принадлежит не личности, а оппозиции; парламентское рыцарство отдает ей должное. Поэтому ограничивается и право участия в дискуссии отдельного депутата (также возможность и продолжительность выступления депутата в современном парламенте ограничены).
Несомненно, в ряде конституций — как дань уважения прежней роли народного посланника6 — содержится право депутата на инициирование закона, однако это право, по существу, ограничивается правилами регламента, например, таким образом, что чье-либо индивидуальное предложение не обязательно включается в повестку дня, если его не поддерживает какой-либо комитет (возможно, не надо отсылать и в комитет, если за это не проголосует парламент). Парламент — это правительственная фабрика законов, если, конечно, правительство имеет стабильное большинство. Там, где нет большинства, парламент чаще всего занимается переливанием из пустого в порожнее. Однако в практике американского Конгресса, разделяющей ветви власти и продолжающей традиции XVIII в., индивидуальная инициатива гораздо важнее, чем в странах, которые следуют английским традициям, или в континентальных европейских странах, потому что в США партийная дисциплина не столь крепка. Но по регламенту Конгресса позиция комиссии является определяющей, так как без поддержки компетентной комиссии предложение отклоняется.
Еще более жесткий подход в германском Основном законе, строящем демократию именно на существовании партий. Исходя из того, что внесенные без партийной поддержки предложения не имеют
135
никаких шансов на принятие и годятся лишь для пустого препровождения и без того ограниченного времени, Основной закон провозглашает право депутатов на инициирование законов в прорицательской манере: инициатива должна исходить из Бундестага (aus der Mitte), что, согласно регламенту, предполагает инициативу 10% общего числа депутатов. Практически это лишает небольшие парламентские партии возможности внесения законопроектов7.
В защиту своих прав депутаты ссылаются на то, что они ответственны перед своими избирателями; если они не смогут доказать, что лично действовали в интересах тех, кого они представляют, они нарушают свои обещания и не используют свои полномочия. Конечно, в эпоху свободных мандатов трудно оправдать депутатские индивидуальные права, что же касается переизбрания на следующий срок, оно зависит от того, является ли он членом популярной партии и выдвигает ли его эта партия в кандидаты. В случае наличия этих двух условий наш кандидат может надеяться разделить судьбу коня Калигулы.
b) Парламентская гласность
Если парламент представляет собой дискуссионный форум, способствуя тем самым выявлению общественных интересов, формированию всеобщей воли и политическому воспитанию, то парламентский регламент, в свою очередь, должен способствовать развитию искусства дискуссии и аргументирования. Правила ведения дебатов и принятия решений — за исключением права делать запрос правительству и обязанности исполнительной власти давать на него ответ8 — лишь в исключительных случаях фигурируют в конституциях. Если же такого рода предписания все-таки встречаются, они относятся, например, к тому, что законы необходимо принимать в нескольких чтениях, и это позволит сделать обсуждение обдуманным.
Иные варианты обсуждения вытекают из организационных предписаний конституции, касающихся структуры парламента. Правила парламентских дебатов основываются, скорее, на регламентах и обычаях.
Конституционные предписания относительно гласности обсуждения и положения парламентского регламента по мере формирования свободы печати неизбежно включили парламентские дебаты в сферу общественной гласности и постепенно превратили их в центр этой
136
гласности. Это, в первую очередь, основательно преобразовало и сам парламентаризм.
До 1834 г. на галерее для публики в помещении английского Парламента было запрещено делать записи, но пресса и тут нашла выход из положения: уже в конце XVIII в. редакция "Морнинг кроникл" помогла трудоустроиться человеку с феноменальной памятью, который "мог дословно воспроизвести речь, размещенную на 16 газетных колонках"9.
Гласность парламентских дебатов теоретически сделала возможным обсуждение поведения депутатов и на основе полученных таким образом сведений — контроль над ними путем перевыборов. С точки зрения обсуждения его поведения, в частности, важно, как голосует депутат. Английский Парламент данные голосования публикует с 1836 г., французский — только с 1885 г. Разумеется, их можно узнать и из протокола заседания или видеть в случае открытого голосования (например, при поднятии руки или вставании). Кстати, на этом основании оказалось возможным собрать и депортировать всех тех депутатов, которые голосовали за вынесение приговора Людовику XVI. Что ж, и у гласности есть свои теневые стороны, когда не помогает даже личная неприкосновенность.
Гласность парламентских дебатов создала для парламента новые возможности. В условиях гласности в большей мере может проявляться "ответственность" депутатов перед избирателями, однако, с другой стороны, дискуссии способствовали теперь уже не только узнаванию друг друга, ознакомлению с убеждениями коллег-депутатов, но и формированию мнения широкой публики и в том числе собственных избирателей (относительно теневых сторон этого положения в эпоху партийной политики и массовой коммуникации см. выше).
Когда в эпоху партийной политики и эффективного управления государством изменились функции и легитимность парламента, правила процедуры без значительной модификации конституции могли приспосабливаться к новым парламентским полномочиям и все больше служили тому, чтобы, для рационализации работы парламента, ограничивать злоупотребления выступлениями и, следовательно, сами выступления и дискуссии.
137
1 Согласно Биллю о правах 1689 г., высказывания и дискуссии в стенах Парламента не могут служить основанием привлечения к судебной ответственности вне Парламента. Свобода слова, в соответствии с текстом конституции, ограничивается стенами парламента, в частности, в Дании, Ирландии, Японии, Нидерландах. 2 В некоторых странах парламент может не согласиться с привлечением депутата к судебной ответственности даже в том случае, если он сам просит об этом, например в надежде на то, что судебный приговор снимет с него предъявленные обвинения. 3 В случае ареста на месте преступления (flagrante delicto) особого разрешения обычно не требуется. Англосаксонская традиция не освобождает депутата от уголовной ответственности, однако, согласно практике США, уголовный процесс не может иметь места, если представитель или сенатор в тот момент выполнял свои депутатские обязанности. В "противовес" практике привлечения парламентариев к уголовной ответственности в странах британского Содружества, следуя английской традиции, рассмотрение дела депутата осуществляет не суд, а сам парламент (импичмент). (В принципе эта традиция означает и то, что парламент привлекает к ответственности и за оскорбительные для парламента высказывания, например оскорбления со стороны журналистов.) 4 Согласно положению разд. 2 ст. 60 Регламента итальянской Палаты депутатов, депутату можно запретить вход в Палату на срок от 2 до 15 дней. Аналогичный порядок существует и во Франции. 5 Ракоши и его коммунистическая партия всего лишь воспользовались старой французской парламентской тактикой (известной под названием "нарезание салями": иод предлогом привлечения к уголовной ответственности отдельных депутатов численность представительного органа "урезается", пока в его составе не окажутся только сторонники правительства). Во время французской революции так пришла к власти партия Робеспьера; судьбу якобинцев также решила неустойчивость права неприкосновенности депутатов, возможность выдачи парламентариев властям. Есть и менее известные примеры: 3 ноября 1913 г. в Китае Национальному собранию, избранному 8 апреля, был представлен окончательный проект конституции Китайской Республики, однако в результате тактики "нарезания салями" в течение семи месяцев, истекших со дня первого заседания Собрания, в нем не осталось достаточного количества депутатов, необходимого для утверждения конституции. Первоначальное большинство поодиночке выдали уголовным властям по обвинению в заговоре. 6 Если каждый отдельный депутат является представителем населения какой-либо обособленной территории, то понятно, что и взгляды его могут быть нетипичными. Однако, когда избранный по партийному списку депутат обращается к парламенту со своим личным мнением, им руководит, скорее, желание выделиться. Меньше будет недопонимания, если вместо таких партийных чиновников-оригиналов, склонных поговорить, пусть уж трубит всем попятный партийный рупор. 7 Подобным же образом в Японии для внесения законопроекта депутатам необходимо заручиться поддержкой 20% (по бюджетным вопросам — 50%) от общего числа депутатов. 8 Парламентский вопрос и запрос правительству представляют собой средства контроля над исполнительной властью и в качестве таковых могут быть истолкованы не только как интеллектуальные средства парламентских дебатов и познания. См. гл. 5 "Исполнительная власть". 9 Habermas J. The Structural Transformation of the Public Sphere. London, 1992. P. 121. На заседаниях венгерского Государственного собрания в эпоху реформ в первой половине XIX в. студенты-юристы делили между собой для запоминания все, что произносилось в зале заседаний. 133 :: 134 :: 135 :: 136 :: 137 :: Содержание